ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИЛЕГАЮЩИХ ТЕРРИТОРИЙ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
А.П. АНИСИМОВ, Ю.И. ИСАКОВА, Г.С. ПРАЦКО
Одной из фундаментальных правовых проблем, характерных в той или иной степени для всех стран мира, является вопрос о поиске оптимального баланса частных и публичных интересов, что проявляется в определении допустимого уровня ограничений прав частных собственников. Локальным вариантом данной проблемы является вопрос о возложении дополнительных обязанностей на частных собственников земельных участков в рамках реализации органами местного самоуправления функции по благоустройству территории муниципалитета. Проблема состоит в том, какие дополнительные обязанности будут являться обоснованными и правомерными, а в каких случаях орган местного самоуправления выходит за рамки своих полномочий, налагая на частных собственников необоснованные затраты. Данная проблема уже попадала в поле зрения исследователей. Так, А.Ю. Чикильдина отмечала, что благоустройство территории - это комплексная многоаспектная задача, направленная на создание благоприятных, здоровых и культурных условий жизни, трудовой деятельности и досуга населения в границах муниципального образования, осуществляемая органами публичной власти, физическими и юридическими лицами <1>. Не вызывает возражений и тезис о том, что отношения по благоустройству включают в себя несколько смежных областей регулирования - градостроительных, экологических, санитарных, жилищных, при этом четкое определение места благоустройства в системе права отсутствует <2>.
--------------------------------
<1> Чикильдина А.Ю. Экологические аспекты комплексного благоустройства населенных пунктов: проблемы и перспективы // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Юриспруденция. 2018. N 2. С. 51 - 52.
<2> Старостина М.П., Уржа О.А. Правовое регулирование управления благоустройством территории // Материалы Ивановских чтений. 2019. N 4. С. 117 - 118.
Между тем в отношениях по благоустройству есть и практический аспект, связанный с тем, что в границах муниципалитетов существуют некие пространства, которые кто-то должен поддерживать в надлежащем состоянии: или частные собственники прилегающих земельных участков, или муниципалитеты, у которых на это нет денег в местном бюджете. До недавнего времени попытки муниципалитетов возложить на частных собственников обязанности по содержанию прилегающих территорий не имели успеха - суды и прокуратура справедливо, на наш взгляд, отмечали, что в таком случае затрагиваются гражданско-правовые обязанности собственников по содержанию их имущества (земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на них), хотя муниципальные акты не могут регулировать гражданско-правовые отношения <3>. Однако после внесения изменений в 2017 г. в Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) практически во всех правилах благоустройства муниципальных образований появилась обязанность частных собственников по содержанию (уборке, очистке от отходов и т.п.) прилегающей территории.
--------------------------------
<3> Козюк М.Н., Чикильдина А.Ю. Благоустройство: история, культура, экология, право: монография. Волгоград: Изд-во Волгоградского института управления - филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС, 2019. С. 101.
Подобная постановка вопроса имеет разные оценки российских ученых.
Первая группа авторов относится нейтрально к данной ситуации, отмечая, что требования в сфере благоустройства устанавливаются в целях обеспечения публичных интересов для повышения комфортности условий проживания граждан и поддержания санитарного благополучия территории муниципального образования <4>. Вторая группа ученых полагает, что правовое регулирование в сфере благоустройства направлено на упорядочение публично-правовых отношений по обеспечению комфортности условий проживания граждан, поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории, а не гражданско-правовых отношений, включая бремя содержания имущества. Тот факт, что при этом устанавливаются условия, которые собственник имущества должен соблюдать при осуществлении своих гражданских прав по владению, пользованию и распоряжению имуществом, не означает регламентацию его гражданских прав и обязанностей <5>. Кроме того, ряд ученых подчеркивают, что муниципалитеты вправе устанавливать подобную обязанность по уборке прилегающей территории для хозяйствующих субъектов, так как данная обязанность является составной частью благоустройства <6>.
--------------------------------
<4> Там же. С. 101 - 102.
<5> Мадьярова А.В. Предмет и пределы компетенции органов местного самоуправления в сфере благоустройства: проблемы и пути решения // Практика муниципального управления. 2015. N 8.
<6> Рашидов Е.Ф., Чулков Ю.П. Проблема установления обязанности по содержанию прилегающей территории в муниципальных образованиях // Вестник Омской юридической академии. 2015. N 1. С. 28 - 30.
Наконец, сторонники третьей позиции отмечают, что установление требований к частным собственникам по благоустройству территории порождает большое количество конфликтов. Отдельных собственников привлекают к административной ответственности за уклонение от данных обязанностей, а они, в свою очередь, оспаривают саму правомерность их установления. В различных жалобах и исках говорилось о необоснованности возложения на частных собственников обязанностей местной администрации по уборке прилегающей территории, так как в подобных случаях на собственников близлежащей недвижимости возлагается не обязанность по благоустройству или участию в благоустройстве, а обязанность участия в содержании земель общего пользования <7>.
--------------------------------
<7> Ушакова А.П. Правовой режим земель общего пользования в составе земель населенных пунктов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 132 - 133.
А.П. Ушакова полагала, что такая практика не соответствует положениям Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности установления порядка участия в благоустройстве правообладателей недвижимости и противоречит иным положениям действующего законодательства. Кроме того, обязанность собственников по уборке прилегающей территории не указана в законодательстве об отходах производства и потребления <8>.
--------------------------------
<8> Там же. С. 132 - 135.
На дальнейший ход этой дискуссии повлияло внесение изменений в ГрК РФ, определивший в ст. 1, что "прилегающая территория - это территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования". Как следует из ч. 9 ст. 55.25 ГрК РФ, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за некоторыми исключениями) обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования. Об этом же идет речь и в ст. 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Субъектами РФ были приняты многочисленные нормативные акты по регламентации благоустройства на своих территориях. Не пытаясь охватить все действующие правовые акты, ограничимся одним примером. Согласно ст. 69.1 Закона Московской области от 30 декабря 2014 г. N 191/2014-ОЗ "О регулировании дополнительных вопросов в сфере благоустройства в Московской области", правилам благоустройства территории муниципалитета размер прилегающей территории устанавливается дифференцированно, исходя из функционального назначения зданий, сооружений, земельных участков (или их групп), с учетом следующих ограничений: размер прилегающих территорий не может быть более 5 м для объектов индивидуального жилищного строительства, домов блокированной застройки и др.; размер прилегающей территории для объектов социального обслуживания и оказания социальной помощи населению, здравоохранения, образования, физической культуры и спорта не устанавливается; для многоквартирных жилых домов данный размер устанавливается в размере 5 - 30 м или в размере охранной зоны линейного объекта.
На собственников земельных участков возлагаются вполне определенные дополнительные обязанности. Например, в силу ст. 54 данного Закона собственники домовладений обязаны: производить регулярную уборку и покос травы на прилегающей к домовладению территории, своевременную уборку от снега подходов и подъездов к дому и на прилегающей территории; не допускать хранения техники, механизмов, автомобилей, в том числе разукомплектованных, на прилегающей территории; не допускать производства ремонта или мойки автомобилей, смены масла или технических жидкостей и др.
Указанные дискуссии и правовые нормы получили отражение и в судебной практике. Так, акционерное общество "Уралосибирская теплоэнергетическая компания - Челябинск" обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с требованиями к Челябинской городской Думе в связи с неисполнением ею обязанности по установлению в Правилах благоустройства города Челябинска порядка предоставления и закрепления прилегающих территорий с целью их содержания за ответственными за эксплуатацию зданий, строений, сооружений лицами. Заявитель полагал, что органами местного самоуправления должен быть утвержден порядок предоставления территории и определения уполномочивающих на содержание прилегающей территории документов, без которых реализация императивных норм, регулирующих участие хозяйствующих субъектов в содержании и благоустройстве территорий, не представляется возможной. Однако суды посчитали доводы о том, что органы местного самоуправления должны утвердить порядок предоставления территории, определения уполномочивающих на ее содержание документов, основанными на неверном толковании законодательства, указав, что заявленные истцом требования направлены на вмешательство в деятельность представительного органа местной власти - городской Думы, а также что утверждения заявителя фактически сводятся к несогласию со степенью детализации правового регулирования, что является основанием для обращения к субъекту правотворческой инициативы с целью модификации соответствующих правовых норм <9>.
--------------------------------
<9> Определение Верховного Суда РФ от 31 января 2022 г. по делу N А76-30002/2020 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 15.01.2023).
В другом деле было установлено, что в Самарской области общество с ограниченной ответственностью "Жилуниверсал" было привлечено к административной ответственности (штраф) за неисполнение обязанностей, установленных Законом Самарской области "О порядке определения границ прилегающих территорий для целей благоустройства в Самарской области", в частности за непроведение мероприятий по очистке прилегающей к многоквартирному дому территории от мусора и иных отходов производства и потребления.
Принимая такое решение, коллегиальный орган и судебные инстанции исходили в том числе из того, что работы по благоустройству и содержанию прилегающих территорий многоквартирных домов осуществляют собственники помещений в многоквартирном доме либо лицо, ими уполномоченное. Между тем границы территории земельного участка, прилегающего к дому N 22, не установлены, земельный участок не конкретизирован, его план-схема отсутствует. Согласно ст. 40 - 42 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) правом на использование земельных участков наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. Из этого следует, что федеральное законодательство не возлагает на граждан и юридических лиц обязанности по содержанию иных территорий, кроме участков, находящихся в их собственности (владении). Возложение на собственников, владельцев, пользователей недвижимости обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона, либо на основании договора. Соответствующий правовой подход выражен Верховным Судом РФ в Обзоре судебной практики N 4 (2018) (п. 7). В нарушение требований ст. 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не получили должной проверки и оценки суда доводы общества о том, что правовой статус территории, на которой было выявлено вменяемое обществу правонарушение, установлен не был. Равным образом не выяснен и вопрос о лице, обязанном исполнять требования по надлежащему содержанию данной территории. В связи с этим принятые решения подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение судье Кировского районного суда города Самары <10>.
--------------------------------
<10> Постановление Верховного Суда РФ от 8 сентября 2020 г. N 46-АД20-9 // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 15.01.2023).
Как справедливо отмечал Конституционный Суд РФ, правовое регулирование вопросов благоустройства территории муниципалитета как деятельности, направленной на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, должно (если оно сопряжено с ограничением свободы предпринимательства или правомочий собственника земельного участка) отвечать вытекающим из Конституции РФ требованиям справедливости, разумности и соразмерности, допустимости ограничения прав и свобод только федеральным законом, не иметь обратной силы и не затрагивать существо конституционных прав <11>. Между тем остается открытым вопрос о том, насколько этим требованиям отвечает существующее правовое регулирование в части возложения дополнительных обязанностей на собственников земельных участков прилегающих территорий? Сформулируем нашу позицию по данному вопросу:
1) прилегающие территории не находятся в частной собственности граждан и юридических лиц. Конституция РФ провозглашает многообразие форм собственности на землю, различая частную, государственную (РФ и субъектов РФ) и муниципальную формы собственности. ЗК РФ и Закон о введении его в действие упоминают "неразграниченную государственную собственность", т.е. земельные участки, не находящиеся в частной собственности, которые по своему назначению предназначены выполнять публичные функции, однако у них отсутствуют границы, они не поставлены на кадастровый учет и не зарегистрированы ни в одну из форм публичной собственности на землю. Прилегающие территории как раз и находятся в такой собственности. Это означает, что на частных собственников возложены обязанности по благоустройству не принадлежащих им земельных участков, которые являются публичной собственностью. Между тем в силу ст. 210 Гражданского кодекса РФ именно собственник несет бремя содержания своего имущества. Это порождает вопрос о конституционности правовых норм, возлагающих обязанности на частных собственников, вынужденных улучшать не принадлежащее им публичное имущество;
2) поскольку любой земельный участок является объектом недвижимого имущества, возложение обязанностей возможно только в его четко определенных границах. Абстрактных объектов недвижимости, не имеющих границ, кадастрового номера и формы собственности, не бывает - это аксиома гражданского и земельного права. Однако в нашем случае именно это и происходит - органы местного самоуправления не устанавливают на местности границ прилегающих территорий, не ставят их на кадастровый учет, однако возлагают обязанности на граждан и юридических лиц в отношении участков земли, не индивидуализированных в натуре на местности, через указание на количество метров от границ частного участка, которые их собственники должны благоустраивать. Но таких обязанностей в сфере недвижимости быть не должно;
3) установить обязанности особых сложностей не представляет - но как потом контролировать их исполнение? Возможности муниципального земельного контроля не безграничны, а любой городской округ (или даже городское поселение) занимают сотни и даже тысячи гектаров. Особую сложность представляет осуществление контроля в частном секторе - районах индивидуальной жилой застройки. Поэтому многие муниципалитеты и не пытаются охватить контролем всю территорию, ограничиваясь крупными землепользователями (например, промышленными объектами), состояние прилегающей территории которых легче проконтролировать. Но тогда на остальной части населенного пункта ничего не изменится и благоустройства не прибавится.
--------------------------------
<11> Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2021 г. N 14-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 7 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", а также абзаца 22 части 1 статьи 2, пункта 25 части 1 статьи 16 и пункта 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан Г.С. Дадашова, И.Н. Касимова и других // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 16.01.2023).
Выходом из этой объективно существующей сложной ситуации является не возложение дополнительных обязанностей на частных собственников земельных участков, а увеличение финансовой независимости муниципалитетов, рост доходной части их бюджетов, что позволит им комплексно разрешать различные проблемы благоустройства, включая и поддержание в надлежащем состоянии земель общего пользования, прилегающих к частным участкам.
Литература
1. Козюк М.Н. Благоустройство: история, культура, экология, право: монография / М.Н. Козюк, А.Ю. Чикильдина. Волгоград: Изд-во Волгоградского института управления - филиал ФГБОУ ВО РАНХиГС, 2019. 215 с.
2. Мадьярова А.В. Предмет и пределы компетенции органов местного самоуправления в сфере благоустройства: проблемы и пути решения / А.В. Мадьярова // Практика муниципального управления. 2015. N 8. URL: https://e.munuprav.ru/412279.
3. Рашидов Е.Ф. Проблема установления обязанности по содержанию прилегающей территории в муниципальных образованиях / Е.Ф. Рашидов, Ю.П. Чулков // Вестник Омской юридической академии. 2015. N 1. С. 28 - 30.
4. Старостина М.П. Правовое регулирование управления благоустройством территории / М.П. Старостина, О.А. Уржа // Материалы Ивановских чтений. 2019. N 4. С. 114 - 118.
5. Ушакова А.П. Правовой режим земель общего пользования в составе земель населенных пунктов: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / А.П. Ушакова. Москва, 2015. 216 с.
6. Чикильдина А.Ю. Экологические аспекты комплексного благоустройства населенных пунктов: проблемы и перспективы / А.Ю. Чикильдина // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Юриспруденция. 2018. N 2. С. 51 - 55.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: