Будет ли востребован потенциал муниципально-правовой культуры в будущем местного самоуправления в России?. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

БУДЕТ ЛИ ВОСТРЕБОВАН ПОТЕНЦИАЛ МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ В БУДУЩЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ?

А.А. ЖЕГАЛОВА

Реформа местного самоуправления, взявшая старт в 2003 г. с принятием действующего Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", переросла в непрерывный процесс модификации этого нормативного правового акта, в который на протяжении двадцати лет ежегодно вносится по несколько изменений. Отличие актуальной редакции от первоначального содержания акта позволяет исследователям утверждать, что, по сути, сегодня действует четвертый закон о местном самоуправлении <1>. В череде нескончаемых преобразований неоднократно мелькал вопрос о достигаемом в их ходе эффекте. Безусловно, внесение новых изменений без наступившего эффекта от предыдущих не способствует его появлению и с течением времени, а лишь создает хаотичное, нестройное движение к идеалу муниципальной демократии, декларируемому Конституцией РФ. На наш взгляд, любое преобразование в сфере осуществления местного самоуправления должно подготавливаться и проводиться через призму муниципально-правовой культуры российского общества и ценностей, лежащих в ее основании. Любую новацию можно реализовывать только после осмысления ее согласованности с уже существующим укладом жизни местных сообществ, их традициями, реальными социальными детерминантами на различных территориях. Отсутствие такой согласованности в череде преобразований привело сегодня к ряду проблем, на которые мы хотели бы обратить внимание.
--------------------------------
<1> Баженова О.И. К проблеме совершенствования нормативной правовой основы организации местного самоуправления в России // Правоприменение. 2017. Т. 1. N 3. С. 109.

1. Кризисное состояние, сворачивание, выхолащивание муниципальной демократии

Несмотря на то что на политической карте мира территория Российской Федерации всегда закрашивается сплошным цветом, фактически, в объективной действительности такая однородность в характеристике ее территорий недостижима. Разнородность местностей (иногда кардинальная) обусловлена многими факторами: социальными, демографическими, экономическими, национальными, историческими, культурными, миграционными, климатическими, географическими и т.д. Местное самоуправление как самый "приземленный" уровень власти неизбежно пропускает через себя особенности конкретных земель и сообществ, их населяющих, не может игнорировать их проблемы, поскольку один или несколько острых неразрешимых вопросов в местности могут затруднять или вовсе блокировать функционирование демократических механизмов. Например, экономическая депрессивность территории не позволяет муниципальным органам должным образом содержать объекты муниципальной собственности, и они продолжают приходить в упадок, невозможно реализовать проекты и инициативы в интересах населения. Демографический кризис в регионе вынуждает укрупнять муниципальные образования, отдаляя муниципальные органы и социальные объекты от населения <2>. Миграция трудящегося населения на более экономически перспективные территории уносит с собой доходы в местный бюджет и возможность реализации форм демократии, для которых требуется значительное народное участие. Кочевой образ жизни народностей не позволяет создать стационарные муниципальные органы и реализовывать местное самоуправление в его классической модели и т.п.
--------------------------------
<2> Ежукова О.А. Предварительные итоги развития конституционной модели местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 11. С. 30 - 31.

Эти и подобные проблемы существуют на многих территориях, в связи с чем отмечается депрессивность большего числа муниципальных образований <3>. Вышеупомянутый Федеральный закон N 131-ФЗ с его многочисленными изменениями не стал "панацеей" для оздоровления территорий, заложенные в него правовые механизмы не смогли переломить негативные тенденции, разворачивающиеся в муниципалитетах. Даже, наоборот, отмечается, что "складывающаяся на его основе практика ввергла местное самоуправление в состояние глубочайшего кризиса" <4>. Поиск федеральными и региональными законодателями универсального ключа к решению столь разнородных проблем поселений не дал желаемого результата. В попытке поддержать управление территориями, не способными самоуправляться, органы государственной власти субъектов взяли на себя полномочия по участию в решении отдельных вопросов. Однако, закрепленная в федеральном законодательстве, эта возможность была распространена на многие территории, в том числе на те, которые могли бы обойтись без подобного вмешательства. В данных условиях стал неизбежным "процесс выстраивания сверхцентрализованной системы публичной власти" <5>, в котором формируется нежизнеспособное местное самоуправление, встает вопрос о его независимости и самостоятельности, поскольку оно становится неспособным обойтись без надежного партнера в лице органов государственной власти субъекта РФ. Соответственно, при планомерном ослаблении муниципальной демократии становится практически невозможной реализация потенциала муниципально-правовой культуры в российском обществе, ввиду сужения сферы, где она могла бы проявиться.
--------------------------------
<3> Тимофеев Н.С. Иерархический характер публичной власти // Местное право. 2020. N 2. С. 17.
<4> Баженова О.И. К проблеме совершенствования нормативной правовой основы организации местного самоуправления в России // Правоприменение. 2017. Т. 1. N 3. С. 109.
<5> Там же. С. 114.

Взирая на достигнутые результаты, приходится констатировать, что перманентная реформа местного самоуправления (2003 - 2023 гг., в которой можно выделять и отдельные вехи) превратилась в его перманентный кризис.

2. Современное состояние и перспективы форм непосредственной демократии и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Представляется, что сфера применения различных демократических механизмов на местном уровне самая перспективная площадка для проявления, укрепления и совершенствования муниципально-правовой культуры россиян. Наибольшую обеспокоенность вызывает состояние непосредственных форм муниципальной демократии. Местный референдум не находит активного применения из-за сложности преодоления пятидесятипроцентного порога явки, в большинстве поселений практика его реализации отсутствует. Муниципальные выборы, по сути, применяются только раз в 4 - 5 лет для формирования представительного органа муниципального образования и лишь в отдельных поселениях - для избрания главы. Голосование по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления имеет штучные примеры из-за явочного барьера и усложненной процедуры реализации. Голосование по территориальным преобразованиям нашло необходимое применение как средство учета мнения населения. Оба вышеназванных вида голосования могут быть упразднены с принятием нового Закона "О местном самоуправлении в единой системе публичной власти" <6>. Сходы граждан в их первоначальном значении для управления малонаселенными поселениями сходят на нет на фоне динамичного падения числа таких поселений и в будущем могут найти применение уже для других целей. Наибольшая надежда возлагается на территориальное общественное самоуправление, которое сохраняет свою востребованность, однако неразрешенность вопроса о его правовой природе может привести к проблемам в практической реализации и не позволить задействовать весь его потенциал. Таким образом, имеющиеся формы непосредственной демократии с императивным характером решений и их правовая регламентация не служат их востребованности, а новые формы не развиваются. Неоднократно звучавший в научном сообществе призыв к тому, что "необходимо создать условия, содействующие развитию демократических процедур, носящих не только рекомендательный, но и обязательный характер" <7>, так и остается не услышанным представителями власти.
--------------------------------
<6> Проект Федерального закона N 40361-8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти" // Вопросы местного самоуправления. 2022. N 1. С. 5 - 30.
<7> Тимофеев Н.С. Бремя власти пора переложить на народ // Местное право. 2011. N 3. С. 8.

Применение форм участия населения в решении местных вопросов во многом обесценено закреплением за их результатами рекомендательного характера. Мы не будем останавливаться на каждом примере, отметим лишь один. Для публичных слушаний закреплен как инициативный способ их применения, так и случаи обязательного применения. Анализируя практику их применения, О.И. Баженова приходит к выводу: "Для органов местного самоуправления сегодня - это не способ легитимации, а способ легализации принимаемых ими решений" <8>. Не имея аргументов возразить такому доводу, вспоминаем вторую формулу категорического императива И. Канта: "Поступай так, чтобы ты никогда не относился к человечеству, как в твоем лице, так и в лице всякого другого, только как к средству, но всегда в то же время и как к цели" <9>. Остается риторическим вопрос о том, как много в России таких представителей муниципальной власти, которые относятся к населению как к цели, а не только как к средству?
--------------------------------
<8> Баженова О.И. Публичные слушания как форма диалога между гражданами и органами местного самоуправления // Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. материалов Всероссийской науч.-практ. конференции (Москва, 17 апреля 2019 г.) / Под ред. Л.Т. Чихладзе. М.: Российский университет дружбы народов (РУДН), 2019. С. 151.
<9> Кант И. Сочинения в 4 томах на немецком и русском языках. Т. 3. Основоположение к метафизике нравов. Критика практического разума. М.: Московский философский фонд, 1997. С. 169.

При сложившейся ситуации в сфере реализации форм непосредственной демократии и демократии участия формируется почва для следующей проблемы.

3. Уровень доверия между властью и населением, доверия к демократическим процедурам

Достижение доверия между органами местного самоуправления и населением, приближение их друг к другу - одна из целей муниципальной реформы 2003 г., тем не менее в результате череды преобразований эффект в этой сфере достигнут слабый, если не сказать противоположный. Исследователи констатируют: "Сведение права граждан на местное самоуправление к совокупности законодательно закрепленных форм участия в принятии решений, использование этих - демократических, имманентных местному самоуправлению - форм в исключительных целях легитимации решений, принимаемых зависимыми от региональной власти местными органами, влечет бесконечные манипуляции массовым сознанием и в конечном счете утрату доверия граждан к демократическим формам политической жизни" <10>. Более того, речь идет не только о недоверии со стороны населения. Е.С. Шугрина находит обратный пример, когда местные органы "не воспринимают население как реальный ресурс для развития" <11>. В условиях устоявшегося взаимного недоверия между субъектами, от которых ожидается активное социально полезное взаимодействие, даже самые положительные идеи и преобразования будут иметь ограниченный эффект.
--------------------------------
<10> Баженова О.И. К проблеме совершенствования нормативной правовой основы организации местного самоуправления в России // Правоприменение. 2017. Т. 1. N 3. С. 114.
<11> Шугрина Е.С. Муниципальная демократия: тенденции развития в материалах правоприменительной практики // Правоприменение. 2019. Т. 3. N 3. С. 112.

Проблема доверия и важность его формирования - один из первостепенных вопросов. В ходе конституционной реформы 2020 г. в Основном Законе появилось положение о том, что в Российской Федерации создаются условия "для взаимного доверия государства и общества" <12>. Остается надеяться, что оно не будет только декларацией и устанавливающееся доверие между обществом и государством распространится на нижний уровень управления.
--------------------------------
<12> Статья 75.1 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".

4. Новая конституция без местного самоуправления?

Некоторые авторы уже ведут рассуждения о необходимости принятия новой Конституции России и высказывают мнения о том, что в ней должно содержаться. Так, уже высказано предположение: "...похоже, пришло время отказаться от местного самоуправления" <13>. Это высказывание ввиду вышеперечисленных проблем не кажется таким уж революционным. Действующая Конституция РФ не предусматривает возможности для упразднения муниципального уровня власти или его прямой трансформации в иную модель управления, однако в ближайшем будущем российскому обществу придется решить дилемму: продолжать попытки воскресить умирающее местное самоуправление или потратить усилия и время на построение чего-то нового взамен. Нужно также быть готовыми к последствиям принимаемых решений. После десятилетий активного укоренения местной демократии в жизни российского общества получится ли так просто вычеркнуть ее без сокрушительного удара по шаткому доверию общества к государству? Также архиважно, что с утратой местного самоуправления (пусть не самого совершенного и эффективного) Российская Федерация потеряет значительную часть своего демократического основания. Это будет по многим параметрам новое государство, возможно, мало похожее на сегодняшнее.
--------------------------------
<13> Авакьян С.А. О роли конституционного права в условиях новых задач и концептуальных решений для политического будущего России // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2023. N 1. С. 15.

Подводя итог, отметим: сегодня муниципально-правовая культура не раскрывает свой полный потенциал в коллективной созидательной деятельности местных сообществ из-за ряда проблем, существующих в сфере осуществления местного самоуправления. Для преодоления кризиса необходим, по сути, индивидуальный подход к муниципальным образованиям, для их поочередного оздоровления и организации в них такого местного самоуправления, которое наиболее отвечает местным условиям, а не классическим параметрам. Проблемы применения форм демократии на сегодняшний день не решены и могут быть перенесены в следующий федеральный закон о местном самоуправлении. И здесь муниципально-правовая культура может остаться невостребованной для выявления реального мнения и интересов представителей местных сообществ с целью выстраивания доверительных отношений между населением и его представителями. Тенденция к сворачиванию местной демократии, которая в итоге может привести к полному отказу от нее, также не оставляет надежд на укрепление муниципально-правовой культуры. Однако опыт участия в местном самоуправлении, практика коллективного воздействия на принятие решения по актуальным вопросам, правовые знания о местном самоуправлении не будут искоренены из сознания россиян. Муниципально-правовая культура, оставаясь сегодня во многом не реализованной, законсервированной в пределах внутренних установок граждан, будет там сохраняться вместе с ценностями, составляющими ее основу: свободы, народного суверенитета, патриотизма, соборности, традиционализма и др. Как перечисленные ценности сохраняются в российском обществе веками вне зависимости от исторических перипетий, так и муниципально-правовая культура, сохраняясь, может проявиться в будущем при осознании ее ценности и заложенного в нее потенциала.

Литература

1. Авакьян С.А. О роли конституционного права в условиях новых задач и концептуальных решений для политического будущего России / С.А. Авакьян // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2023. N 1. С. 3 - 21.
2. Баженова О.И. К проблеме совершенствования нормативной правовой основы организации местного самоуправления в России // Правоприменение. 2017. Т. 1. N 3. С. 108 - 116.
3. Баженова О.И. Публичные слушания как форма диалога между гражданами и органами местного самоуправления / О.И. Баженова // Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (г. Москва, 17 апреля 2019 г.): Сборник научных статей / Под редакцией Л.Т. Чихладзе. Москва: Российский университет дружбы народов (РУДН), 2019. С. 147 - 153.
4. Ежукова О.А. Предварительные итоги развития конституционной модели местного самоуправления / О.А. Ежукова // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 11. С. 27 - 33.
5. Кант И. Сочинения. В 4 томах на немецком и русском языках. Т. 3. Основоположение к метафизике нравов. Критика практического разума / И. Кант. Москва: Московский философский фонд, 1997. 784 с.
6. Тимофеев Н.С. Бремя власти пора переложить на народ / Н.С. Тимофеев // Местное право. 2011. N 3. С. 3 - 10.
7. Тимофеев Н.С. Иерархический характер публичной власти / Н.С. Тимофеев // Местное право. 2020. N 2. С. 3 - 20.
8. Шугрина Е.С. Муниципальная демократия: тенденции развития в материалах правоприменительной практики / Е.С. Шугрина // Правоприменение. 2019. Т. 3. N 3. С. 108 - 124.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ