Роль публичных слушаний в бюджетном процессе. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

РОЛЬ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ

Е.Д. ШЕБУНОВА

Одной из ключевых тенденций развития бюджетного права Российской Федерации является увеличение количества законодательно установленных форм вовлечения граждан в управление публичными финансами. В связи с недавними изменениями бюджетного законодательства в части включения в ст. 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации <1> (далее - БК РФ), которой установлен перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, принцип участия граждан в бюджетном процессе, изучение методов и форм вовлечения граждан в бюджетные отношения приобретает особую актуальность. Одним из наиболее распространенных способов вовлечения граждан в бюджетный процесс является их участие в публичных слушаниях, проводимых по вопросам рассмотрения проекта бюджета и отчета об исполнении бюджета.
--------------------------------
<1> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

В целом институт публичных слушаний является достаточно изученным в контексте конституционного и муниципального права. Тем не менее, как справедливо отмечает Р.М. Усманова, именно "бюджетные нормы в регулировании данного института играют ведущую роль" <2>. Нельзя не отметить, что данный вопрос рассматривается с точки зрения финансового права С.М. Мироновой <3>. Тем не менее общественные отношения, складывающиеся по вопросу проведения публичных слушаний, в контексте бюджетного процесса остаются малоизученной категорией. С.В. Рыбакова, по сути, рассматривает публичные слушания как часть механизма инициативного бюджетирования, связанную (или не связанную) с предложением инициативных проектов <4>.
--------------------------------
<2> Усманова Р.М. Соотношение муниципально-правового и финансово-правового регулирования общественных отношений на местном уровне // Финансовое право. 2016. N 5. С. 15 - 20.
<3> См.: Миронова С.М. Формы участия граждан в финансовой деятельности государства и муниципальных образований и практика их реализации // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. N 1 (40). С. 30 - 35; Миронова С.М. Роль публичных слушаний в бюджетном процессе муниципального образования // Вестник СГЮА. 2012. N 5 (88). С. 173 - 178; Миронова С.М. Доктрина финансово-правового статуса муниципальных образований в Российской Федерации и его реализация: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2021. С. 159 - 213.
<4> См.: Рыбакова С.В. Инициативное бюджетирование как новая категория бюджетного права // Финансовое право. 2022. N 5. С. 18.

Публичные слушания необходимо отличать от инициативного бюджетирования. Публичные слушания всегда являлись неотъемлемым признаком демократических режимов и встречались во времена Древнего Рима, Эллады, Древней Руси, в Новгородской и Псковской республиках и др., некоторые прообразы публичных слушаний встречались в советский период истории нашего государства <5>.
--------------------------------
<5> См.: Балтачеева Е.С., Кулешова Н.В. Прообраз публичных слушаний в советском государственном праве // Молодой ученый. 2020. N 21 (311). С. 250 - 253.

В современной истории публичные слушания впервые появились в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" <6>. Затем основные положения о публичных слушаниях были включены в Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7>, а также в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <8>.
--------------------------------
<6> Закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
<7> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
<8> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В настоящее время, согласно п. 2 ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 10.07.2023) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <9> (далее - Закон об общих принципах организации МСУ), на публичные слушания должны выноситься проект местного бюджета и отчет о его исполнении. Аналогичная норма в отношении бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрена п. 8 ст. 58 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ (ред. от 10.07.2023) "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" <10> (далее - Закон об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации).
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<10> Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2021. N 52 (часть I). Ст. 8973.

Статья 28 Закона об общих принципах организации МСУ устанавливает, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Также в указанной статье закреплена обязанность органов местного самоуправления заблаговременно оповещать граждан через сеть Интернет.
В настоящее время порядок проведения публичных слушаний наиболее подробно регламентирован в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" <11>. При этом в БК РФ какое-либо упоминание о необходимости проведения процедуры публичных слушаний отсутствует.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (часть I). Ст. 4213.

Таким образом, складывается ситуация, при которой отдельными федеральными законами, определяющими вопросы организации системы публичной власти, установлена обязательная процедура проведения публичных слушаний на стадии рассмотрения проектов региональных и местных бюджетов и отчетов об их исполнении, а в соответствии с БК РФ проведение публичных слушаний не является составляющей названных стадий бюджетного процесса.
Учеными выработаны различные подходы к определению понятия "публичные слушания". Так, например, М.А. Очеретина полагает, что "публичные слушания являются урегулированной нормами права формой участия населения публичных образований в осуществлении публично-властных функций путем открытого непосредственного обсуждения органами власти и гражданами проектов правовых актов и других общественно значимых проблем и вынесения по ним рекомендаций, обязательных для учета компетентными органами власти при принятии соответствующих решений" <12>. О.Б. Иванова и С.Н. Денисенко предлагают определять "публичные слушания" как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, проявляющуюся в обсуждении проектов муниципальных нормативно-правовых актов по вопросам местного значения <13>.
--------------------------------
<12> Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний // Антиномии. 2008. N 8. С. 466 - 476.
<13> Иванова О.Б., Денисенко С.Н. Публичные слушания проекта местного бюджета как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления // Финансовые исследования. 2017. N 1 (54). С. 96 - 104.

В представленных дефинициях смысл публичных слушаний сводится к определению их как формы участия населения в осуществлении управления публично-правовым образованием. При этом многие ученые отмечают, что публичные слушания также являются особой формой осуществления общественного контроля <14>.
--------------------------------
<14> См.: Помазанский А.Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. N 8 (200). С. 13 - 24; Демидов М.В. Общественные (публичные) слушания как форма осуществления общественного контроля // Марийский юридический вестник. 2017. N 1 (20). С. 29 - 32.

В целом существуют различные мнения об участии граждан в публичных слушаниях по вопросам, связанным с бюджетом. Например, С.М. Миронова полагает, что участие граждан в публичных слушаниях и учет их мнения при принятии бюджета или отчета об исполнении бюджета являются важной составляющей бюджетного процесса <15>. В свою очередь, И.Б. Лагутин считает, что "участвовать в анализе проекта бюджета должны люди, имеющие определенный уровень квалификации и обладающие специальными знаниями... Единственными структурами, способными качественно проанализировать проект принимаемого бюджета, являются именно органы внешнего финансового контроля" <16>. Сходной позиции придерживается И.В. Захаров, отмечая, что "человек без специальной подготовки вряд ли может разобраться в тонкостях бюджетного процесса" <17>.
--------------------------------
<15> Миронова С.М. Роль публичных слушаний в бюджетном процессе муниципального образования // Вестник СГЮА. 2012. N 5 (88). С. 173 - 178.
<16> Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: правовые проблемы и пути их решения // Финансовое право. 2010. N 5. С. 2 - 5.
<17> Захаров И.В. К вопросу о существе публичных слушаний и общественных обсуждений // Муниципалитет: экономика и управление. 2019. N 2 (27). С. 91 - 98.

Отчасти возможно согласиться с обеими позициями. Действительно, оценить проект бюджета неспециалисту представляется практически непосильной задачей, тем не менее учет мнения граждан и в целом вовлечение их в управление государственными финансами способствуют укреплению институтов открытости и эффективности распоряжения бюджетными средствами.
Существуют и другие проблемы реализации публичных слушаний по вопросам рассмотрения проекта бюджета и отчета о его исполнении. Зачастую публичные слушания не могут являться репрезентативной обратной связью от населения, так как количество людей, принимающих в них участие, слишком незначительно. Например, в публичных слушаниях по вопросу обсуждения отчета об исполнении местного бюджета Вилючинского городского округа Камчатского края приняли участие 24 человека, что составляет 0,1% от общего числа жителей <18>. В публичных слушаниях по проекту муниципального правового акта города Владивостока "О бюджете Владивостокского городского округа на 2023 г. и плановый период 2024 и 2025 годов" приняли участие 124 человека, что составляет 0,02% населения города <19>.
--------------------------------
<18> Официальный сайт органов местного самоуправления Вилючинского городского округа. URL: https://viluchinsk-city.ru/publichnye-slushaniya (дата обращения: 20.06.2023).
<19> Официальный сайт администрации города Владивостока. URL: https://www.vlc.ru/economy/Byudzhet-dlya-grazhdan/Publichnye-slushaniya/ (дата обращения: 23.06.2023).

В отдельных случаях на официальных сайтах публично-правовых образований в итоговых документах, составленных по результатам публичных слушаний, вовсе отсутствуют сведения о количестве человек, которые приняли в них участие <20>. Однако непредставление подобной информации может способствовать формированию у граждан соответствующего негативного отношения, так как это препятствует появлению субъективного чувства общности в принятии важных для муниципального образования или региона решений. Преодолением такого препятствия может стать установление возможности участвовать в публичных слушаниях посредством Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) (далее - Единый портал). Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2022 г. N 101 "Об утверждении Правил использования федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" в целях организации и проведения публичных слушаний" <21> Единый портал может быть использован для заблаговременного оповещения жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, обеспечения возможности представления жителями муниципального образования своих замечаний и предложений по вынесенному на обсуждение проекту муниципального правового акта, а также для опубликования (обнародования) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
--------------------------------
<20> Официальный сайт Тамбовской областной Думы. URL: https://tambovoblduma.ru/zakonotvorcheskaya-deyatelnost/publichnye-slushaniya/2022/obshchestvennye-obsuzhdeniya-po-proektu-zakona-tambovskoy-oblasti-285-o-byudzhete-tambovskoy-oblasti/ (дата обращения: 22.06.2023); Официальный сайт муниципального образования "Город Саратов". URL: https://saratovmer.ru/news/2022/11/10/75926.html (дата обращения: 2.06.2023); Официальный портал органов власти Чувашской республики. URL: https://cap.ru/news/2022/11/15/sostoyalisj-publichnie-slushaniya-po-proektu-respu (дата обращения: 24.06.2023) и др.
<21> URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/000120-2202040050.

Возможность использования Единого портала для проведения публичных слушаниях уже получает нормативное закрепление в региональных и муниципальных правовых актах. Например, Решением совета депутатов муниципального образования Киришского муниципального района Ленинградской области от 26 октября 2022 г. N 39/247 "Об утверждении Порядка проведения публичных слушаний в муниципальном образовании Киришский муниципальный район Ленинградской области" установлена возможность проведения публичных слушаний посредством Единого портала.
Важной проблемой в контексте проведения публичных слушаний в рамках реализации бюджетного процесса является вопрос определения данных отношений в качестве бюджетных и, как следствие, наделение участников публичных слушаний соответствующими субъективными бюджетными правами и обязанностями. Учитывая, что граждане традиционно не признаются субъектами бюджетного права, затруднительно ставить вопрос о том, что они могут защищать свое право на проведение публичных слушаний и участие в них.
Сказанное напрямую подтверждается правоприменительной практикой. Так, например, Определением Верховного Суда Российской Федерации от 16 июля 2014 г. N 12-АПГ14-5 заявителю было отказано в признании недействующим Закона Республики Марий Эл от 24 февраля 2014 г. N 1-З "О внесении изменений в Закон Республики Марий Эл "О республиканском бюджете Республики Марий Эл на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 годов" <22> ввиду непроведения публичных слушаний.
--------------------------------
<22> Определение Верховного Суда РФ от 16 июля 2014 г. N 12-АПГ14-5 "Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Марий Эл от 11.04.2014, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Закона Республики Марий Эл от 24.02.2014 N 1-З "О внесении изменений в Закон Республики Марий Эл "О республике" // СПС "КонсультантПлюс".

В основу данного Определения легло заключение суда о том, что в силу ст. 152 БК РФ заявительница не является участником бюджетного процесса, в связи с чем принятие закона о внесении изменений в закон о бюджете не может нарушать ее права.
По сути, происходит отождествление круга участников бюджетного процесса и бюджетных отношений. По этой причине граждан не признают участниками бюджетных отношений и, как следствие, отрицают наличие у них субъективных юридических, а значит, и права на защиту. В целях определения и дальнейшего закрепления прав и обязанностей сторон правоотношений (прежде всего, граждан) в рамках проведения публичных слушаний по вопросам, связанным с бюджетом, прежде всего представляется целесообразным утвердить требования к процедуре проведения публичных слушаний в БК РФ. Также в БК РФ необходимо закрепить порядок учета мнения граждан по результатам их проведения.
В данном случае видится уместным исключение формального подхода к проведению публичных слушаний по проекту бюджета и отчета об исполнении бюджета. Учитывая основную задачу публичных слушаний - учет мнения граждан, необходимо четко определить границы, в рамках которых граждане могут оказывать влияние на принимаемые нормативные правовые акты в области бюджета.
Так, значительную часть доходов и, соответственно, расходов местных и региональных бюджетов составляют межбюджетные трансферты, особенно субвенции и субсидии. Например, на 2023 г. в бюджете Тамбовской области размер субсидий и субвенций составляет 23,05% от всех доходов регионального бюджета, а в бюджете Республики Ингушетии - вовсе 40,74% от всех доходов регионального бюджета. При этом в силу положений гл. 16 БК РФ направленность расходования субсидий и субвенций предопределена заранее и не может быть скорректирована с учетом мнения граждан публично-правового образования.
В этой связи компромиссом может стать проведение публичных слушаний в рамках отдельных видов расходов, которые непосредственно затрагивают интересы граждан, проживающих на определенной территории.
Важным также представляется определение особенностей проведения публичных слушаний по проекту отчета об исполнении бюджета. Отчет об исполнении бюджета фактически представляет собой бухгалтерские формы, составленные в соответствии с Приказом Минфина РФ от 28 декабря 2010 г. N 191н (ред. от 23.05.2023) "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" <23> на основании данных бюджетного учета. Соответственно, отчет об исполнении бюджета не может подлежать изменению, так как основан на данных бюджетного учета. Учитывая указанные особенности, информация о ключевых показателях исполнения бюджета может доводиться до граждан в порядке информирования.
--------------------------------
<23> Приказ Минфина РФ от 28 декабря 2010 г. N 191н "Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Таким образом, публичные слушания - важный инструмент для вовлечения граждан в управление публичными денежными фондами, однако для его полноценной реализации необходимо включить положения о проведении публичных слушаний по проекту бюджета и отчета об исполнении бюджета в БК РФ, повышать финансовую грамотность граждан в части знаний бюджетного процесса Российской Федерации, а также вовлекать большее число граждан посредством информационных технологий.

Литература

1. Балтачеева Е.С. Прообраз публичных слушаний в советском государственном праве / Е.С. Балтачеева, Н.В. Кулешова // Молодой ученый. 2020. N 21 (311). С. 250 - 253.
2. Демидов М.В. Общественные (публичные) слушания как форма осуществления общественного контроля / М.В. Демидов // Марийский юридический вестник. 2017. N 1 (20). С. 29 - 32.
3. Захаров И.В. К вопросу о существе публичных слушаний и общественных обсуждений / И.В. Захаров // Муниципалитет: экономика и управление. 2019. N 2 (27). С. 91 - 98.
4. Иванова О.Б. Публичные слушания проекта местного бюджета как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления / О.Б. Иванова, С.Н. Денисенко // Финансовые исследования. 2017. N 1 (54). С. 96 - 104.
5. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: правовые проблемы и пути их решения / И.Б. Лагутин // Финансовое право. 2010. N 5. С. 2 - 5.
6. Миронова С.М. Роль публичных слушаний в бюджетном процессе муниципального образования / С.М. Миронова // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. N 5 (88). С. 173 - 178.
7. Миронова С.М. Формы участия граждан в финансовой деятельности государства и муниципальных образований и практика их реализации / С.М. Миронова // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. N 1 (40). С. 30 - 35.
8. Очеретина М.А. Понятие и типология института публичных слушаний / М.А. Очеретина // Антиномии. 2008. N 8. С. 466 - 476.
9. Рыбакова С.В. Инициативное бюджетирование как новая категория бюджетного права / С.В. Рыбакова // Финансовое право. 2022. N 5. С. 12 - 18. DOI: 10.18572/1813-1220-2022-5-12-18.
10. Усманова Р.М. Соотношение муниципально-правового и финансово-правового регулирования общественных отношений на местном уровне / Р.М. Усманова // Финансовое право. 2016. N 5. С. 15 - 20.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ