Договоры и соглашения как основания возникновения расходных обязательств: правовой аспект. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ДОГОВОРЫ И СОГЛАШЕНИЯ КАК ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ: ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Г.А. ХАИТОВ

Развитие понимания расходов бюджета как денежных средств, имеющих своей целью удовлетворение публичных потребностей (потребностей государства или муниципального образования <1>) или обеспечение жизнедеятельности общества <2> в современном российском бюджетном законодательстве привело к возникновению правовой категории "расходное обязательство". В частности, статья 65 БК РФ <3> обуславливает формирование расходов бюджета соответствующими расходными обязательствами.
--------------------------------
<1> Пятковская Ю.В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации: монография. М.: Норма, 2017. С. 8.
<2> Финансовое право: учебник для средних специальных учебных заведений / под ред. Е.Ю. Грачевой, Э.Д. Соколовой. М., 2013. С. 267.
<3> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 19.12.2022) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Расходное обязательство как элемент расходов бюджета, определяющий их обусловленность публичными функциями государства, обоснованность, эффективность, рассматривает Н.А. Поветкина <4>. А.В. Голубев рассматривает расходные обязательства как диалектическое основание, причину финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления и, следовательно, основание и причину формирования и реализации расходов бюджетов <5>.
--------------------------------
<4> Поветкина Н.А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 8. С. 66.
<5> Голубев А.В. Расходное обязательство как правовое основание формирования и реализации расходов бюджета, ориентированных на результат // Финансовое право. 2013. N 4. С. 12.

В статье 6 БК РФ расходные обязательства определяются как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Как следует из законодательного определения понятия "расходные обязательства", к числу оснований их возникновения отнесены договоры и соглашения. Таким образом, бюджетное законодательство РФ не осталось в стороне от тенденции применения договорной формы регулирования общественных отношений, которая в системе внутригосударственного права ранее была более характерна для частного права, однако в последнее время получила свое распространение в публично-правовой сфере <6>.
--------------------------------
<6> См.: Кривошеев Е.В. Договоры как источники публичного права // Правовая парадигма. 2018. Т. 17. N 1. С. 74 - 78.

Правовое закрепление возможности возникновения расходных обязательств в связи с заключением договоров (соглашений) ставит задачу выяснения бюджетно-правовой природы таких договоров (соглашений). При этом следует оговориться, что настоящее исследование не ставит своей задачей выяснение разницы между понятиями "договор" и "соглашение". Их сходство, проявляющееся в юридическом оформлении конкретных вопросов в результате не одностороннего волеизъявления компетентного органа (должностного лица), а участия в принятии решений нескольких равноправных субъектов, позволяет рассматривать эти понятия в контексте данного исследования как синонимы.
Конституционный Суд РФ указывал, что предназначение бюджета для финансового обеспечения функций и задач государства и местного самоуправления предопределяет публично-правовую природу отношений, связанных с формированием и исполнением бюджетов <7>. Сбалансированное согласование интересов всего общества в публично-правовых отношениях устанавливается в нормативной форме <8>.
--------------------------------
<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
<8> Постановление Конституционного Суда РФ от 13.05.2014 N 14-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с жалобой гражданина А.Н. Якимова" // СЗ РФ. 2014. N 21. Ст. 2764.

Применительно к правовым актам как основаниям возникновения расходных обязательств данные правовые позиции нашли свое отражение в БК РФ, который не допускает возникновение расходных обязательств в результате издания (принятия) ненормативных (индивидуальных) правовых актов. Однако применительно к договорам (соглашениям) БК РФ не содержит четкого регулирования, несмотря на то, что конституционно значимо, чтобы расходное обязательство было обусловлено договором, содержащим нормативные предписания, направленные на удовлетворение публичных потребностей.
В юридической науке выделяются публично-правовые договоры как источники публичного права, которые являются основанием для возникновения, изменения или прекращения публичных общественных отношений. Отдельными авторами такие договоры подразделяются на нормативные (устанавливающие обязательные правила поведения общего характера по поводу организации и осуществления публичной власти) и ненормативные (возникающие в ходе реализации правовых норм по поводу организации и осуществления публичной власти (между публичными субъектами), по поводу реализации каких-либо публично-правовых прав или обязанностей) <9>. Однако представляется, что с учетом приведенной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ о нормативном характере регулирования публично-правовых отношений, поскольку их предметом является возникновение, изменение или прекращение публичных правоотношений и так или иначе они касаются всего общества в целом, истинно публично-правовые договоры (договоры, в которых всеми сторонами являются публично-правовые образования) всегда носят нормативный характер.
--------------------------------
<9> Мадьярова А.В. Договоры в муниципальном праве // Доступ из СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 30.11.2022).

В отличие от них, частноправовые договоры осуществляют индивидуальное правовое регулирование в ходе правоприменения, то есть они служат механизмом реализации нормативных предписаний. Такое регулирование не может существовать самостоятельно и в отрыве от нормативных актов <10>. Соответственно, договор, не обладающий признаками нормативности (как акт индивидуального правового регулирования), может предусматривать обязанность выплаты денежных средств из бюджета конкретному субъекту только как констатирующее решение, принятое в результате правоприменения после выполнения нормативных условий.
--------------------------------
<10> См.: Решетов Ю.С. Нормативное и индивидуальное правовое регулирование // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. N 2 (20). С. 17 - 22.

В этом контексте заслуживает внимания позиция Е.Ю. Грачевой, которая, анализируя понятие обязательства в финансовом праве, указывает, что обязательство в финансовой сфере носит абсолютный характер, что означает четкую определенность только одной стороны - должника, в качестве которого выступает государство или муниципальное образование. При этом гражданские обязательства - это относительные правоотношения, стороны которого определены <11>. Поддерживая эту позицию, представляется необходимым оговориться, что при сопоставлении обязательств в финансовой сфере и гражданских обязательств последние следует рассматривать не в общем, во всем их многообразии, а исключительно как обязательства имущественного характера, содержание которых сводится к активной обязанности должника передать имущество. Соответственно, расходные обязательства как обязательства в финансовой сфере в отношениях, сторонами которого выступают публичный субъект и частное лицо (как организация, так и гражданин), получающее средства из бюджета, не должны иметь заранее определенный субъектный состав со стороны частного получателя бюджетных средств. Д.Л. Комягин указывал, что кредитор в публичном обязательстве как виде расходных обязательств - это неопределенный круг лиц <12>. Соответственно, "конечный" кредитор должен определяться только в результате выполнения условий, определенных нормативными предписаниями. Договоры, предусматривающие обязанность предоставления средств бюджета конкретному лицу, в этом случае являются результатом правоприменительной деятельности.
--------------------------------
<11> Грачева Е.Ю. К вопросу о финансовых обязательствах государства // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. N 6 (22). С. 12.
<12> Комягин Д.Л. Расходные обязательства: контрольная и прогностическая функции // Финансовое право. 2011. N 7. С. 18.

Из изложенного можно сделать вывод, что допустимым основанием возникновения расходных обязательств могут быть только публично-правовые договоры.
Публично-правовые договоры классифицируются на международные и внутригосударственные. В соответствии с Конституцией Российской Федерации <13> международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15). Среди внутригосударственных договоров Конституция РФ выделяет договоры о разграничении предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 11); договоры, регулирующие отношения автономного округа с краем или областью, в состав которых входит автономный округ (ч. 4 ст. 66), а также предусматривает возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления друг другу части полномочий (ст. 78). Конкретизация данных конституционных положений содержится в Федеральном законе от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" <14>, что, исходя из предмета данного Закона, является еще одним доказательством публично-правовой природы этих договоров.
--------------------------------
<13> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru. 06.10.2022.
<14> Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (ред. от 13.03.2022) // СЗ РФ. 2021. N 52 (ч. I). Ст. 8973.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <15> позволяет органам местного самоуправления заключать договоры и соглашения, предусматривающие создание межмуниципальных объединений, учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций (ч. 4 ст. 8). Закрепляется также возможность заключения соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района о передаче осуществления части полномочий (ч. 4 ст. 15).
--------------------------------
<15> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 14.07.2022) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Указанные договоры (соглашения) касаются реализации публичных полномочий, то есть деятельности в публичных интересах, и предполагают возникновение отношений, связанных с предоставлением средств бюджета субъектам международного права либо с предоставлением межбюджетных трансфертов. Нет сомнений, что в результате их заключения возникают расходные обязательства.
Однако статьи 84 - 86 БК РФ не содержат конкретных отсылок к приведенным конституционным положениям и федеральным законам, регулирующим отношения, связанные с организацией публичной власти в Российской Федерации, и предусматривают в качестве основания возникновения расходных обязательств следующие договоры (соглашения):
- договоры (соглашения) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного , не отнесенным в соответствии с Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <16> к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- договоры (соглашения) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного , указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ;
- договоры (соглашения) по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления.
--------------------------------
<16> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 14.07.2022) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Представляется, что существующие в бюджетном законодательстве формулировки требуется скорректировать. Во-первых, важно обратить внимание законодателя на то, что Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ с 1 января 2023 г. утрачивает силу. Однако до настоящего времени соответствующие изменения в БК РФ не внесены, и бюджетное законодательство не учитывает положения Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации".
Во-вторых, статьи 84 - 86 БК РФ не в полной мере учитывают положения законодательства, регулирующего отношения, связанные с организацией публичной власти в Российской Федерации, в частности касающиеся видов договоров (соглашений), которые могут заключаться органами публичной власти.
Некоторые авторы допускают возможность возникновения расходных обязательств на основании государственных (муниципальных) контрактов <17>, трудовых договоров <18>. Однако данный подход не учитывает, что сама по себе публичная потребность, вызвавшая необходимость заключения государственного (муниципального) контракта, на момент заключения контракта уже сформулирована в нормативном правовом акте, который в данном случае и обуславливает соответствующее расходное обязательство. Аналогичным образом расходы, возникающие из трудовых отношений с государственными органами, органами местного самоуправления, казенными учреждениями, обусловлены положениями законодательства, определяющими правовой статус работодателя, устанавливающими его штатную численность, а также регулирующими систему оплаты труда.
--------------------------------
<17> См.: Голубев А.В. Указ. соч. С. 13 - 14.
<18> См.: Клишина М.А. Составление проекта бюджета: проблемы и перспективы // Финансовое право. 2006. N 3. С. 2 - 7.

В 2015 - 2016 гг. в ряде субъектов Российской Федерации в реестры расходных обязательств включались в качестве правового основания возникновения расходных обязательств государственные контракты, а также служебные контракты и трудовые договоры <19>. Однако анализ реестра расходных обязательств Российской Федерации на 2022 г. и плановый период 2023 - 2024 гг. и сводного реестра расходных обязательств субъектов Российской Федерации <20> показал, что в настоящее время такая проблема отсутствует и каждое расходное обязательство в реестре обусловлено законом или иным нормативным правовым актом либо публично-правовым договором.
--------------------------------
<19> См.: Пятковская Ю.В. Указ. соч. С. 100 - 104.
<20> Единый портал бюджетной системы Российской Федерации "Электронный бюджет". URL: https://budget.gov.ru/Бюджет/Расходы/Конституционные-гарантии (дата обращения: 30.11.2022).

Представляется, что устранение указанных проблем на практике явилось результатом работы контрольно-счетных органов, которые многократно указывали на необходимость нормативного установления расходных обязательств <21>. Вместе с тем действующая редакция БК РФ позволяет трактовать его расширительно, относя к числу оснований возникновения расходных обязательств договоры (соглашения), которые не носят нормативного характера. Более того, на сегодняшний момент БК РФ напрямую предусматривает возможность возникновения расходных обязательств в результате заключения договоров (соглашений) от имени публично-правового образования казенным учреждением.
--------------------------------
<21> См.: Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации) // URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/bb9/bb955e16ddbb60ce8a85a7be0d45f604.pdf (дата обращения: 01.12.2022); Информация по результатам проведенной экспертизы проекта закона Иркутской области "Об областном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" (ПЗ-620) // URL: http://irksp.ru/?page_id=10063 (дата обращения: 01.12.2022).

Казенное учреждение является типом государственного или муниципального учреждения, правовое положение которого определено в ГК РФ <22> (ст. 123.21, 123.22). Статья 161 БК РФ определяет лишь особенности правового положения казенных учреждений, регламентируя главным образом вопросы финансового обеспечения их деятельности за счет средств бюджета. Однако вопросы заключения договоров (соглашений) казенными учреждениями не нашли закрепления в бюджетном законодательстве, несмотря на то, что регулирование этих вопросов хоть как-то обосновывало бы соответствующее основание возникновения расходных обязательств (в отличие от этого, например, БК РФ регулирует заключение соглашений с бюджетными и автономными учреждениями, предметом которых является предоставление субсидий, однако такие соглашения в качестве оснований возникновения расходных обязательств в ст. 84 - 86 БК РФ не поименованы).
--------------------------------
<22> Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

В связи с изложенным для определения правовой природы договоров (соглашений), которые заключаются казенными учреждениями, требуется обращение именно к гражданскому законодательству. Это также можно подтвердить тем, что в большинстве случаев контрагентом по договорам (соглашениям), заключенным казенным учреждением, выступают лица, не являющиеся участниками бюджетного процесса (перечень участников бюджетного процесса закреплен в ст. 152 БК РФ) и в силу ст. 1 БК РФ такие отношения не могут рассматриваться в качестве бюджетных.
Гражданско-правовой статус казенных учреждений обуславливает применение в отношении заключаемых ими договоров статьи 420 ГК РФ, которая определяет договор как соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или о прекращении гражданских прав и обязанностей. Соответственно, такие договоры носят частный характер и являются результатом правоприменительной деятельности, что свидетельствует о том, что в этом случае в БК РФ игнорируется важнейшее условие существования расходных обязательств - их направленность на удовлетворение публичных потребностей.
Чтобы говорить об удовлетворении публичных потребностей в результате заключения гражданско-правового договора, важно определить, в рамках решения каких публичных задач заключен такой договор, заключен ли он компетентным органом (должностным лицом), чем обосновывается необходимость финансового обеспечения такого договора за счет средств бюджета. Ответы на эти вопросы содержатся в нормативных правовых актах и публично-правовых договорах, которые обеспечивают нормативное регулирование общественных отношений.
В связи с этим осуществление расходов бюджета на основании гражданско-правового договора (в частности, договора, заключенного казенным учреждением) в любом случае должно быть обосновано с точки зрения нормативно установленного расходного обязательства.
Действующий БК РФ фактически закрепляет возможность придания публичного характера (как заключаемым для удовлетворения публичных потребностей) любым гражданско-правовым договорам казенного учреждения, не давая компетентным органам, главным образом законодательным (представительным) органам при утверждении бюджета, определять направления расходования бюджета в рамках социально-экономической и финансовой политики соответствующего публично-правового образования. Соответственно, решение об осуществлении расходов только на основании договора казенного учреждения (в отсутствие нормативных правовых актов, определяющих публичные потребности, для удовлетворения которых заключаются такие договоры, и уполномочивающих казенные учреждения на заключение таких договоров) противоречит сути расходов бюджета и обозначенным выше правовым позициям Конституционного Суда РФ.
На основании изложенного представляется, что БК РФ нуждается в корректировке в части закрепления того, что расходные обязательства возникают исключительно в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также договоров публично-правового характера: международных договоров Российской Федерации; договоров о разграничении предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров, регулирующих отношения автономного округа с краем или областью, в состав которого входит автономный округ; соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления друг другу части полномочий; соглашений органов местного самоуправления о создании межмуниципальных образований; соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района о передаче осуществления части полномочий.

Библиография

1. Голубев А.В. Расходное обязательство как правовое основание формирования и реализации расходов бюджета, ориентированных на результат // Финансовое право. 2013. N 4. С. 12 - 17.
2. Грачева Е.Ю. К вопросу о финансовых обязательствах государства // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. N 6 (22). С. 10 - 20.
3. Клишина М.А. Составление проекта бюджета: проблемы и перспективы // Финансовое право. 2006. N 3. С. 2 - 7.
4. Комягин Д.Л. Расходные обязательства: контрольная и прогностическая функции // Финансовое право. 2011. N 7. С. 16 - 19.
5. Кривошеев Е.В. Договоры как источники публичного права // Правовая парадигма. 2018. Т. 17. N 1. С. 74 - 78.
6. Мадьярова А.В. Договоры в муниципальном праве // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
7. Поветкина Н.А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 8. С. 65 - 70.
8. Пятковская Ю.В. Правовое регулирование расходов бюджета субъекта Российской Федерации: монография / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Норма, 2017. 288 с.
9. Решетов Ю.С. Нормативное и индивидуальное правовое регулирование // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. N 2 (20). С. 17 - 22.
10. Финансовое право: учебник для средних специальных учебных заведений / под ред. Е.Ю. Грачевой, Э.Д. Соколовой. М., 2013. 352 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ