Проблемы правоприменения по делам об оспаривании действий прокуроров при проведении проверок и актов прокурорского реагирования. Статьи по предмету Прокурорский надзор

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ ДЕЙСТВИЙ ПРОКУРОРОВ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПРОВЕРОК И АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

М.Н. МИРОШНИЧЕНКО

Вопросы правоприменения по делам, связанным с оспариванием действий (бездействия), решений органов прокуратуры, актов прокурорского реагирования в связи с проведением прокурорских проверок, не теряют своей актуальности, несмотря на то, что прошло уже более пяти лет с момента внесения изменений в Закон о прокуратуре, регламентировавших проведение прокурорских проверок <1>. Продолжается формирование судебной практики по этим делам, а также обсуждение учеными и практиками некоторых проблемных вопросов в этой сфере.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 7 марта 2017 г. N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Приказ Генерального прокурора РФ от 17 марта 2017 г. N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации".

В то же время факты удовлетворения требований заявителей по этим делам к органам прокуратуры в соответствии с п. 1.7 Приказа Генерального прокурора РФ от 27 мая 2021 г. N 265 "О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации" поставлены на особый контроль, а на прокуроров, участвующих в рассмотрении дел этой категории, возложены задачи по обеспечению своевременного и квалифицированного представительства в судах <2>.
--------------------------------
<2> Приказ Генерального прокурора РФ от 15 марта 2018 г. N 144 "Об организации работы по обеспечению представительства и защите интересов органов и организаций прокуратуры Российской Федерации в судах". См. также: Мирошниченко М.Н. К вопросу об актуальных проблемах правоприменения по делам, связанным с оспариванием актов прокурорского реагирования // Право и государство: теория и практика. 2022. N 12.

В связи с этим возросли требования к качеству организации и проведения прокурорских проверок. При этом складывающаяся судебная практика является основанием для корректирования надзорной деятельности органов прокуратуры.

Одним из дискуссионных до настоящего времени продолжает оставаться вопрос о необходимости в каждом случае при вынесении акта прокурорского реагирования выносить решение о проведении проверки <3>. Судебная практика также складывается не всегда однозначно.
--------------------------------
<3> См. также: Бывальцева С., Байрамов Б. Прокурорская проверка: правовой и практический аспекты // Законность. 2021. N 9.

Например, прокуратурой города Ярославля в ходе проверки выявлено, что ООО "Центр экспертиз проектной документации" с нарушением требований федерального законодательства выдало заключение о соответствии требованиям проектной документации на строительство. В связи с выявленными нарушениями заместитель прокурора города Ярославля в адрес руководителя общества внес представление. Это представление обществом оспорено в арбитражном суду. По результатам рассмотрения дела суд согласился с заявителем, указав, что фактически прокурором ранее выявлены нарушения при проведении проверки в отношении другого лица, а не того, которому внесено представление. На этом основании иск удовлетворен. Решение оставлено без изменения судами вышестоящих инстанций (дело N А82-13504/2018).

В то же время есть и иная судебная практика.

Так, Брянская транспортная прокуратура во исполнение поручения Московской межрегиональной транспортной прокуратуры, данного на основании поручения Генеральной прокуратуры РФ, провела проверку обращения П. о допущенных должностными лицами Государственной инспекции труда в Брянской области (далее - Инспекция) нарушениях законодательства при рассмотрении обращений граждан. В ходе проверки установлено, что 8 ноября 2019 г. в Инспекцию из Брянской транспортной прокуратуры для рассмотрения поступило обращение П. о нарушениях трудового законодательства в Брянском центре организации работы железнодорожных станций Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД", в том числе в части выплаты заработной платы. Рассмотреть обращение руководитель Инспекции поручил заместителю руководителя Инспекции З. Вместе с тем в нарушение требований федерального законодательства надлежащим образом проверка по обращению организована не была, доводы обращения фактически не проверялись. Ответ на обращение заявителю начальником правового отдела Инспекции З. дан формально, с нарушением месячного срока, только 4 декабря 2019 г. Из содержания ответа следует, что ранее по вопросам, указанным в обращении, уже проводилась аналогичная проверка, оснований для повторной проверки нет. В связи с нарушением порядка рассмотрения обращения Брянская транспортная прокуратура в отношении заместителя руководителя Государственной инспекции труда в Брянской области по правовым вопросам З. возбудила дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.59 КоАП РФ. Постановлением мирового судьи судебного участка N 13 Советского судебного района г. Брянска от 3 марта 2020 г., оставленным без изменения решением судьи Советского районного суда г. Брянска от 18 мая 2020 г. и постановлением заместителя председателя Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 сентября 2020 г., З. признана виновной в совершении административного правонарушения по ст. 5.59 КоАП и подвергнута административному штрафу в размере 5 тыс. руб. Обжалуя решение мирового судьи в вышестоящие инстанции, З. указывала на нарушение порядка проведения прокурорской проверки, в том числе на отсутствие решения о ее проведении. Вместе с тем суды пришли к выводу, что прокурором приняты надлежащие меры к извещению З. о месте и времени вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Будучи извещенной надлежащим образом, для участия при вынесении указанного акта З. не явилась, нарушений процессуального законодательства прокурором не допущено. Постановлением Верховного Суда РФ от 16 июля 2021 г. N 83-АД21-6-К1 состоявшиеся судебные постановления по указанному делу оставлены без изменения.

Арбитражный управляющий Т. обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к прокуратуре г. Нефтекамска о признании незаконным требования прокурора о явке для дачи пояснений, представления об устранении нарушений законодательства о несостоятельности (банкротстве), а также действий прокуратуры при проведении проверки. По мнению заявителя, прокуратурой нарушен порядок проведения проверки, поскольку решение о ее проведении не выносилось, заявитель с ним не знакомился. Однако по результатам проверки приняты меры прокурорского реагирования в виде внесения представления. Из материалов дела следует, что прокуратурой г. Нефтекамска Республики Башкортостан во исполнение указания прокуратуры республики проведена проверка в отношении исполнения законодательства при проведении банкротства ООО "Трубопроводстрой". В рамках проверки проведен мониторинг информационных систем общего пользования (kad.arbitr.ru и fedresurs.ru), где в ходе изучения отчетов о деятельности арбитражного управляющего ООО "Трубопровод" Т. выявлены грубые нарушения федерального законодательства. В связи с этим в адрес НП "Сибирская гильдия антикризисных управляющих" прокуратурой внесено представление об устранении нарушений законодательства о несостоятельности (банкротстве).

В удовлетворении требований заявителя суд отказал. При этом указал, что в силу положений п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре надзор за исполнением законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Решение о проведении проверки принимает прокурор или его заместитель на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения проверки (пп. 2, 3 ст. 21 Закона о прокуратуре). Суд пришел к выводу, что с учетом целей и предмета прокурорского надзора при реализации своих полномочий прокурор вправе устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о наличии нарушения закона, без проведения проверки, в том числе из открытых источников, что является основанием для принятия мер прокурорского реагирования. В связи с этим оспариваемое представление вынесено прокуратурой в пределах полномочий, предоставленных ей действующим законодательством, не противоречит Закону о прокуратуре и не нарушает права заявителя. В удовлетворении требований арбитражного управляющего Т. суд отказал. Решение суда по этому делу оставлено без изменения Восемнадцатым арбитражным апелляционным судом 23 марта 2021 г. (Постановление N 18АП-1751/2021).

С учетом приведенных положений Закона о прокуратуре указанный вывод суда представляется обоснованным. Вместе с тем анализ правоприменительной практики показывает, что есть необходимость прямо закрепить в Законе о прокуратуре возможность применения актов прокурорского реагирования без вынесения решения о проведении проверки, если эти нарушения выявлены из открытых источников или в ходе проверочных мероприятий в отношении иных лиц.

Непосредственно с вопросами надлежащей организации прокурорских проверок, принятия мер прокурорского реагирования связана проблема практики правоприменения в части направления требований прокурора о предоставлении документов и материалов.

Как показывает практика, есть факты оспаривания в судебном порядке требований прокурора, в связи с чем при их подготовке прокурорам необходимо учитывать следующее.

Согласно п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, следующие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Неисполнение требований прокурора, следующих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную законом ответственность (п. 3 ст. 6 Закона о прокуратуре).

Вместе с тем зачастую перед проверяющими встает вопрос о том, обязательно ли выносить решение о проведении проверки до направления требований прокурора и в каких случаях.

В связи с изложенным к настоящему времени сформировалась определенная позиция судов общей юрисдикции, а также Конституционного Суда РФ по этому вопросу.

Так, Сельскохозяйственный производственный кооператив племзавод имени Е. Андреева (далее - СХПК, кооператив, заявитель) обратился в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании незаконным действий прокуратуры Моргаушского района Чувашской Республики по направлению требований о предоставлении информации и подтверждающих документов. Из материалов дела следует, что в связи с проведением проверки по обращению К. по вопросу правомерности действий руководства кооператива прокуратура направила председателю СХПК требование о предоставлении к определенному сроку информации и подтверждающих документов, относящихся к проверке. Однако к указанному сроку заявитель требование не исполнил, в связи с чем прокуратурой требование направлено повторно. Вместе с тем кооператив не согласился с требованием и обратился с заявлением о его оспаривании в арбитражный суд. По результатам рассмотрения дела суд пришел к выводу, что на момент направления требования о предоставлении информации прокуратура не принимала решение о проведении проверки в отношении кооператива, не проводила в отношении его проверочных мероприятий. Однако закон не связывает запрос прокурора о предоставлении сведений с необходимостью проведения проверки и вынесения решения о проведении проверки. Требование о предоставлении документов может быть внесено прокурором без проведения проверки (вынесения решения о проведении проверки). Действующее правовое регулирование допускает осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и, соответственно, не исключает возможность проведения прокурорских проверок, в том числе в отношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке. При этом при проведении проверок органы прокуратуры самостоятельно определяют методику и тактику осуществления надзорных мероприятий, ограничений на получение информации, которая может быть получена в других источниках, в Законе о прокуратуре нет. На основании изложенного судом принято решение об отказе в удовлетворении требований заявителя, которое оставлено без изменений судами апелляционной и кассационной инстанций. Определением Верховного Суда РФ от 15 ноября 2021 г. N 301-ЭС21-22242 в передаче кассационной жалобы кооператива по делу для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ также отказано.

Однако, не согласившись с указанной позицией судов, СХПК племзавод им. Е. Андреева обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой об оспаривании конституционности п. 2 ст. 6, п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, как не соответствующих ст. 2, 8 (ч. 1), 15 (ч. 2), 18, 34 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ, поскольку они позволяют прокурору без вынесения решения о проведении проверки истребовать документы у коммерческой организации. Вместе с тем по результатам изучения представленных материалов Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению жалобы кооператива. В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2022 г. N 3233-О оспариваемые законоположения, рассматриваемые во взаимосвязи с иными нормами Закона о прокуратуре, а также с учетом сохраняющего силу Постановления Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. N 2-П, не позволяют прокурору произвольно требовать представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений. Поэтому они не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте.

Изложенное свидетельствует о том, что к настоящему времени в целом сформировалась судебная практика по заявлениям об оспаривании требований прокурора о предоставлении информации и документов без вынесения решений, в соответствии с которой в этом случае вынесение решения о проведении проверки не требуется.

Вместе с тем перечисленные проблемы правоприменения по делам, связанным с проведением прокурорских проверок, запросом сведений прокурорами, указывают на наличие необходимости их разъяснения в соответствующем постановлении Пленума Верховного Суда РФ.

Пристатейный библиографический список

1. Бывальцева С., Байрамов Б. Прокурорская проверка: правовой и практический аспекты // Законность. 2021. N 9.
2. Мирошниченко М.Н. К вопросу об актуальных проблемах правоприменения по делам, связанным с оспариванием актов прокурорского реагирования // Право и государство: теория и практика. 2022. N 12.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ