Законодательство об охране атмосферного воздуха в системе нормативных правовых актов об ограничении выбросов парниковых газов. Статьи по предмету Экологическое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОХРАНЕ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА В СИСТЕМЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОБ ОГРАНИЧЕНИИ ВЫБРОСОВ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ

Е.В. НОВИКОВА

В настоящее время активно формируется российское законодательство в сфере ограничения выбросов парниковых газов (далее - ПГ) и их концентрации в атмосферном воздухе. Приняты и действуют десятки нормативных правовых актов, включая два специальных федеральных закона и множество правительственных постановлений, а также ведомственных актов. При этом исторически и в настоящее время охрана атмосферного воздуха продолжает оставаться предметом правового регулирования соответствующего законодательства, поэтому выявление соотношения нового массива законодательства об ограничениях выбросов ПГ с законодательством об охране атмосферного воздуха представляется актуальным в условиях параллельного действия указанных регуляторов.
Примечательно, в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <1> (далее - Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха") базовые правовые понятия "защита климата" и "выбросы парниковых газов" прямо не отражены, а также не включены в круг объектов правового регулирования. Но ПГ как естественная неотъемлемая часть атмосферного воздуха включены в содержание понятия атмосферного воздуха. Как сказано в преамбуле указанного Закона, понятие атмосферного воздуха определяется "как жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящийся за пределами жилых, производственных и иных помещений". Как известно, ПГ как компонент атмосферы обладают свойством высокого теплового поглощения в инфракрасных диапазонах, в отличие от сухого и чистого воздуха, практически прозрачного для тепловых лучей. Присутствие таких газов в атмосфере планет приводит к так называемому парниковому эффекту, удерживающему тепло в нижних слоях атмосферы. С учетом колебаний пропорций тех или иных газов атмосферы в их естественной смеси парниковый эффект в основном образуют водяной пар (36 - 72%), диоксид углерода (9 - 26%), метан (4 - 9%) и озон (3 - 7%), перечисленные в порядке их воздействия на тепловой баланс Земли. Растущая доля ПГ, попадающих в атмосферу в результате антропогенной деятельности, все значительней влияет на состояние климатической системы в виде наблюдаемого роста глобального потепления, что свидетельствует о негативном воздействии на окружающую среду (далее - ОС) и все ее охраняемые компоненты.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2222.

Соответственно, с юридической точки зрения возникает вопрос об отнесении негативного воздействия ПГ на атмосферный воздух и ОС к категории загрязнения атмосферы и ОС. Сопоставление основных понятий Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", таких как "вредное (загрязняющее) вещество", "загрязнение атмосферного воздуха", не вызывает сомнений, что они распространяются и на законодательство об ограничениях выбросов ПГ. Так, согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" "вредное (загрязняющее) вещество" как химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и ОС; равно как и "загрязнение атмосферного воздуха" как поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха.
Оговоримся лишь, что через повышение температуры ПГ оказывают вредное воздействие в первую очередь на ОС, а не на здоровье человека, последний сам является источником ПГ.
Далее, в указанном Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха" выделяется весьма радикальное положение о защите климата от антропогенного воздействия. Речь идет об императивном запрете проектирования, размещения и строительства объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя атмосферы (п. 8 ст. 16) <2>. Это требование представляется включением положений Киотского и Монреальского протоколов к Рамочной конвенции ООН по защите климата. Однако указанная норма пока еще остается не реализованной в силу известной поговорки о суровости законов, компенсируемой необязательностью их исполнения.
--------------------------------
<2> В ред. Федеральных законов от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ и от 23 июля 2013 г. N 226-ФЗ. См.: СПС "КонсультантПлюс".

Примечательно, что с 2015 г. в нашей стране действовало требование постановки на учет источников выбросов ПГ в соответствии с установленным порядком постановки на учет объектов, оказывающих негативное воздействие на ОС. Согласно утвержденным Приказом Минприроды России Методическим указаниям, в заявке предприятий требовалось указывать "массу выбросов парниковых газов, являющихся одновременно загрязняющими или озоноразрушающими веществами, в пересчете на углекислый газ (CO2 - эквивалент), в тонн/год" <3>. В настоящее время вместо прежнего Приказа Минприроды России действуют новые Приказы Минприроды России <4>. Однако иных необходимых и достаточных обеспечительных элементов механизма эколого-правового регулирования, включая ответственность за нарушение указанного запрета, в законодательстве Российской Федерации пока нет. Зарубежной практике подобные запреты известны, более того, их нарушение составляет одну из самых распространенных категорий судебных исков климатической направленности. В настоящее время во Франции в судебном порядке рассматривается дело по иску в связи с нарушением аналогичного требования законодательства <5>.
--------------------------------
<3> Требование постановки на учет источников выбросов ПГ осуществлялось в соответствии с методическими указаниями и руководством по количественному определению объема выбросов ПГ организациями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность в Российской Федерации. См.: Приказ Минприроды России от 30 июня 2015 г. N 300 "Об утверждении методических указаний и руководства по количественному определению объема выбросов парниковых газов организациями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность в Российской Федерации". Зарегистрирован в Минюсте России 15 декабря 2015 г. Регистрационный N 40098 // СПС "КонсультантПлюс". Утратил силу; Приказ Минприроды России от 27 мая 2022 г. N 371 "Об утверждении методик количественного определения объемов выбросов парниковых газов и поглощений парниковых газов". Зарегистрирован в Минюсте России 29 июля 2022 г. Регистрационный N 69451 // СПС "КонсультантПлюс".
<4> См.: Приказ Минприроды России от 12 августа 2022 г. N 532 "Об утверждении формы заявки о постановке объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет, содержащей сведения для внесения в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в том числе в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью". Зарегистрирован в Минюсте России 14 сентября 2022 г. Регистрационный N 70071. Пункт II. Сведения о воздействии объекта на окружающую среду; см. также: Приказ Минприроды России от 27 мая 2022 г. N 371 // СПС "КонсультантПлюс".
<5> Париж, 23 февраля 2023 г. (Рейтер) - климатологи и правозащитники подали в суд на две крупнейшие корпорации Франции из-за финансирования ископаемого топлива и предполагаемых нарушений прав человека, поскольку активисты все чаще обращаются в суды, чтобы подтолкнуть крупные компании к изменению своего поведения. Oxfam, friends of the earth and notre affaire tous утверждают, что ссуды bnp paribas нефтегазовым компаниям нарушают юридически обязывающее требование во Франции гарантировать, что его деятельность не наносит вреда окружающей среде. См.: URL: https://www.reuters.com/article/bnp-litigation-climate-change-idafl1n3530l4/.

Переходя к специальному Федеральному закону от 2 июля 2021 г. N 296-ФЗ "Об ограничении выбросов парниковых газов" <6> (далее - Федеральный закон "Об ограничении выбросов парниковых газов"), заметим, что этот акт определяет основы правового регулирования отношений в сфере хозяйственной и иной деятельности, которая сопровождается выбросами ПГ, т.е. практически в сфере любой деятельности, оставляющей углеродный след по всему жизненному циклу. При этом рассматриваемый специальный Федеральный закон "Об ограничении выбросов парниковых газов", в свою очередь, также не содержит каких-либо ссылок на Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" или указаний, позволяющих определить в случае коллизии приоритетность в применении и/или соотношение норм обоих законов специального действия.
--------------------------------
<6> См.: Федеральный закон от 2 июля 2021 г. N 296-ФЗ "Об ограничении выбросов парниковых газов" // СЗ РФ. 2021. N 27 (часть I). Ст. 5124.

Вместе с тем анализ основных понятий, используемых в Федеральном законе "Об ограничении выбросов парниковых газов" (ст. 2), показывает, что ПГ, очевидно, включены в круг загрязняющих веществ, а также позволяет прийти к выводу о явном пересечении предметов правового регулирования законодательства об ограничениях выбросов ПГ с законодательством об охране атмосферного воздуха. Выбросы в атмосферный воздух ПГ определяются как специфические источники негативного воздействия на состояние природного объекта - атмосферного воздуха, причем выбросы, образуемые в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности за определенный интервал времени.
Помимо ограничения выбросов ПГ определяется не менее важная, другая цель правового регулирования. Это "поглощение парниковых газов", определяемое как тот природный (естественный) процесс или вид хозяйственной и иной деятельности, в результате которого происходит извлечение из атмосферного воздуха ПГ и их накопление в других компонентах природной среды, природных, природно-антропогенных и антропогенных объектах (ст. 2 Федерального закона "Об ограничении выбросов парниковых газов").
Специфика негативного воздействия антропогенных ПГ проявляется в многолетнем присутствии и накоплении их концентрации, в частности, в атмосфере. Например, диоксид углерода, попав в атмосферу, остается там сотни лет и даже до тысячи лет. Метан выводится из атмосферы в течение 13 лет, закись азота - в течение 120 лет. Другие ПГ ведут себя похожим образом, накапливаясь в атмосфере.
Учет такой специфики в правовом обеспечении сферы ограничения выбросов и снижения концентрации ПГ в атмосфере, безусловно, необходим. Устоявшийся подход к регулированию выбросов вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух реализуется через институт экологического нормирования негативного воздействия на атмосферный воздух. Если рассмотренные выше правовые понятия - "вредное (загрязняющее) вещество" и "загрязнение атмосферного воздуха" - относительно адекватны в контексте климатической защиты, однако в полной ли мере применительно к нормированию выбросов ПГ такой подход оправдан? Насколько он способен отразить вышеуказанную специфику? Ответ, по нашему мнению, очевидно, отрицательный.
По Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" ПГ, как мы видим, рассматриваются в качестве разновидности источников негативного воздействия на состояние ОС и ее объектов, включая атмосферный воздух. Однако экологическое нормирование как предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ, так и, соответственно, предельно допустимого воздействия на атмосферный воздух, ориентируется преимущественно лишь на ограничение выбросов различных загрязняющих веществ и их соединений в атмосферном воздухе, но не на ПГ и его разновидности. Задачей же регулирования выбросов ПГ является достижение иной цели. Согласно Парижскому соглашению страны - участники согласовали цель: не превышать температуру на планете на уровне не более 2, а лучше 1,5 градусов до конца столетия путем декарбонизации энергетики и экономики в целом.
Как известно, ПГ и его разновидности в значительной мере состоят из смеси водяного пара с углекислым газом, а также иными газами естественного и антропогенного происхождения, обеспечивающими благоприятный (смягченный) температурный режим для биологической жизни на нашей планете. При включении в него дополнительно нескольких процентов иных агрессивно ведущих себя разновидностей ПГ антропогенного происхождения смесь газов усиливает так называемый парниковый эффект, препятствуя природному температурному балансу. В итоге количественные накопления ПГ за последние 150 лет индустриальной эпохи превысили уровень концентраций СО2 в эквиваленте (415 частей на миллион) в атмосфере за всю историю и привели к качественному изменению состояния климатической системы, что подтверждается всеми докладами Межправительственной группы экспертов при Рамочной конвенции ООН.
Таким образом, дальнейшее развитие института экологического нормирования должно исходить из иного целеполагания, когда наряду с непревышением и сокращением объема выбросов принципиальным представляется именно извлечение (поглощение) углекислого газа и иных ПГ из атмосферы в силу указанной специфики, отличающей ПГ от иных загрязняющих веществ.
Так, ст. 1 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" определяет норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы и других экологических нормативов.
При этом Закон закрепляет компромисс между устоявшейся практикой недостижения (нарушения) нормативов предельно допустимых выбросов (далее - ПДВ) с возможностью осуществлять временно согласованные выбросы (далее - ВСВ). В той же статье Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" ВСВ определяются как временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса.
Механическое уравнивание подхода к нормированию ПГ с иными загрязняющими веществами, очевидно, не допустимо и не способствует достижению целей декарбонизации, так как вместо ограничения выбросов ПГ в принципе и стимулирования извлечения СО2 из атмосферы их эмитенты смогут получать индульгенцию на продолжение своей деятельности. Поэтому исторически не случайно Киотским и Монреальским протоколами был избран иной механизм, отличный от нормирования путем установления предельно допустимых концентраций (далее - ПДК), ПДВ, ВСВ вредных веществ. Это ограничение ПГ, в частности, путем квотирования выбросов, которое трактуется как предельно допустимая величина выбросов, которую нельзя превысить. Выход за рамки установленной квоты не допустим, а в случае если квота превышена в отчетном периоде, то в следующем периоде такое превышение должно быть компенсировано дополнительным сокращением выбросов. Обычно это делается путем принудительного изъятия части разрешений на выбросы ПГ (или уменьшения квоты) следующего года на величину допущенного в отчетном году превышения квоты.
Отметим, что включение ПГ в круг загрязняющих веществ начинает также восприниматься и другим эколого-правовым институтом - институтом платы за негативное воздействие на ОС, причем с таким уровнем платежа, который представляется малочувствительным для эмитентов. Так, в перечень руководящих документов для проведения расчетов платы за негативное воздействие включаются самостоятельные новые положения, касающиеся расчетов ставки платы за превышение квоты выбросов ПГ в рамках проведения эксперимента по ограничению выбросов ПГ на территории Сахалинской области (раздел 2.4. Эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации) <7>. В соответствии с ч. 10 ст. 8 Федерального закона от 6 марта 2022 г. N 34-ФЗ "О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации" <8> Правительство Российской Федерации постановляет установить ставку платы за превышение квоты выбросов ПГ для юридических лиц или индивидуальных предпринимателей на территории Сахалинской области - участников эксперимента в эквиваленте 1 т диоксида углерода в размере 1 тыс. руб. на период эксперимента по 31 декабря 2028 г. На данном этапе ставка платы за выбросы сверх квоты не так важна, как обязанность эмитента выполнить требование по ограничению (сокращению) выбросов ПГ в любом случае в соответствии с установленной квотой.
--------------------------------
<7> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2022 г. N 1390 "Об утверждении правил исчисления и взимания платы за превышение квоты выбросов парниковых газов в рамках проведения эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов на территории Сахалинской области" // СЗ РФ. 2022. N 32. Ст. 5858.
<8> См.: Федеральный закон от 6 марта 2022 г. N 34-ФЗ "О проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2022. N 10. Ст. 1391.

Пока в отечественном законодательстве это требование упущено. Квота на выбросы ПГ, по сути, трактуется как предельно допустимая величина выбросов, которую тем не менее можно превысить. Как видим, этот подход взят из законодательства Российской Федерации об охране атмосферного воздуха. Однако разница в том, что загрязняющие вещества довольно быстро выводятся из атмосферы, а ПГ задерживаются в атмосфере надолго.
Очевидно, пути развития института нормирования выбросов ПГ должны отражать специфику их негативного воздействия с учетом мирового и отечественного опыта учета и регулирования ограничения выбросов озоноразрушающих веществ, которые также оказывают вредное воздействие в первую очередь на ОС, а не на здоровье человека. Полагаем, что нормы законодательства в сфере ограничения ПГ соотносятся с нормами законодательства об охране атмосферного воздуха как специальные с общими в условиях параллельного действия указанных регуляторов в нашей стране.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ