Участие органов прокуратуры в рассмотрении судами дел об оспаривании актов прокурорского реагирования: проблемы правоприменения в части определения наличия вмешательства прокуратуры в хозяйственную деятельность. Статьи по предмету Прокурорский надзор

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ ДЕЛ ОБ ОСПАРИВАНИИ АКТОВ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ В ЧАСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ НАЛИЧИЯ ВМЕШАТЕЛЬСТВА ПРОКУРАТУРЫ В ХОЗЯЙСТВЕННУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

М.Н. МИРОШНИЧЕНКО

Федеральным законом от 7 марта 2017 г. N 27-ФЗ внесены изменения в Закон "О прокуратуре Российской Федерации", издан Приказ Генерального прокурора РФ от 17 марта 2017 г. N 172 <1>, которые регламентировали порядок проведения прокурорских проверок <2>. Вместе с тем проблемы правоприменения в данной сфере не теряют своей актуальности до настоящего времени.
--------------------------------
<1> Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2017 г. N 172 "О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" // СПС "Гарант".
<2> См. также: Неганова Е.Н. Предметный принцип организации прокурорской проверки с учетом новелл законодательства о прокуратуре // Современное право. 2017. N 7; Бывальцева С.Г., Байрамов Б.Б. Прокурорская проверка: правовой и практический аспекты // Законность. 2021. N 9.

Нередко действия органов прокуратуры при проведении проверок, применении актов прокурорского реагирования становятся предметом судебного контроля.
Участие в делах данной категории представляет собой одно из достаточно современных и активно развивающихся направлений деятельности органов прокуратуры. Деятельность прокуратуры в этой сфере регламентируется Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 марта 2018 г. N 144, <3> в соответствии с которым на органы прокуратуры возложены задачи по обеспечению своевременного и квалифицированного представительства при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции <4>.
--------------------------------
<3> Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 15 марта 2018 г. N 144 "Об организации работы по обеспечению представительства и защите интересов органов прокуратуры Российской Федерации в судах" // СПС "КонсультантПлюс".
<4> См. также: Мирошниченко М.Н. Проблемы обеспечения представительства и защиты органов прокуратуры в арбитражном процессе // Законность. 2018. N 11.

На актуальность данного направления деятельности органов прокуратуры указывают и цифровые показатели.
Так, в 2022 году органами прокуратуры во всех судебных инстанциях принято участие в рассмотрении 1 054 дел об оспаривании актов прокурорского реагирования (в 2021 г. - 1 743), из которых по 107 (146) делам требования удовлетворены, что составляет 10% (8%) от числа рассмотренных <5>.
--------------------------------
<5> Отчет прокуратуры Российской Федерации по форме ЗИП ГАС за 2021 г., утвержденный Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 июня 2018 г. N 347, отчет прокуратуры Российской Федерации по форме ЗИП ГАС за 2022 г., утвержденный Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 3 марта 2022 г. N 126 // СПС "КонсультантПлюс".

Приведенные цифровые показатели свидетельствуют о том, что процент удовлетворенных требований об оспаривании актов прокурорского реагирования является небольшим. Вместе с тем указанные факты говорят о наличии оснований для корректировки работы органов прокуратуры, принятия мер к повышению качества надзорной деятельности.
Одним из проблемных вопросов правоприменения в данной сфере остается вопрос об определении наличия факта вмешательства прокурора в административно-хозяйственную деятельность юридического лица при применении актов прокурорского реагирования, что является недопустимым в силу п. 8.4 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 <6>, п. 1.3 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 53 <7>. Не всегда однозначно по этому вопросу складывается и судебная практика.
--------------------------------
<6> Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 31 марта 2008 г. N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" // СПС "КонсультантПлюс".

Как правило, обращаясь в суды с заявлением об оспаривании актов прокурорского реагирования, заявители настаивают на том, что прокуратура вмешалась в их хозяйственную деятельность, к примеру внося представление, в связи с чем незаконно возлагает на них обязанности.
Так, ООО "АМГ окна" предъявило в Арбитражный суд г. Москвы заявление о признании незаконным представления заместителя северного транспортного прокурора об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, мотивируя тем, что ему незаконно вменено нарушение обязанности, предусмотренной Федеральным законом "О противодействии коррупции", однако на момент вынесения оспариваемого представления вина заявителя не была доказана, а также тем, что оспариваемым представлением прокурор вмешался в оперативно-хозяйственную деятельность общества в нарушение п. 2 ст. 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В ходе рассмотрения дела установлено, что заявителем, выступавшим в качестве работодателя, в нарушение требований ч. 4 ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" своевременно не сообщено о заключении договора с гражданином, замещавшим должности государственной службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации. В данном случае заявитель, заключив 27 мая 2023 г. трудовой договор с бывшим государственным служащим, направил уведомление о трудоустройстве от 2 декабря 2022 г. после запроса прокуратуры о предоставлении информации. В связи с этим прокуратура правомерно на основании положений п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 21, п. 1 и 3 ст. 22, п. 1 ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" внесла оспариваемое представление. Судом в удовлетворении требований заявителя было отказано. При этом суд указал, что требования прокурора о принятии конкретных мер, которые изложены в представлении, не нарушают права и законные интересы заявителя, не возлагают на него незаконную или излишнюю обязанность. В связи с этим отсутствует вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность общества (дело N А40-29124/23-166-101).
Аналогичным образом суд решил по-другому делу, где заявитель, оспаривая представление прокурора, также указывал на вмешательство прокуратуры в его хозяйственную деятельность.
Так, ООО "Энергопромсбыт" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Московской межрегиональной транспортной прокуратуре об оспаривании представления первого заместителя транспортного прокурора об устранении нарушений федерального законодательства (дело N А40-254199/22-147-1083).
По мнению заявителя, прокуратурой в представлении незаконно возлагаются на него обязанности, внесением представления прокурор вмешался в хозяйственную деятельность организации.
В ходе рассмотрения дела установлено, что межрегиональной транспортной прокуратурой по информации ФСБ России проведена проверка исполнения законодательства об электроэнергетике при покупке ОАО "РЖД" электрической энергии у ООО "Энергопромсбыт". Трансэнерго - филиалом ОАО "РЖД" с ООО "Русэнергосбыт" в 2005 г. заключены два договора по покупке электроэнергии. Согласно условиям данных договоров, ООО "Русэнергосбыт" надлежало подавать Трансэнерго в точках поставки (Забайкальский край и Республика Бурятия) электрическую энергию. Договоры заключены до 2024 г. с применением уровня напряжения ВН1 (с 2016 г.) при расчете за электроэнергию. Действие данных договоров приостановлено в связи с заключением в 2008 г. между ОАО "РЖД" и ООО "Энергопромсбыт" договора на покупку электрической энергии в аналогичных точках поставки (Республике Бурятии и Забайкальском крае). Данный договор заключен до 2022 г. (фактически прекратил свое действие с июня 2020 г.) с применением уровня напряжения ВН при расчете за электроэнергию. В целях исполнения условий договора 2008 г. ООО "Энергопромсбыт" заключены два договора поставки электрической энергии с ООО "Русэнергосбыт" с их последующей ежегодной пролонгацией путем заключения соответствующих дополнительных соглашений. Данные договоры заключены до 2020 г. с применением напряжения ВН1 (с 2015 г.). Вместе с тем в соответствии с приложением N 4 к Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 <8> с 1 января 2014 г. Республика Бурятия и Забайкальский край входят в перечень субъектов Российской Федерации, на территории которых применяется уровень напряжения ВН1. В нарушение требований федерального законодательства при расчете за постановленную электроэнергию с 1 января 2014 г. по договору 2008 г. ООО "Энергопромсбыт" не приняты меры к изменению его условий в части оплаты услуг по уровню напряжения ВН1, что повлекло за собой повышенную оплату по данному товару, излишне израсходованные денежные средства ОАО "РЖД", что причинило ущерб обществу. С целью устранения выявленных нарушений в адрес генерального директора ООО "Энергопромсбыт" в 2022 г. прокуратурой внесено представление об устранении нарушений законодательства об электроэнергетике. Указанные нарушения также подтверждены заключением эксперта ФГБУ "Российское энергетическое агентство" Минэнерго России. В удовлетворении требований заявителя судом отказано. При этом суд указал, что в материалах отсутствуют доказательства фактического нарушения прав заявителя оспариваемым актом. В связи с чем отсутствует вмешательство в хозяйственную деятельность общества.
--------------------------------
<8> Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" // СЗ РФ. 2012. N 4. Ст. 504.

Вместе с тем имеется и иная судебная практика по оспариванию актов прокурорского реагирования, в том числе в сфере электроэнергетики.
Так, ПАО "ТНС энерго Кубань" предъявило в Арбитражный суд Краснодарского края заявление о признании недействительным представления прокурора Адлерского района г. Сочи. Судом первой инстанции требования прокурора удовлетворены. Состоявшееся решение оставлено без изменения апелляционной и кассационной инстанциями (дело N А32-41307/2019).
Прокуратурой данные судебные постановления обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации. По мнению прокуратуры, судами дана неправильная оценка обстоятельствам данного спора, а также не учтено, что спорное представление направлено на понуждение заявителя к соблюдению требований законодательства, определяющего правила функционирования розничных рынков электроэнергии, а не на разрешение возникшего спора между сторонами договора поставки электроэнергии (поставщиком и потребителем). Также прокурор выразил несогласие с выводами суда о том, что при внесении представления была допущена подмена иных органов контроля. Вместе с тем судом было отказано в передаче кассационной жалобы прокуратуры для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации. Суд указал, что из судебных актов следует, что в ходе прокурорской проверки, которая была проведена по обращению заявителя в связи с незаконным отключением электроэнергии потребителю, установлено навязывание потребителю невыгодных условий, в том числе проведение проверки прибора учета при отсутствии законных оснований, некорректное определение размера задолженности, отключение потребителя от электроэнергии, в связи с которым у общества возникли финансово-экономические последствия. В связи с выявлением указанных нарушений прокурором в адрес общества внесено представление. С учетом данных обстоятельств суд пришел к выводу о превышении прокурором своих полномочий. При этом судом учтено, что в указанном случае прокурор фактически выступил в защиту имущественных интересов коммерческой организации (потребителя электрической энергии), в том числе предписывая поставщику исполнить обязательства, вытекающие из договора поставки электроэнергии. Во внимание судом также принят и факт наличия между поставщиками электроэнергии и обществом ПМК N 20 судебного спора по другому арбитражному делу о взыскании задолженности за электроэнергию за период, указанный в представлении. Поскольку органы прокуратуры не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, Верховный Суд РФ решил, что суды пришли к правомерному выводу, что внесение акта прокурорского реагирования при данных обстоятельствах являлось недопустимым <9>.
--------------------------------
<9> См. подроб.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2020 г. N 308-ЭС20-20656 // СПС "КонсультантПлюс".

Интересна также с точки зрения складывающейся судебной практики в данной сфере позиция суда по делу, связанному с оспариванием требования прокурора, которым на организацию возлагается обязанность еженедельно отчитываться о результатах проведенных проверок.
Так, по кассационной жалобе прокуратуры Пермского края судебной коллегией по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2021 г. по делу N 88а-5645/2021 отменено Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 25 ноября 2020 г., которым отменено решение Кочевского районного суда от 24 августа 2020 г. в части отказа в удовлетворении требований администрации Кочевского муниципального округа о признании незаконным требования прокурора Кочевского района от 12 августа 2020 г. о возложении обязанности на главу администрации Кочевского муниципального округа еженедельно в срок до 15 часов каждую пятницу начиная с 14 августа 2020 г. до окончания проведения мероприятий по земельному контролю представлять в прокуратуру Кочевского района письменную информацию о проведенных мероприятиях. Решение Кочевского районного суда от 24 августа 2020 г. в отмененной части оставлено в силе.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда, пришел к выводу о том, что требование прокурора, которым на главу администрации была возложена обязанность еженедельно отчитываться о результатах проведенных проверок, являлось незаконным.
Суд кассационной инстанции с указанными выводами суда апелляционной инстанции не согласился по следующим основаниям.
Так, в требовании прокурора от 12 августа 2020 г. был указан начальный срок выполнения обязанности по представлению информации - 14 августа 2020 г. и конечный срок со ссылкой на событие - окончание проведения мероприятий по земельному контролю.
Суд кассационной инстанции, проанализировав содержание требования прокурора, указал на то, что требование прокурора направлено на организацию муниципального земельного контроля в порядке и сроки, которые установлены законодательством.
Само по себе требование прокурора о представлении информации еженедельно в прокуратуру о ходе проведенных мероприятий не является вмешательством в административно-хозяйственную деятельность администрации и не нарушает права и законные интересы административного истца.
Из приведенных примеров судебной практики следует, что требования прокурора, изложенные в представлении, об устранении выявленных нарушений действующего законодательства со ссылкой на нормы законодательства, а также указанием на меры, которые необходимо принять для их устранения, не являются вмешательством в хозяйственную деятельность юридических лиц, то есть работу по организации управления сотрудниками, подразделениями юридического лица, направленную на достижение наиболее высоких результатов в работе организации в целом. При этом не является фактом, указывающим на превышение прокурором своих полномочий, и само по себе требование по представлению информации с определенной периодичностью, если это обусловлено проведением надзорных мероприятий.
Вместе с тем внесение акта прокурорского реагирования в защиту имущественных интересов организации, влекущих финансово-экономические последствия для этой организации, при наличии судебного спора является вмешательством органов прокуратуры в хозяйственную деятельность организации и основанием для признания такого акта прокурорского реагирования незаконным.
В связи с изложенным указанная судебная практика должна учитываться прокурорами при проведении проверок, применении актов прокурорского реагирования, а также участии в делах по осуществлению представительства и защите интересов органов прокуратуры в судах.
В то же время, поскольку практика правоприменения в данной сфере складывается не всегда однозначно, полагаем, что вопросы определения вмешательства органов прокуратуры в хозяйственную деятельность юридических лиц необходимо разъяснить в соответствующем постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Литература

1. Бывальцева С.Г. Прокурорская проверка: правовой и практический аспекты / С.Г. Бывальцева, Б.Б. Байрамов // Законность. 2021. N 9 (1043). С. 33 - 36.
2. Мирошниченко М.Н. Проблемы обеспечения представительства и защиты органов прокуратуры в арбитражном процессе / М.Н. Мирошниченко // Законность. 2018. N 11 (1009). С. 11 - 15.
3. Неганова Е.Н. Предметный принцип организации прокурорской проверки с учетом новелл законодательства о прокуратуре / Е.Н. Неганова // Современное право. 2017. N 7. С. 22 - 26.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ