Концепция совершенствования модели правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНЦЕПЦИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МОДЕЛИ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ИНИЦИАТИВЫ ГРАЖДАН КАК ФОРМЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

С.Г. СОЛОВЬЕВ, Е.И. БЫЧКОВА

Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. наша страна является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, в которой многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.
Власть народа - одно из ключевых понятий современного конституционного права. Эта формулировка в том или ином виде содержится почти во всех основных законах государств мира. Ее нет лишь в конституциях стран мусульманского фундаментализма - Королевстве Саудовская Аравия, Султанате Оман, Эмирате Катар и других, где обычно говорится о вселенском суверенитете (власти) Аллаха и власти монарха в стране. Нет такой формулировки также в конституциях социалистических стран авторитарного толка, провозглашающих диктатуру пролетариата (КНДР), власть трудового народа, рабочих и крестьян (Куба), демократическую диктатуру народа (КНР) и т.д. Наряду с термином "власть народа" в конституциях часто содержатся положения о народе как источнике власти, о суверенитете народа (нации), правлении народа (такие положения есть теперь и в новой афганской Конституции 2004 г.) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. N 9. С. 6.

Важнейшей формой проявления власти народа, выражения его воли является участие в осуществлении местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации говориться о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Нельзя не согласиться с мнением Н.И. Глазуновой, утверждающей, что если нет прямого народовластия, волеизъявления граждан в муниципальном образовании - нет и местного самоуправления <2>.
--------------------------------
<2> См.: Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2006. С. 518.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении закреплены в главе 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Очевидно, что необходимо разграничивать две разные формы:
1) форма непосредственного осуществления местного самоуправления;
2) форма участия в осуществлении местного самоуправления.
К сожалению, законодатель объединил две формы в одну главу и не дал пояснений относительно того, что считать формами непосредственного осуществления местного самоуправления, а что формами участия в его осуществлении. Поэтому представляется необходимым ответить на вопрос, к какой же из этих форм отнести правотворческую инициативу граждан. Так, граждане самостоятельно формируют инициативную группу по внесению проекта правового акта, самостоятельно разрабатывают проект правового акта, однако самостоятельного решения по принятию проекта правового акта в качестве правового акта они не принимают и не обнародуют его, этим занимаются компетентные органы и должностные лица. Согласно Словарю С.И. Ожегова участие определяется как деятельность по совместному выполнению чего-либо, сотрудничество в чем-либо <3>, а осуществление - это приведение в действие, воплощение в действительность <4>. Отсюда следует, что правотворческая инициатива граждан - это форма участия в осуществлении местного самоуправления. В данном случае граждане не приводят в действие проект правового акта, не принимают его самостоятельно и не воплощают в действительность, а действуют совместно с органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления.
--------------------------------
<3> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Л.И. Скворцова. М.: ООО "Издательство "Оникс", 2007. С. 1132.
<4> См.: Там же. С. 616.

Обратимся к этимологии слова "инициатива".
В Словаре С.И. Ожегова инициатива определяется как: "1) почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость; 2) руководящая роль в каких-либо действиях" <5>.
--------------------------------
<5> Там же. С. 330.

Ушаков Д.Н. дает более расширенное понимание: "Инициатива - (от лат. initium - начало): 1) почин, побуждение к началу какого-либо дела; 2) руководящая роль в каких-либо действиях; 3) предприимчивость, способность к самостоятельным активным действиям" <6>.
--------------------------------
<6> Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М.: Альта-Принт, 2005. С. 309.

Инициатива (от лат. - начало) - побуждение к началу какого-нибудь дела; руководящая роль в каких-либо действиях; предприимчивость; способность к самостоятельным активным действиям, воплотившаяся в конкретный неординарный общезначимый поведенческий акт, поступок.
Инициатива субъекта является ответом на потребности общественного развития: она выражает необходимость разрешения противоречий, без преодоления которых тормозится прогрессивное развитие общества.
Инициатива носит общественно значимый характер. Бесспорно, удовлетворение интереса каждого индивида, группы важно для развития общества. Инициатива же есть нечто большее, чем действие, реализующее интерес индивида или отдельной группы. В инициативном действии всегда на первом месте общий интерес.
Категория инициативы обозначает конкретный акт проявления активности личности, поступок, который всегда необычен, экстраординарен, по-особому мотивирован, в высшей степени позитивно активен. Инициатива - явление прерывистое. Жизнь общества не может состоять из сплошного и непрерывного потока инициативы - это всегда заметное событие в жизни и деятельности людей.
Инициатива - это свободное волеизъявление, здесь всегда присутствует "момент творчества". Обязанность выражает исполнительскую позицию, а инициатива означает сохранение творческой позиции в процессе активной деятельности. Автор инициативы способен оценивать свои поступки существенными социально значимыми критериями; он должен обладать способностью к поиску задач, проблем, новых способов действий <7>.
--------------------------------
<7> См.: Затонский В.А. Правовая инициатива - мощный фактор прогресса. Право на инициативу и его обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5. С. 15.

Понятно, что все правовые инициативы реализуются через нормативные акты. Отсюда очевидно, что правовая инициатива связана непосредственно с правотворческой деятельностью. Инициатива рассматривается здесь как форма правовой жизни личности. А правовые акты есть основная форма проявления правовой жизни. При этом неизбежен вывод о том, что комплекс норм, стимулирующих инициативное поведение в сфере права, должен обеспечивать право граждан на инициативу <8>.
--------------------------------
<8> См.: Там же. С. 16.

От правотворческой инициативы граждан следует отличать так называемый законодательный почин, когда любое лицо или группа лиц в печати, на митинге, в петиции, письме или другим путем может обратиться к государственным органам с предложением принять определенный закон, возможно, даже с приложением детально разработанного проекта. Однако никакой обязанности для соответствующих законодательных органов законодательный почин сам по себе не влечет. Если предложение, выдвинутое путем законодательного почина, заинтересует уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо, то они могут, пользуясь своим правом законодательной инициативы, внести такой законопроект в парламент, но уже от своего имени, и только тогда данный законопроект будет рассматриваться в обязательном порядке.
Иногда к правотворческой инициативе ошибочно относят петиции или относят правотворческую инициативу к разновидности обращений граждан.
Однако петиция - это форма коллективного обращения граждан в компетентный орган государства или местного самоуправления с предложением принять определенный нормативный акт или решение (как правило, с приложением проекта) либо рассмотреть соответствующий вопрос на заседании органа. Петиция содержит определенное количество подписей граждан с указанием их местожительства (возможно, и других данных). Наличие этого количества подписей заставляет компетентный орган рассмотреть поставленный вопрос, хотя он может и не согласиться с предложениями и проектами решений, содержащихся в петиции. Правотворческая инициатива же представляет собой внесение конкретного проекта правового акта, а не предложения о принятии нормативного акта и не является разновидностью обращений граждан как петиция.
При обычном коллективном обращении его предметом будет вопрос, который может быть разрешен правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления, или же он начнет подготовку своего нормативного акта.
При правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом - важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу). Также при правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.
Было бы неверно относить правотворческую инициативу и к разновидностям обращений граждан <9>. Так, согласно Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление, жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления <10>.
--------------------------------
<9> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2007. С. 256.
<10> См.: О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (в ред. 1 января 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.

Из данного определения видно, что законодатель отнес к обращениям граждан письменные предложения, заявления, жалобы, а также устные обращения. Ни о какой правотворческой инициативе граждан как о разновидности обращений Федеральный закон N 59-ФЗ нам не говорит.
Хотелось бы обратить особое внимание на то, что зачастую в муниципальном законодательстве происходит подмена понятий и правотворческая инициатива граждан рассматривается как стадия правотворческого процесса даже по смыслу ст. 26 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако правотворческая инициатива граждан в рассматриваемом ракурсе выступает как форма участия в осуществлении населением местного самоуправления. Представляется принципиально важным во избежание разногласий законодательно разграничить два понятия правотворческой инициативы граждан как:
1) формы участия населения в осуществлении населением местного самоуправления;
2) стадии правотворческого процесса.
Говоря о правотворческой инициативе граждан как стадии правотворческого процесса, необходимо дать понятие, что такое стадия правотворческого процесса, и определить ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту.
Правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса - это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган <11> на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне власти. Необходимо отметить, что в этом случае народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта.
--------------------------------
<11> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Мордовцева, В.Н. Синюкова. М., 2005. С. 237.

Рассматривая правотворческую инициативу граждан как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, важными надо считать следующие ее отличительные признаки от стадии правотворческого процесса:
1) правотворческая инициатива граждан как форма участия в осуществлении местного самоуправления предусматривается законодательством на местном уровне власти и является разновидностью народовластия на местах и на уровне субъектов Российской Федерации, если данное право за населением закрепляется уставом (конституцией) субъекта Российской Федерации;
2) как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления правотворческая инициатива граждан реализуется внесением проекта правового акта инициативной группой граждан, численность которой определяется правовыми актами субъекта Российской Федерации либо муниципальным образованием, в законодательный (представительный) орган власти.
Сходство двух разных по своему социальному и правовому назначению форм правотворческой инициативы граждан заключается в том, что окончательное решение по принятию правового акта и его обнародованию лежит на уполномоченных органах власти и должностных лицах.
Правотворческая инициатива граждан играет особую роль, так как органы местного самоуправления являются низшим звеном в системе публичных органов и их деятельность связана с непосредственной работой с населением данных муниципальных образований.
На современном этапе реформ огромный потенциал правотворческих инициатив необходимо использовать в полном объеме. Однако мы ощущаем недостаток созидательной творческой инициативы, без которой невозможно эффективное осуществление местного самоуправления в соответствии с тем понятием и концепцией, которые определены российским законодательством.
Изучение и совершенствование правотворческой инициативы граждан позволит обеспечить совершенствование механизма ее осуществления, эффективно использовать потенциал и возможности населения и повысить активность их участия в жизни своего муниципального образования, доверие жителей к местной власти.
На основании проведенного анализа можно прийти к следующим выводам:
1) в российском законодательстве нет достаточно четкого определения правотворческой инициативы граждан, вследствие чего наблюдается неоднозначность толкования сущности правотворческой инициативы, часто происходит подмена понятий и правотворческая инициатива отождествляется с обращениями граждан и петицией.
Предлагается внести изменения в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и изложить в ней определение правотворческой инициативы граждан в следующей редакции: "...правотворческая инициатива граждан - это форма непосредственного осуществления местного самоуправления, которая заключается во внесении инициативной группой граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления, рассмотрение которого для них является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан";
2) в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не проведено разграничение между двумя формами:
а) непосредственного осуществления местного самоуправления;
б) участия в осуществлении местного самоуправления.
Считаем принципиально важным провести разграничение между указанными формами и отнеси правотворческую инициативу граждан к формам участия в осуществлении местного самоуправления.
Кроме того, предлагается главу 5 указанного Федерального закона разделить на две части: формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления; формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;
3) теоретически не продуманной является ситуация, когда отсутствует законодательное отграничение правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления и правотворческой инициативы как стадии правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Следует различать данные понятия исходя из следующих определений.
1. Правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса - это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне власти. Народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта.
2. Правотворческая инициатива граждан как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления предусматривается законодательством на местном уровне власти и на уровне субъектов Российской Федерации, является формой народовластия, реализуется в форме внесения в законодательный (представительный) орган власти проекта правового акта инициативной группой граждан, который составляется ими самостоятельно.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ