Проблемы определения правовой природы проверочных (поисковых) действий розыска безвестно исчезнувших лиц. Статьи по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ ПРИРОДЫ ПРОВЕРОЧНЫХ (ПОИСКОВЫХ) ДЕЙСТВИЙ РОЗЫСКА БЕЗВЕСТНО ИСЧЕЗНУВШИХ ЛИЦ

Ч.М. ИСМАИЛОВ

Для розыска безвестно исчезнувших лиц принимается комплекс мер, предусмотренных нормами разных отраслей права, в первую очередь нормами, содержащимися в оперативно-разыскном и в уголовно-процессуальном законодательстве.
Анализ действующего законодательства и практики рассмотрения сообщений о безвестном исчезновении выявил проблемы (пробелы) использования правовых средств проверки, объема проверочных действий, а также полномочий должностных лиц, т.е. отсутствие правового регулирования выполнения проверочных действий до заведения разыскного дела. Возможность, допустимость и необходимость проведения проверочных действий до проведения ОРМ по сообщению о безвестном исчезновении предусмотрены в актах ведомственного и межведомственного законодательства, обоснованы в научной литературе и подтверждены практикой.
Так, в соответствии с Инструкцией об организации и тактике разыскной работы органов внутренних дел, утвержденной Приказом МВД РФ от 5 мая 1993 г., при получении сообщения о безвестном исчезновении сотрудник оперативного подразделения должен провести первоначальные проверочные действия, включающие в себя: информирование личного состава о личности и приметах пропавшего лица; проверку его по оперативно-справочным учетам ОВД; опрос родственников и других граждан, знающих разыскиваемого, и некоторые другие. После проведения первоначальной проверки, но не позднее 10 суток заводится розыскное дело, и разыскные мероприятия проводятся согласно плану работы по этому делу <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон "Об оперативно-розыскной деятельности": Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. И.Н. Зубова, В.В. Николюка. М.: Спарк, 1999; СПС "КонсультантПлюс".

Инструкцией, утвержденной Приказом МВД России от 29.08.2014 N 736, установлен порядок приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел РФ заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, а также определяется порядок ведомственного контроля за его соблюдением (далее - Инструкция). В п. 66 Инструкции, утвержденной Приказом МВД России от 29.08.2014 N 736, предусматривается, что, если по результатам рассмотрения заявления о происшествии, связанном с безвестным исчезновением гражданина, данный гражданин не обнаружен и не получены данные, указывающие на совершение в отношении его преступления, принимается решение о заведении разыскного дела. При этом заявление о происшествии и материалы его проверки приобщаются к розыскному делу, сведения о номере и дате заведения которого вносятся в графу 9 КУСП <2>.
--------------------------------
<2> См.: Приказ МВД России от 29.08.2014 N 736 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях" // СПС "КонсультантПлюс".

В соответствии с п. п. 8 и 16 совместного Приказа МВД России, Генпрокуратуры России, СК России от 16.01.2015 проверка сообщения о безвестном исчезновении лица, в котором отсутствуют обстоятельства, влекущие уголовно-процессуальную проверку, поручается сотруднику оперативного подразделения органов внутренних дел РФ (п. 8). В случае если без вести пропавшее лицо не обнаружено, заводится разыскное дело и осуществляется розыск безвестно исчезнувших лиц (п. 16) <3>.
--------------------------------
<3> См.: Приказ МВД России N 38, Генпрокуратуры России N 14, СК России N 5 от 16.01.2015 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения заявлений, сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, связанных с безвестным исчезновением лиц" // СПС "КонсультантПлюс".

Из указанных норм названных Приказов видно, что по сообщению о безвестном исчезновении до заведения розыскного дела проводятся проверочные мероприятия. И только в случае необнаружения лица заводится разыскное дело и продолжатся проверочные действия в режиме ОРД.
Верно замечено в литературе о том, что розыск без вести пропавших лиц как задача ОРД представляет собой систему организационных, процессуальных, оперативно-разыскных и иных специальных мероприятий, комплексное осуществление которых обеспечивает обнаружение их места нахождения <4>. Но из этого положения не ясны наименование, объем и статус проверочных действий, направленных на установление места нахождения лица до заведения разыскного дела.
--------------------------------
<4> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об оперативно-розыскной деятельности" (постатейный) / Вагин О.А., Исиченко А.П., Чечетин А.Е. М.: Деловой двор, 2009; СПС "КонсультантПлюс".

В литературе также отмечается целесообразность использования для установления разыскиваемых лиц проверочных действий, без выполнения ОРМ, как соответствующих принципу адекватности (соразмерности), так как выполнение ОРМ для решения задач розыска безвестно исчезнувших лиц может иметь место только тогда, когда иным путем достичь поставленной цели невозможно <5>. Из изложенного также следует, что проверку по установлению места нахождения лица допустимо проводить без проведения ОРМ.
--------------------------------
<5> См.: Комментарий к Федеральному закону от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (постатейный) / А.П. Киселев, О.А. Васильев, Ю.В. Белянинова // СПС "КонсультантПлюс".

Статистические данные подтверждают, что в подавляющем большинстве случаев безвестно исчезнувшие лица устанавливаются по результатам проверочных мероприятий до заведения разыскного дела.
Так, по данным регионального управления МВД России по Самарской области, в 2013 г. из более 2000 сообщений о безвестном исчезновении в розыск объявили 473 человека (23,5%), а остальные (около 77%) установлены без объявления в розыск в течение 10 дней с момента поступления заявления <6>.
--------------------------------
<6> См.: Полиция сообщает о сотнях пропавших без вести // http://63.ru/text/news/687149.html.

Аналогично в 2014 г. из зарегистрированных в целом в РФ более 117 тыс. заявлений о безвестном исчезновении в подавляющем большинстве случаев (около 97 тыс. или 82%) безвестно исчезнувшие лица установлены без заведения разыскного дела. Из 1000 таких сообщений только по восьми имелись признаки состава преступлений. Заведено 968 оперативно-разыскных дел <7>. Указанные статистические данные подтверждают, что в 82% случаях безвестно исчезнувшие лица установлены без проведения оперативно-разыскных мероприятий (далее ОРМ) и процессуальной проверки сообщения о безвестном исчезновении. Осуществление ОРМ действующим законодательством предусмотрено по заведенному розыскному делу, а требующими процессуальной проверки в 2014 г. являлись, как указано выше, 8 сообщений из 1000 или 0,8% от всех сообщений о безвестном исчезновении.
--------------------------------
<7> См.: Законность: состояние и тенденции в 2010 - 2014 гг. Деятельность прокуратуры по ее обеспечению: Науч. докл. / Под общ. ред. О.С. Капинус. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. С. 84.

Поэтому правомерным является вопрос: на основании каких норм закона и каких именно проверочных действий устанавливается место нахождения безвестно исчезнувшего лица до заведения дел оперативного учета? Что является правовым основанием (документом), подтверждающим разыскание такого лица? Субъект деятельности по розыску и его полномочия?
Хотя проведение проверочных действий до заведения разыскного дела по сообщению о безвестном исчезновении предусмотрено в ведомственном и межведомственном регулировании, но правовая природа проверочных действий остается неопределенной.
Определенность правовой природы проверочных действий имеет не только теоретическое, но и практическое значение для выбора средств, инструментов и мер проверки для защиты прав и законных интересов граждан. Субъект розыска (должностное лицо) должен знать, какими полномочиями он обладает, какой инструментарий, средства проверки может использовать при проверке - с одной стороны, а с другой - каким объемом прав и обязанностей обладают лица, участвующие в проверке сообщения о безвестном исчезновении.
Верно замечено В.Н. Исаенко о том, что из-за неопределенности статуса заявителя (пострадавшего) в стадии возбуждения уголовного дела права заявителя относительно достоверности и полноты учета доводов его обращения не обеспечиваются, так как в УПК РФ отсутствуют нормы, предусматривающие допуск заявителя к материалам проверки его заявления, а также его право на заявление ходатайств по поводу ее неполноты еще в ходе проверки <8>. Хотя проверочные и поисковые мероприятия проводятся на основании волеизъявления заявителей - родственников или иных заинтересованных лиц (коллег, представителей работодателя, администраций учреждений по месту содержания несовершеннолетних) и т.д., их допуск к материалам проверки не предусмотрен не только в стадии возбуждения уголовного дела, но и в стадии проверки сообщения о безвестном исчезновении до заведения разыскного дела.
--------------------------------
<8> См.: Исаенко В.Н. О соблюдении международных стандартов в защите прав лиц, пострадавших от преступления // Российский следователь. 2015. N 22. С. 46 - 50.

Из-за отсутствия четкого правового регулирования проверочных мероприятий до заведения разыскного дела и с учетом того, что исчезнувшее лицо участником проверочных отношений становится только после его обнаружения (до этого является объектом поиска), объем прав заинтересованных лиц (инициаторов) розыска исчезнувшего лица и заявителей - родственников (пострадавших), т.е. их статус является неопределенным, не конкретизированным и, по сути, усмотрением должностного лица ОВД, осуществляющего проверку сообщения, который, в свою очередь, зависит от его опыта, квалификации. При этом должностное лицо ОВД должно учитывать перспективу (необходимость) заведения разыскного дела для решения соответствующей задачи, поскольку при его заведении материалы проверки преобразуются в "данные, сведения" оперативно-разыскных мероприятий, доступ к которым для заявителей - заинтересованных лиц и родственников ограничен.
Проверочные действия - это по сути разыскные действия. ФЗ об ОРД применяет выражение "оперативно-розыскные мероприятия". А в п. 38 ст. 5 УПК раскрывается содержание выражения "розыскные меры" как меры для установления лица, подозреваемого в совершении преступления.
Понимание сущности указанных правовых категорий важно, поскольку из-за отсутствия четкого правового регулирования проверочных мероприятий в стадии заведения (проверки сообщения о безвестном исчезновении до заведения разыскного дела) разыскного дела проверочные действия должны быть проведены с учетом содержания разыскных действий, предусмотренных в ФЗ об ОРД и в УПК РФ с учетом особенной проверяемой стадии, т.е. в силу пробелов вынуждены заимствовать, как верно замечено в литературе, разработанные в указанных отраслях "процедурную форму для создания новой формы" <9> (формы проверочных действий).
--------------------------------
<9> Шумилов А.Ю. "Рождение" уголовно-розыскного процесса: закономерность или "голос" абстрагирования? // Начала уголовно-розыскного права. М., 1998. С. 94.

На несовершенство содержания понятия "розыскные меры", предусмотренное в п. 38 ст. 5 УПК РФ, совершенно справедливо обращено внимание учеными. Так, по мнению С.В. Бажанова, порочность дефиниции "розыскные меры" (п. 38 ст. 5 УПК) проявляется в том, что розыскная деятельность субъектов ориентирована на установление лица, подозреваемого в совершении преступления, а не его место нахождения. Кроме того, ст. 210 УПК РФ предусмотрен розыск лишь подозреваемого (обвиняемого), хотя потенциально в качестве его объектов могут выступать и другие участники уголовного процесса (потерпевший и т.д.) <10>. В случаях совершения преступлений против общественной безопасности (преступлений террористической направленности или массовые беспорядки), последствия в виде значительного количества жертв (пострадавших) являются реальными. При таких ситуациях возникает необходимость установления личности пострадавших. Они могут разыскиваться и как пропавшие без вести. Хотя указанные действия органов расследования являются розыскными мерами, проводимыми в ходе расследования уголовных дел, но специальные нормы, посвященные их розыску, в УПК РФ не содержатся.
--------------------------------
<10> См.: Бажанов С.В. Прокурорский надзор за исполнением законов субъектами разыскной деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. N 5. С. 51 - 53.

Согласно Толковому словарю современного русского языка под розыском понимается деятельность следственных и оперативных органов в целях обнаружения пропавшего лица, скрывшегося преступника <11>.
--------------------------------
<11> См.: Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Толковый словарь современного русского языка. Более 35000 слов. М.: Эксмо, 2008. С. 667.

По мнению А.И. Глушкова, термин "розыск" несет в себе несколько значений: установление истины при расследовании обстоятельств уголовного дела, следственный процесс как особая форма судопроизводства и как действия уполномоченных лиц по поиску и поимке преступников <12>. Указанная позиция является верной, но не полной, так как не охватывает лиц, разыскиваемых как безвестно исчезнувшие, и других участников уголовного процесса (потерпевших, жертв преступлений т.д.).
--------------------------------
<12> См.: Глушков А.И. Теоретические, правовые и организационно-тактические основы оперативно-розыскного обеспечения уголовного судопроизводства: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М.: ВНИПИ МВД России, 2003. С. 15.

Мы разделяем точку зрения С.В. Бажанова о том, что "в каждой конкретной следственно-оперативной ситуации и проявляется инициатор розыска, а главное - его полномочный субъект" <13>, т.е. выражена мысль о разноплановости разыскной деятельности, ее многосубъектности и их особенностях в зависимости от решаемых задач.
--------------------------------
<13> Бажанов С.В. Розыск (розыскная деятельность) как межотраслевая категория // Российская юстиция. 2016. N 1. С. 36.

В случаях безвестного исчезновения в защите нуждаются право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, свобода от рабства и т.д. В этой связи следует согласиться с мнением О.А. Степанова о том, что "правовая природа механизма защиты прав и свобод в значительной мере определяется характером самого процесса реализации этих прав и свобод" <14>.
--------------------------------
<14> Степанов О.А. Обеспечение государством гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. N 2. С. 10.

Деятельность по розыску безвестно исчезнувшего лица до заведения разыскного дела помимо оперативных подразделений осуществляют различные подразделения ОВД, в соответствии с приказами МВД по направлениям деятельности. Кроме того, участковые уполномоченные, сотрудники патрульно-постовой службы, в целом весь личный состав ОВД, будучи информированы о личности и приметах пропавшего лица, в соответствии с поставленной задачей принимают меры по поиску и установлению места нахождения пропавшего лица. Поскольку результативность розыска безвестно исчезнувших лиц повышается при комплексной деятельности (подходе) различных субъектов розыска и при надлежащем их взаимодействии, необходимым является законодательное закрепление полномочий различных субъектов этой деятельности (участковых уполномоченных, сотрудников инспекции по делам несовершеннолетних и патрульно-постовой службы и т.д.), а также допустимые средства проверки в стадии заведения дела оперативного учета.
Встречное заявление или объяснение лица, место нахождения которого установлено, или иного заинтересованного лица, как показывают данные правоприменительной практики, являются документами, подтверждающими разыскания исчезнувшего лица в стадии проверки сообщения о безвестном исчезновении до заведения разыскного дела.
Нельзя не отметить, что названные пробелы и проблемы являются обстоятельствами, препятствующими обеспечению надлежащего прокурорского надзора и ведомственного контроля, так как эффективность контроля и прокурорского надзора зависит от уровня правовой регламентации проверочных действий по розыску безвестно исчезнувших лиц. Отсутствие надлежащего регулирования является проблемным и для судебного контроля. Такая ситуация не способствует формированию единообразной судебной практики, которая, в свою очередь, является ориентиром в целом для правоприменительной практики.
Деятельность по осуществлению проверочных мероприятий, проводимых по сообщению о безвестном исчезновении в стадии заведения разыскного дела, и реализации контрольно-надзорных процедур, выполняемых не на основании специальных норм, а с учетом пробелов в правовом регулировании, исходя из понимания ситуации и с применением отдельных средств проверки, предусмотренных разными отраслями, является выходом из "тупика" (наработанной практикой правоохранительных органов, основанной на понимании единства правовой системы и приоритетности защиты прав безвестно исчезнувших лиц).
Поэтому в случае принятия поправок в ФЗ об ОРД соответствующие средства проверки легально и эффективно могут быть использованы для решения задачи розыска безвестно исчезнувшего лица и для установления личности по трупу до заведения дела оперативного учета, а надзорные и контрольные мероприятия станут ориентированными на соблюдение норм закона.
Положения, выработанные практикой, должны получить законодательное закрепление. Представляется, что нормы, посвященные соответствующим проверочным действиям, должны быть предусмотрены в законе, в первую очередь в ФЗ "Об ОРД", поскольку в нем в качестве одной из задач предусмотрен розыск безвестно исчезнувших лиц.
Для этого представляется необходимым дополнить ст. 6 ФЗ "Об ОРД" примечанием следующего содержания, как соответствующим наработанной практике.
"По сообщению о безвестном исчезновении, в течение 10 дней, до заведения розыскного дела допускается проведение ОРМ: опрос, наведение справок, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, в пределах не допускающего ограничения конституционных прав граждан". Указанные оперативно-разыскные мероприятия в значении, придаваемом им оперативно-разыскным законодательством, могут быть выполнены как проверочные действия, т.е. они могут быть применены не только субъектами ОРД, но и другими субъектами розыска в стадии заведения дела оперативного учета.
При таком подходе проверочные мероприятия будут основанными на законе.
Кроме того, опрос является необходимым для выяснения обстоятельств исчезновения лица и может ориентировать направление розыска. В любом случае заявитель также считает необходимым объяснить то, что считает существенным об обстоятельствах исчезновения. Наведение справок как проверочное действие - это способ собирания информации путем изучения документов и направления запросов (о биографии, образовании, роде деятельности, связях, об имуществе, семейном положение и т.д.), необходимых для установления места нахождения пропавшего лица.
Отождествление личности (идентификация, непроцессуальное опознание) представляет собой проверочное действие, проводимое для установления личности или для удостоверения достоверности ее установления. Существенное значение оно имеет для установления малолетних и лиц, которые по состоянию здоровья или по возрасту не могут сообщить о себе сведения. Хотя порядок, процедура его проведения не имеют существенного значения, по содержанию оно должно быть ориентировано на оперативно-разыскное или уголовно-процессуальное опознание.
Слова "обследование" и "осмотр" являются синонимами <15>. Обследование как проверочное действие представляет собой осмотр помещений, зданий и т.д., проводимый в целях обнаружения лица, пропавшего без вести, а также получения иных сведений, ориентирующих направление розыска.
--------------------------------
<15> См.: Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М., 1998. С. 186.

Содержание, основания и условия проведения вышеуказанных ОРМ, которые, как показывает правоприменительная практика, могут быть проведены и как проверочные мероприятия, достаточно разработаны и освещены в учебной, методической и научной литературе.

Список использованной литературы

1. СПС "КонсультантПлюс".

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ