ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЗЕМЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
Е.Ю. ЧМЫХАЛО
В Конституции РФ выделяют нормы, непосредственно регулирующие земельные отношения. К таковым относятся нормы, включенные в ст. ст. 9, 36, подп. "в", "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ. Содержатся и нормы, в которых хотя и не называются земля и земельные участки как объекты правоотношений, однако они применимы и в отношении этих объектов. Так, в ст. 58 Конституции РФ устанавливается обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ред. от 2 июля 2013 г.) <1> земля является объектом охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. А следовательно, изложенная выше конституционная обязанность применима и в отношении земли как природного объекта и природного ресурса.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2013. N 27. Ст. 3477.
Реализация этой обязанности обеспечивается нормами Земельного кодекса Российской Федерации <2> (далее - ЗК РФ) и других федеральных законов. Анализируя ст. 13 ЗК РФ, можно установить, что в содержание охраны земель как природного объекта и природного ресурса включены в том числе и обязанности правообладателей земельных участков, имеющих целью сохранить и восстановить плодородие земель. Повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель, реконструкция и строительство мелиоративных систем - это основное направление государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации <3>.
--------------------------------
<2> См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2013. N 23. Ст. 2881.
<3> См.: п. 13 Доктрины продовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120 // СЗ РФ. 2010. N 5. Ст. 502.
Перечисленные обязанности конкретизируются в иных нормативных правовых актах. Учитывая, что земля как природный объект и природный ресурс используется прежде всего в сельскохозяйственном производстве и лесном хозяйстве, необходим анализ нормативных правовых актов, устанавливающих режим земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда. Так, например, в ст. 8 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (ред. от 19 июля 2011 г.) <4> перечислены обязанности правообладателей земельных участков по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, в том числе указана обязанность осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду.
--------------------------------
<4> См.: СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3399; 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4596.
Исполнение обязанностей по охране земель должно быть обеспечено правовыми нормами, к которым могут быть отнесены нормы-стимулы. В ст. 13 ЗК РФ среди прочих мер, определяющих содержание охраны земель, предусматривается возможность экономического стимулирования охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах. Более конкретная норма содержится в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (ред. от 2 июля 2013 г.) <5>, устанавливающая, что в целях реализации государственной политики, направленной на обеспечение экологического равновесия, охраны сельскохозяйственных земель, повышение их плодородия, сельскохозяйственные товаропроизводители получают государственную поддержку на проведение определенных государственной программой мероприятий, в том числе по стимулированию применения удобрений за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 13).
--------------------------------
<5> См.: СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 27; 2013. N 27. Ст. 3477.
Для того чтобы выяснить, как реализуются эти нормы, необходимо обратиться к бюджетному законодательству. Так, Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (ред. от 3 декабря 2012 г.) <6> предусматривалось финансирование Федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы и на период до 2013 года", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. N 99 (ред. от 27 декабря 2012 г.) (далее - Программа) <7>. В Программе определены мероприятия по сохранению и восстановлению плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, включающие проведение агрохимических и агролесомелиоративных мероприятий, а также объемы средств, которые выделялись субъектам Федерации на их выполнение. Подобные программы приняты и в субъектах Федерации. Так, в Саратовской области соответствующая программа была утверждена Законом Саратовской области от 29 декабря 2006 г. N 152-ЗСО "Об областных целевых программах" (ред. от 29 декабря 2012 г.) <8>.
--------------------------------
<6> См.: СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7049; 2012. N 50 (ч. 5). Ст. 6970.
<7> См.: СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1101; 2013. N 1. Ст. 33.
<8> См.: Саратовская областная газета, официальное приложение. 2007. 24 января. N 40; Собрание законодательства Саратовской области. 2012. Декабрь. N 1.
Эффективность этих норм может быть оценена данными Доклада о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения, подготовленного Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в 2012 г. <9> (далее - Доклад). В Докладе отмечается, что результаты сплошного агрохимического обследования и локального мониторинга плодородия почв свидетельствуют о деградации земель, которая выражается в ухудшении агрохимических характеристик сельскохозяйственных угодий. Деградация земель - одна из важнейших социально-экономических проблем, наносящих существенный вред продуктивному потенциалу земельного фонда России и создающих угрозу экологической, экономической и в целом национальной безопасности страны. Изложенное выше свидетельствует о низкой эффективности правовых норм, которые должны стимулировать выполнение обязанностей по охране земель как природного объекта и природного ресурса.
--------------------------------
<9> См.: Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения, подготовлен Министерством сельского хозяйства Российской Федерации. М., 2012.
В чем же причины низкой эффективности этих норм? В ст. 3.1 ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" установлено, что осуществление мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения является расходным полномочием субъектов Российской Федерации и лишь отдельные мероприятия в указанной области могут финансироваться из федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ. Такие мероприятия, как известкование кислых почв, фосфоритование, гипсование солонцовых земель и некоторые другие, выполняются за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников. Однако средства бюджетов субъектов Российской Федерации на проведение этих работ из года в год сокращаются, отсутствуют и финансовые возможности у сельскохозяйственных товаропроизводителей, в связи с чем перечисленные мероприятия выполняются в объемах, крайне недостаточных для сохранения и восстановления плодородия почв.
Исполнение обязанностей по охране земель непосредственно связано с осуществлением землеустройства. Землеустройство в ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (ред. от 18 июля 2011 г.) <10> определяется как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны. Таким образом, при осуществлении землеустройства на основании данных, полученных при изучении состояния земель, устанавливаются мероприятия, проведение которых необходимо для сохранения, восстановления и повышения плодородия земель и их рационального использования. В соответствии со ст. 3 указанного выше Федерального закона землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям. А следовательно, при выявлении деградированных земель должны быть выполнены работы по их изучению и определены мероприятия по восстановлению плодородия почв и защите их от негативных процессов. Однако соблюдение этой обязанности не обеспечивается нормами действующего законодательства. Правообладатели земельных участков должны выполнять землеустроительные работы за счет своих средств, так как выделение бюджетных средств не предусматривается. Кроме того, за неисполнение требований ст. 3 ФЗ "О землеустройстве" не установлена ответственность.
--------------------------------
<10> См.: СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582; 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4590.
Административная ответственность предусмотрена за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель (п. 2 ст. 8.7 КоАП <11>). При буквальном толковании данной нормы возникает вопрос: какие требования по охране земель являются обязательными для конкретного правообладателя? Для ответа на этот вопрос должны быть использованы нормы ФЗ "О землеустройстве", определяющие случаи обязательного проведения землеустроительных работ, позволяющие установить, что обязательными являются мероприятия, предусмотренные в землеустроительной документации, например проектах улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, вторичного засоления, иссушения, уплотнения и других негативных процессов, влекущих снижение плодородия почв. Однако, как отмечено выше, в законодательстве отсутствует правовой механизм, обеспечивающий исполнение этих требований ФЗ "О землеустройстве".
--------------------------------
<11> См.: СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2013. N 30 (часть I). Ст. 4033.
Мониторинг правоприменительной практики свидетельствует о том, что к ответственности по п. 2 ст. 8.7 КоАП привлекаются лица, совершившие деяния, выражающиеся в неиспользовании земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, так как в результате происходит зарастание их сорными растениями и, как следствие, снижение плодородия почв <12>. К ответственности по п. 2 ст. 8.7 КоАП привлекаются и лица, не выполняющие агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий. Факт совершения такого правонарушения доказывается отсутствием у виновного лица документов, подтверждающих проведение соответствующих мероприятий, в частности технологических карт, схем севооборота сельскохозяйственных культур, проектов применения минеральных удобрений. Для доказывания факта совершения правонарушения суды посчитали достаточным отсутствие соответствующих документов, ухудшение качественного состояния земель не было подтверждено материалами дела <13>.
--------------------------------
<12> См.: решение Арбитражного суда Тамбовской области от 11 ноября 2011 г. по делу N А64-7332/2011. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/322dc4c1-c8c2-4bc8-a938-4c5a87b0233b/A64-7332-2011_20111111_Reshenie.pdf. Решение оставлено в силе Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2012 года N 19АП-6691/2011 по делу N А64-7332/2011. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/aee5e4ee-b9c4-4076-8785-d30ad41391b3/A64-7332-2011_20120217_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf.
<13> См.: решение арбитражного суда Волгоградской области от 22 ноября 2012 г. по делу N А12-23959/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/5051033c-23e2-46c3-8a0f-67d19a3dba23/A12-23959-2012_20121122_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf. Решение оставлено в силе Постановлением Двенадцатого арбитражного суда апелляционной инстанции г. Саратова от 31 января 2013 г. N 12АП-11788/2012 по делу N А12-23959/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/e90e3ba9-05ba-4d00-b89f-24e16c8f8358/A12-23959-2012_20130131_Postanovlenie%20apelljacii.pdf.
Следует обратить внимание на то, что формируется различная правоприменительная практика п. 2 ст. 8.7 КоАП. В одних случаях правовая позиция правоприменителей состоит в том, что, несмотря на отсутствие документов, подтверждающих ухудшение качественного состояния земель, признается наличие состава административного правонарушения. Правовая позиция других правоприменителей, наоборот, определяется тем, что отсутствие таких документов является основанием для признания неправомерным привлечения к ответственности <14>. Следует обратить внимание на то, что в юридической литературе отмечается отсутствие четко налаженной системы учета и инвентаризации земель, надлежащего осуществления землеустройства и планирования использования земель, а также надзора за использованием земель и их охраной <15>. А следовательно, как правило, отсутствуют документы, позволяющие установить изменение состояния земель. Следуя второй правовой позиции, изложенной выше, можно полагать, что невозможно привлечение к административной ответственности по п. 2 ст. 8.7 КоАП в случае установления только факта отсутствия документов, свидетельствующих о снижении плодородия земель. Формирование такой правоприменительной практики, безусловно, снижает эффективность административной ответственности.
--------------------------------
<14> См.: решение Арбитражного суда Волгоградской области от 4 июня 2012 года по делу N А12-7955/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/0b5ea6d2-ce0b-4e08-afee-ab14b59216b6/A12-7955-2012_20120604_Reshenija%20i%20postanovlenija.pdf. Решение оставлено в силе Постановлением Двенадцатого арбитражного суда апелляционной инстанции от 2 августа 2012 г. N 12АП-5686/2012 по делу N А12-7955/2012. URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/daf92a89-0b9e-4ab1-968d-243604946f7c/A12-7955-2012_20120802_Postanovlenie%20apelljacii.pdf.
<15> См.: Ибрагимов К.Х. Новая парадигма эффективной административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в России // Юрист. 2013. N 7. С. 13 - 17.
Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволил сделать вывод о том, что недостаточно полно сформирован правовой механизм, обеспечивающий исполнение обязанностей по охране земель и их рациональному использованию, что, конечно же, снижает эффективность реализации конституционных норм. В этой связи необходимо согласиться с тем, что земельное законодательство нуждается в дальнейшем совершенствовании, требуются конкретизация отдельных правовых институтов и дальнейшая гармонизация правовых норм <16>.
--------------------------------
<16> См.: Окунев А.И. Проблемы административно-правового регулирования земельных отношений: актуальные вопросы // Юрист. 2008. N 11. С. 34 - 42.
Литература
1. Ибрагимов К.Х. Новая парадигма эффективной административно-правовой охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в России // Юрист. 2013. N 7. С. 13 - 17.
2. Окунев А.И. Проблемы административно-правового регулирования земельных отношений: актуальные вопросы // Юрист. 2008. N 11. С. 34 - 42.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: