Особенности и некоторые проблемы административного санкционирования при предоставлении земельных участков для строительства в условиях земельной реформы. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОСОБЕННОСТИ И НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО САНКЦИОНИРОВАНИЯ ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА В УСЛОВИЯХ ЗЕМЕЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Е.А. ПРОКОШЕВА

Кардинальные изменения земельного законодательства вступили в силу с 1 марта 2015 г. <1> и связаны в том числе с порядком предоставления административными органами земельных участков из публичных земель <2>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты" // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Липски С.А. Правовой режим земель как важный фактор при строительстве: новые решения законодателя // Правовые вопросы строительства. 2015. N 2. С. 26 - 29.

В результате нововведений, во-первых, отменена градация целей предоставления земельных участков: на цели, связанные со строительством и не связанные с таковым. Упразднив подобное деление, законодатель учел то обстоятельство, что правообладатель земельного участка среди прочих целей и способов использования земли вправе самостоятельно выбрать необходимые ему и решить, будет ли он осуществлять застройку на принадлежащем ему участке, если подобное использование допускается, или откажется от этого. Однако в то же время законодателем установлено, что предоставление земельных участков, основным видом разрешенного использования которых является строительство зданий и сооружений, осуществляется на праве аренды с торгов, за исключением ряда случаев <3>. Это означает прежде всего то, что способ предоставления участка все-таки зависит от целей его использования, поскольку не учитывать конкурентную среду, в которой осуществляется строительство, выступающее как вид предпринимательской деятельности, нерационально. Кроме того, в результате подобного регулирования предоставление земельных участков для целей строительства (в качестве неосновного вида разрешенного использования) возможно и без проведения торгов, а также на ином праве, кроме аренды.
--------------------------------
<3> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // СПС "КонсультантПлюс".

Во-вторых, отменены процедуры административного санкционирования, связанные с согласованиями и утверждением акта выбора земельного участка с многочисленными недостатками, подвергавшимися справедливой критике.
До проведения земельной реформы смысл предварительного согласования места размещения объекта заключался в том, что заинтересованное лицо получало информацию о том, соответствует ли размещение объекта капитального строительства на земельном участке градостроительным, экологическим, санитарным и иным нормам, об условиях подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и на основе предоставленной информации могло решить, нужно ли ему совершать дальнейшие действия по приобретению участка <4>.
--------------------------------
<4> Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 24 с.

Суть предоставления земельного участка с предварительным согласованием в настоящее время сводится к тому, что для перечня "малозначительных" случаев, случаев социального льготирования установлена упрощенная процедура предоставления земли, при которой уполномоченный административный орган, рассмотрев его, принимает решение о предоставлении земельного участка или об отказе в предоставлении. Перечень оснований для отказа четко определен, и свободы административного усмотрения не может возникнуть, заявитель не вынужден "ходить" по разным инстанциям, процедура строго определена по времени.
До земельной реформы существование процедур выбора земельного участка для строительства имело свою ценность применительно к случаям строительства крупных промышленных объектов и иных масштабных инвестиционных проектов. В настоящее время вопрос предоставления земельных участков для размещения объектов социально-культурного назначения, объектов коммунально-бытового назначения, масштабных инвестиционных проектов, ранее решавшийся при помощи процедуры акта выбора земельного участка, решен посредством выделения критериев, установленных Правительством Российской Федерации или Президентом Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации и проверки соответствия инвестиционных проектов таким критериям <5>. При положительном решении вопроса земельные участки предоставляются заинтересованным лицам без проведения торгов на праве аренды, основанием служит распоряжение Правительства Российской Федерации либо высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Таким образом, решение данных вопросов передано на более высокий по сравнению с местным уровень власти и подчинено нормативно закрепленным требованиям, что может быть оценено как положительное явление при условии своевременной и качественной разработки таких критериев в регионах и на местном уровне власти.
--------------------------------
<5> Земельный кодекс Российской Федерации.

Анализ принятых на региональном уровне нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что установленные в них критерии и механизм их определения значительным образом отличаются. Так, в ряде случаев при определении критериев объектов социально-культурного назначения, объектов коммунально-бытового назначения указывается на хозяйственные сферы, в которых допускается размещение объектов: к примеру, объекты культуры, объекты физической культуры и спорта, объекты здравоохранения и иные <6>. В других случаях как таковых критериев не выделяется, но осуществляется отсылка к другим документам, в частности прогнозам и программам социально-экономического развития <7>. В некоторых случаях указывается сфера размещения и отсылка к программным документам и схемам территориального планирования <8>. В иных случаях, помимо указанных критериев, также устанавливаются некоторые числовые показатели: например, объем внебюджетных средств, поступающих от инвестора, составляющий не менее 50 (70) процентов от общего объема средств, для строительства объекта <9>; объем средств инвестора, вкладываемых в создание (реконструкцию) объекта социально-культурного назначения, не менее 50 процентов от общего объема средств, в отношении объекта коммунально-бытового назначения - не менее 70 процентов и т.п. На наш взгляд, при определении критериев в отношении объектов социально-культурного назначения, объектов коммунально-бытового назначения является недопустимым производить отсылку к другим документам без установления иных критериев, поскольку Земельный кодекс Российской Федерации однозначно определяет, что критерии должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<6> Закон Калужской области от 26 июня 2015 г. N 747-ОЗ "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов" // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Закон Белгородской области от 3 апреля 2015 г. N 345 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов"; Закон Краснодарского края от 4 марта 2015 г. N 3123-КЗ "О предоставлении юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов для размещения (реализации) масштабных инвестиционных проектов, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения" // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Закон Волгоградской области от 30 июня 2015 г. N 85-ОД "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов; Закон Липецкой области от 15 июня 2015 г. N 418-ОЗ "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов" // СПС "КонсультантПлюс".
<9> Закон Калужской области от 26 июня 2015 г. N 747-ОЗ.

При установлении критериев масштабных инвестиционных проектов в одних случаях указывается широкий перечень критериев: объем средств, вкладываемых инвестором в реализацию проекта, общий объем инвестиций, соответствие проекта отраслевым показателям, количество создаваемых рабочих мест, территория реализации проекта, размер налоговых платежей в бюджет, а также указывается на то, что масштабный инвестиционный проект должен быть предусмотрен в программных документах, схемах территориального планирования <10>. В других случаях в качестве критериев устанавливаются лишь строительство в отдельной, например жилищной, сфере с передачей части построенной жилой площади в социальный наем или собственность граждан и другие <11>. Подобное формирование критериев в нормативных актах вызывает определенные сомнения относительно их качества, поскольку очевидно, что региональные и местные власти имеют интересы по привлечению инвестиций и в другие сферы. В ряде случаев осуществляется отсылка к другим нормативным актам (к примеру, реестру региональных инвестиционных проектов <12>).
--------------------------------
<10> Областной закон Ростовской области от 25 февраля 2015 г. N 312-ЗС "О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты в целях предоставления земельных участков без проведения торгов" // СПС "КонсультантПлюс".
<11> Закон Новосибирской области от 1 июля 2015 г. N 583-ОЗ "Об установлении критериев, которым должны соответствовать масштабные инвестиционные проекты, для реализации которых предоставляются земельные участки в аренду без проведения торгов, и о внесении изменения в статью 15 Закона Новосибирской области "Об использовании земель на территории Новосибирской области" // СПС "КонсультантПлюс".
<12> Закон Омской области от 16 июля 2015 г. N 1772-ОЗ "О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты в целях предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов" // СПС "КонсультантПлюс".

Представляется, что подобные отсылки по указанным выше основаниям являются недопустимыми, региональным органам следует более тщательно подходить к проработке критериев, от которых во многом зависит развитие субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.
Некоторым недочетом нового регулирования стала, в частности, неточность формулировки "с предварительным согласованием". В данном случае неясно, что именно согласуется: место размещения объекта или само предоставление земельного участка. В таких случаях затруднительно объяснить логику законодателя: зачем именно проводить такое согласование в предварительном порядке, и, кроме того, в таком случае логично наличие некоего последующего согласования, что не соответствует действительному положению дел.
Следующая проблема может быть обозначена как неполнота земельного кадастра. Наряду с отсутствием в нем данных о ранее учтенных земельных участках, которым в ходе ранее проведенной инвентаризации земель были присвоены инвентарные номера, в земельном кадастре также зачастую отсутствуют данные о границах территориальных зон, а также о границах территорий с особыми условиями использования, к которым относятся: охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации <13>. В связи с изложенным заявитель не обладает полной информацией о земельном участке при составлении схемы расположения земельного участка, подаче заявки о предоставлении земельного участка с использованием кадастровой карты (плана) территории. Анализ разработанных во исполнение ст. ст. 11.10, 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации административных регламентов <14> позволяет прийти к выводу о том, что на местном уровне власти в основном дублируются положения Земельного кодекса Российской Федерации о недопустимости требовать от заявителя согласований схемы расположения земельного участка на кадастровой карте (плане) территории и дополнительных документов, однако на практике осуществить надлежащее санкционирование с принятием по его итогам обоснованного решения, основанного только на указанных неполных по содержанию документах, невозможно <15>.
--------------------------------
<13> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // СПС "КонсультантПлюс".
<14> Постановление Администрации города Кирова от 2 апреля 2015 г. N 1255-П "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предварительное согласование предоставления земельного участка на территории муниципального образования "Город Киров" // СПС "КонсультантПлюс".
<15> Алакоз В.В. Кадастровый недострой, или 7 грехов Кадастра. URL: http://av-ue.ru (дата обращения: 23.10.2015).

Другим вопросом, требующим разрешения, является несогласованность двух различных нормативных документов. Речь идет о положениях Земельного кодекса Российской Федерации о том, что виды разрешенного использования земельных участков определяются Классификатором видов разрешенного использования земельных участков <16>, а также норм ч. 2 ст. 39.1, ч. 7 ст. 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации о недопустимости продажи земельных участков из публичных земель с основным видом разрешенного использования - строительство зданий, сооружений, о предоставлении такого участка на праве аренды с проведением аукциона. В действительности Классификатор видов разрешенного использования земельных участков <17> оперирует лишь формулировкой "размещение зданий и сооружений", а не их строительство. Логично предположить, что формулировка "размещение зданий и сооружений" означает как расположение на земельном участке существующих зданий и сооружений, так и возведение зданий и сооружений вновь. Согласно Информации Министерства экономического развития Российской Федерации "понятие "размещение объектов капитального строительства" подразумевает собой строительство, реконструкцию и (или) эксплуатацию объекта капитального строительства" <18>. Учитывая важность точности законодательных формулировок, считаем необходимым дать законодательную расшифровку понятия "размещение зданий и сооружений" в Классификаторе, которая включала бы в себя и строительство в целях избежания неоднозначностей в толковании указанных норм права; включить в Классификатор видов разрешенного использования земельных участков раздел, содержащий описание вида разрешенного использования, указание, для каких целей используется земельный участок (имеется в виду строительство) <19>.
--------------------------------
<16> Земельный кодекс Российской Федерации.
<17> Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 // СПС "КонсультантПлюс".
<18> Информация Министерства экономического развития Российской Федерации "Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<19> Осавелюк А.М. Четкость формулирования юридических понятий - основа эффективной работы органов государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 43 - 47.

Литература

1. Алакоз В.В. Кадастровый недострой, или 7 грехов Кадастра. URL: http://av-ue.ru (дата обращения: 23.10.2015).
2. Липски С.А. Правовой режим земель как важный фактор при строительстве: новые решения законодателя // Правовые вопросы строительства. 2015. N 2. С. 26 - 29.
3. Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. 24 с.
4. Осавелюк А.М. Четкость формулирования юридических понятий - основа эффективной работы органов государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 3. С. 43 - 47.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ