Аграрная кластеризация как инструмент импортозамещения: эколого-правовой аспект. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

АГРАРНАЯ КЛАСТЕРИЗАЦИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ: ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

К.А. СЕЛИВАНОВА

Плодородные земли России - это ее богатство, не менее ценное, чем недра, но традиционно недооцененное. До введения санкций Россия активно импортировала сельскохозяйственные продукты, что привело в упадок аграрный сектор экономики, в развитии которого не было необходимости. Новые вызовы предполагают активную эксплуатацию аграрных экосистем в целях реализации политики импортозамещения в сельском хозяйстве, что может стать серьезной угрозой для экологии.
Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" <1> (далее - Закон о развитии сельского хозяйства) одним из основных направлений государственной аграрной политики видит поддержание стабильности обеспечения населения российскими продовольственными товарами. Такое обеспечение составляет ядро продовольственной безопасности любой страны. Г.Е. Быстров выделил пять функций государственного регулирования сельского хозяйства: создание устойчивой системы продовольственного обеспечения страны на основе формирования федеральных и региональных продовольственных фондов, их достаточных резервов для государственных нужд, стабилизационных продовольственных фондов для сохранения здоровой окружающей среды и повышения качества жизни российских граждан <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. I). Ст. 27.
<2> См.: Быстров Г.Е. Государственное регулирование сельского хозяйства в России (понятия, функции, формы, методы): теория, практика, проблемы // СПС "КонсультантПлюс".

Как было определено на всемирной встрече на высшем уровне в 1996 г., продовольственная безопасность существует, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ с достаточной гарантией безопасности к питательной еде, которая удовлетворяет их пищевые потребности и вкусовые предпочтения для активного и здорового образа жизни <3>. Между тем концепции продовольственной безопасности в глобальном смысле и в его национальном понимании не могут быть идентичными. Государство рассматривает продовольственную безопасность в рамках защиты национальной безопасности <4>, что означает приоритет национальных интересов в решении вопросов экспорта-импорта и организации международного сотрудничества исходя из таких интересов, в том числе заключение и участие в международных договорах. Как указывается в научной литературе, аграрный протекционизм особенно наглядно демонстрирует, как далек мир от подлинного глобализма <5>. При этом указывается, что обеспечение продовольственной безопасности призвано нейтрализовать существующие и вновь возникающие угрозы, которые могут привести к уменьшению объемов производства, ухудшению доступа населения к важным видам продовольствия <6>.
--------------------------------
<3> ФАО направляет усилия на повышение продуктивности сельского хозяйства и укрепление продовольственной безопасности, а также на улучшение условий жизни сельского населения.
<4> См.: Елисеев В.С. О проблемах правового обеспечения продовольственной безопасности в Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2015. N 3. С. 26 - 31; Белхароев Х.У. Система законодательства в области обеспечения продовольственной безопасности современной России // Российская юстиция. 2014. N 1. С. 36 - 38.
<5> См.: Международное право: Учебник / Отв. ред. С.А. Егоров. М.: Статут, 2015.
<6> См.: Дадалко В.А. О продовольственной безопасности в контексте национальной и экономической безопасности государства // Безопасность бизнеса. 2014. N 1. С. 20 - 23; Чернова О.А. К проблеме формирования и нормативно-правового сопровождения организационно-функционального механизма обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. N 1. С. 34 - 36.

Подтверждение позиции ученых находят в судебной практике. Так, Определением Верховного Суда РФ от 11 ноября 2015 г. по делу N АКПИ15-1007 было прекращено производство по делу об оспаривании Указа Президента РФ от 29 июля 2015 г. N 391 "Об отдельных специальных экономических мерах, применяемых в целях обеспечения безопасности Российской Федерации" <7> и Постановления Правительства РФ от 31 июля 2015 г. N 774 "Об утверждении Правил уничтожения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включенных в перечень сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, страной происхождения которых являются Соединенные Штаты Америки, страны Европейского союза, Канада, Австралия, Королевство Норвегия, Украина, Республика Албания, Черногория, Республика Исландия и Княжество Лихтенштейн и которые до 5 августа 2016 г. (включительно) запрещены к ввозу в Российскую Федерацию" <8>.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2015. N 31. Ст. 4669.
<8> СЗ РФ. 2015. N 31. Ст. 4702.

Сегодня решение вопроса обеспечения продовольственной безопасности, которая в настоящее время, по мнению некоторых ученых, в нашей стране отсутствует <9>, сводится частично к обеспечению импортозамещения, так как зависимость от экспорта сельскохозяйственной продукции является одной из актуальных проблем Российской Федерации. Для реализации политики импортозамещения в аграрном секторе экономики необходимы инновационные инструменты, зарекомендовавшие себя как в зарубежных странах, так и в нашей стране, которые позволят реализовать меры по скорейшему восстановлению отечественного сельского хозяйства. Необходимость поиска и внедрения таких инновационных инструментов обусловливает необходимость совершенствования правового механизма обеспечения продовольственной безопасности государства. При этом вопросы экологического права играют здесь не последнюю роль, так как здоровье населения России напрямую зависит от потребляемых продуктов питания. Как указывает Г.Е. Быстров, создание устойчивой системы продовольственной безопасности связано с правовыми проблемами экологизации сельского хозяйства в аспекте организационно-правового обеспечения развития экологического земледелия и производства качественного и безопасного продукта питания <10>.
--------------------------------
<9> См.: Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. М.: Частное право, 2012. 304 с.
<10> См.: Быстров Г.Е. Мировой опыт обеспечения продовольственной безопасности и его использование в России // Законодательство и экономика. 2013. N 5. С. 5 - 9.

Перспективным направлением развития аграрного сектора экономики России я считаю сельскохозяйственную кластеризацию. Нельзя не согласиться с общей позицией И.В. Рехтиной и О.А. Шуниной о том, что внедрение кластеров в экономику в сочетании с методами оценки состояния природных и антропогенных составляющих в их взаимодействии, а также разработка инструментов регулирования и поддержки кластерных форм интеграции, находящихся на определенной стадии развития, позволят определить основные направления более эффективного социально-экономического развития регионов (территорий) <11>. Как указано в Методических рекомендациях по реализации кластерной политики в субъектах Российской Федерации, утвержденных Минэкономразвития РФ 26 декабря 2008 г. N 20615-ак/д19 <12>, развитие территориальных кластеров в России является одним из условий повышения конкурентоспособности отечественной экономики и интенсификации механизмов государственно-частного партнерства. А в Постановлении Правительства РФ от 28 января 2016 г. N 41 "Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета субсидий участникам промышленных кластеров на возмещение части затрат при реализации совместных проектов по производству промышленной продукции кластера в целях импортозамещения" <13> кластеризация рассматривается как решение проблемы импортозамещения.
--------------------------------
<11> См.: Рехтина И.В., Шунина О.А. Экономические и правовые предпосылки формирования региональных кластеров на территории Российской Федерации // Юридический мир. 2012. N 10. С. 34 - 39.
<12> Документ опубликован не был. См.: СПС "КонсультантПлюс".
<13> СЗ РФ. 2016. N 6. Ст. 837.

В настоящее время кластеризация активно внедряется в российское законодательство, хотя, по мнению некоторых ученых, в нормативном регулировании содержатся существенные пробелы по данному вопросу <14>. Так, в Федеральном законе от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" <15> (ст. 3) промышленный кластер определен как совокупность субъектов деятельности в сфере промышленности, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или на территориях нескольких субъектов Российской Федерации. А в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" <16> (ст. 2) содержится иное понимание кластера как совокупности особых экономических зон одного типа или нескольких типов, которая определяется Правительством Российской Федерации и управление которой осуществляется одной управляющей компанией. Таким образом, понятие "кластер" еще не устоялось в российском законодательстве <17>.
--------------------------------
<14> См.: Мошкова Д.М., Сакалинская Е.В. Правовые основы государственного финансирования инновационных территориальных кластеров в России // Юрист. 2014. N 14. С. 42 - 46.
<15> СЗ РФ. 2015. N 1 (ч. I). Ст. 41.
<16> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.
<17> См.: Поморцев К.И. Краткий обзор законодательства Российской Федерации о кластерах // Бизнес, Менеджмент и Право. 2015. N 1. С. 132 - 135.

Полагаю обоснованной необходимость введения в российское законодательство на уровне федерального закона понятия "аграрный кластер". Предложения по созданию такого рода кластеров содержатся в некоторых подзаконных нормативных правовых актах. В частности, в Постановлении Правительства РФ от 14 июля 2012 г. N 717 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы" <18> указано на необходимость развития интеграционных связей в агропромышленном комплексе и формирования продуктовых подкомплексов, а также территориальных кластеров. Распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2009 г. N 2094-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года" <19> предполагает формирование аграрно-промышленных кластеров с использованием механизмов государственно-частного партнерства. Распоряжение Правительства РФ от 5 сентября 2011 г. N 1538-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года" <20> предлагает модель инновационного социально ориентированного развития Южного федерального округа, которая базируется на гармоничном сочетании экономики, социальной сферы и экологии и определяется, в частности, формированием в округе мощного агропромышленного кластера, привлечение крупных производителей, развитие технологий, генетики и селекции, что позволит округу стать основным в Российской Федерации поставщиком на отечественный и зарубежный рынки широкого перечня сельскохозяйственной продукции.
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 2012. N 32. Ст. 4549.
<19> СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 421.
<20> СЗ РФ. 2011. N 38. Ст. 5400.

Предлагаю следующее определение понятия "аграрный кластер", которое может быть приведено в Законе о развитии сельского хозяйства:
Аграрный кластер - это совокупность субъектов деятельности в сфере сельского хозяйства, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.
Аграрная кластеризация позволит решить ряд вопросов в аграрном секторе экономики, в том числе и в отношении экологического аспекта.
Во-первых, кластер позволяет сосредоточить на одной территории не только сельскохозяйственное производство, но и научный или образовательный центр, который выпускает специалистов в сельскохозяйственной области. Так, например, в распоряжении Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 165-р "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года" <21> было предложено на базе учреждений аграрной науки создать центр по анализу и мониторингу развития агропромышленного комплекса, обеспечивающий взаимоувязку реализуемых инвестиционных проектов и ресурсного потенциала территорий в рамках округа, разработку баланса трудовых ресурсов.
--------------------------------
<21> СЗ РФ. 2011. N 8. Ст. 1142.

Во-вторых, в рамках аграрного кластера можно развивать различные направления сельского хозяйства, как в сфере растениеводства, так и в сфере животноводства. Возможность обеспечить полный цикл выращивания сельскохозяйственной продукции вплоть до ее транспортировки позволит достигнуть синергетический эффект.
В-третьих, в рамках аграрного кластера можно развивать такие актуальные направления развития сельского хозяйства, как создание органической продукции. Органическое сельское хозяйство представляет собой систему выращивания растений, домашнего скота и рыбоводства с уважением к принципам охраны окружающей среды при использовании "натуральных" методов земледелия, которые направлены на обеспечение долгосрочного здоровья населения, продуктивности экосистем, повышения качества продуктов и защиту окружающей среды <22>. Аграрный сектор отечественной экономики содержит в себе огромный потенциал роста в этом направлении при грамотном развитии сельского хозяйства. Органическое сельское хозяйство востребовано как на национальном, так и на общемировом уровне, а экологически чистые продукты легко находят рынки сбыта и могут стать статьей экспорта Российской Федерации. Р.С. Ярандайкин экологически чистой продукцией считает продукцию, соответствующую требованиям закона, т.е. обладающую питательной ценностью, укрепляющую здоровье и не оказывающую канцерогенного, мутагенного или иного неблагоприятного воздействия на организм человека в результате ее потребления. При этом ученый говорит о необходимости разработки специальных стандартов, характеризующих "экологически чистую" продукцию, которые должны содержать требования к технологии выращивания сельскохозяйственных культур, их хранению, транспортировке, утилизации отходов. Предложено разработать и ввести экологический сертификат, выдвинуты предложения, направленные на защиту продовольственного рынка от подделок с помощью специальных знаков соответствия, предложена организация экологического агроаудита <23>. Все это возможно реализовать в рамках аграрного кластера.
--------------------------------
<22> Elisa Morgera, , . Organic agriculture and the law. Food and agriculture organization of the united nations. Rome, 2012. URL: http://www.fao.org/docrep/016/i2718e/i2718e.pdf.
<23> См.: Ярандайкин Р.С. Организационно-правовые проблемы производства и реализации экологически чистой сельскохозяйственной продукции: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. 37 с.

Как показывает опыт зарубежных стран, одним из факторов развития органического сельского хозяйства является наличие системы мер государственной поддержки предприятий, занимающихся производством органической сельскохозяйственной продукции. Государственная поддержка органического сельского хозяйства во многих странах представляет собой дотирование и субсидирование производства. В рамках аграрных кластеров по аналогии с промышленными кластерами можно оказывать меры государственной поддержки при реализации политики импортозамещения в виде субсидий, а также в виде налоговых льгот субъектам, которые зарегистрированы в качестве резидентов кластера. Как указывают А.В. Белицкая и Д.В. Хаустов, в рамках кластера не формируется специальный правовой режим предпринимательской и инвестиционной деятельности, хотя и присутствует совокупность льгот, характерных для территорий с таким правовым режимом <24>.
--------------------------------
<24> См.: Белицкая А.В., Хаустов Д.В. Правовой режим территорий, созданных с целью развития инноваций // Закон. 2013. N 6. С. 140 - 147.

В-четвертых, в рамках аграрных кластеров перспективно использовать инструменты государственно-частного партнерства. Сам кластер, предполагая регистрацию резидентов частных форм собственности при обширном использовании льгот и иных мер государственной поддержки, строится на принципах государственно-частного партнерства. Нельзя не согласиться с Е.В. Сытовой в том, что продовольственная безопасность является не только стратегической зоной внимания для государства, но и представляет собой реальный инвестиционный интерес для бизнеса <25>. С ней согласен В.А. Власов, который обращает внимание на взаимосвязь надлежащей реализации концепции продовольственной безопасности и предпринимательской деятельности аграрных товаропроизводителей <26>. В распоряжении Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. N 151-р "Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года" <27> отмечается, что развитие и рациональное размещение агропромышленного производства в стране позволят существенно повысить эффективность инвестиций в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности, обеспечить комплексное развитие сельских территорий, соблюдение экологических норм при производстве сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, формирование единого экономического пространства, выравнивание условий жизни сельского населения и увеличение его доходов.
--------------------------------
<25> См.: Сытова Е.В. Продовольственная безопасность - общий интерес государства и бизнеса // Безопасность бизнеса. 2011. N 2. С. 18 - 20.
<26> См.: Власов В.А. Предпринимательская деятельность аграрных товаропроизводителей в сфере продовольственной безопасности Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2011. N 4. С. 4 - 6.
<27> СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 1014.

В-пятых, аграрный кластер - эффективный инструмент охраны окружающей среды, в результате чего он может быть признан важным элементом эколого-правового механизма в сельском хозяйстве.
Одной из серьезных угроз как для экологической, так и для продовольственной безопасности является использование пестицидов и агрохимикатов в сфере сельского хозяйства, которое влечет за собой загрязнение не только почв, но и вод и атмосферного воздуха, а также может оказывать вредное воздействие на здоровье человека вследствие их остаточного содержания в продуктах питания. Пестициды и агрохимикаты могут нанести значительный урон экологии при неправильном хранении. Так, Л.Ф. Усманова предлагает деятельность, связанную с применением агрохимикатов, считать повышенно опасной, минеральные удобрения и химические средства защиты растений причислить к источникам повышенной опасности с соответствующей квалификацией ответственности <28>. В рамках аграрного кластера необходимо обеспечить защиту от чрезмерного употребления пестицидов и агрохимикатов, их грамотное использование и хранение. При этом инфраструктура кластера должна гарантировать невозможность попадания химических веществ на поля органического земледелия. То есть территории, на которых применяются удобрения, должны находиться в отдалении от территорий, которые выделены для выращивания органической продукции.
--------------------------------
<28> См.: Усманова Л.Ф. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Уфа, 2000. 369 с.

Среди проблемных вопросов продовольственной безопасности также рассматривается использование генно-модифицированных организмов (далее - ГМО) <29>, которое представляет собой опасность с точки зрения экологии. Между тем основной задачей культивирования биологических ресурсов и использования новых технологий их ускоренного выращивания также является обеспечение продовольственной безопасности страны, что нельзя не учитывать. Как указывает С.Ю. Миролюбова, культивируемые биологические ресурсы являются основой для производства продовольствия и ведения сельского хозяйства <30>. Полагаем, что использование ГМО и нанотехнологий в рамках аграрного кластера также будет возможно на специально огороженных территориях.
--------------------------------
<29> См.: Федосеева Н.Н., Агапова Д.В. Проблемы правового регулирования продовольственной безопасности в РФ и современные методы ее обеспечения // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 11. С. 34 - 37.
<30> См.: Миролюбова С.Ю. Культивируемые биологические ресурсы: понятие и правовое регулирование использования // Экологическое право. 2015. N 3. С. 37 - 39.

В качестве отдельной проблемы Г.В. Савенко, А.А. Ялбулганов выделяют слабое отражение в российском законодательстве вопросов ответственности за сохранение сельскохозяйственных угодий <31>. Полагаем, что в аграрном кластере должны находиться сельскохозяйственные территории, которые не находятся в эксплуатации, а поддерживают общую экологическую обстановку кластера. Я согласна с мнением О.И. Крассова, который считает, что территория, пригодная для ведения сельского хозяйства, должна использоваться не только в качестве продуктивных сельскохозяйственных угодий (пашни), но должна при этом также сохранять природные экосистемы, представляющие собой малопродуктивные сельскохозяйственные угодья, которые препятствуют возникновению и развитию водной и ветровой эрозии, деградации земель, являются местом обитания полезной фауны и местом произрастания редких и исчезающих видов растений <32>.
--------------------------------
<31> См.: Савенко Г.В., Ялбулганов А.А. Оборот земельных долей и участков сельскохозяйственного назначения: современные проблемы / Под ред. А.А. Ялбулганова. М., 2015. Вып. 8. 192 с.
<32> См.: Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. N 1. С. 35 - 40.

В рамках наднациональных объединений вопросы продовольственной безопасности в большинстве случаев соотносятся с национальными интересами страны, за редким исключением (преимущества для России при вступлении в ВТО выглядят весьма сомнительно) <33>. Так, в распоряжении Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. N 151-р "Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года" <34> отмечается необходимость разработки и реализации схемы территориально-отраслевого разделения труда в агропромышленном производстве стран Евразийского экономического союза на основе углубления их специализации на производстве отдельных видов продукции для развития межгосударственного обмена и экспорта. Рекомендация Коллегии Евразийской экономической комиссии N 14 "О Перечне перспективных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в сфере агропромышленного комплекса государств - членов Евразийского экономического союза до 2020 года" <35> (принята в г. Москве 08.07.2015) (п. п. 11, 14) предусматривает разработку механизмов развития общего аграрного рынка Евразийского экономического союза, а также моделей формирования межгосударственных кластеров в целях его развития.
--------------------------------
<33> Чуйко Н.А. Международно-правовые стандарты и регулирование безопасности продуктов питания в праве ВТО // Журнал российского права. 2014. N 8. С. 126 - 136.
<34> СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 1014.
<35> Официальный сайт Евразийского экономического союза: http://eaeunion.org.

Таким образом, только инновационными мерами интенсивного развития при активной поддержке государства и бизнеса на принципах государственно-частного партнерства можно решить проблему импортозамещения с учетом экологических интересов нашей страны. Перспективными инновационными инструментами в этой связи являются аграрные кластеры, которые могут формироваться как на национальном, так и на наднациональном уровне.

Литература

1. Белицкая А.В., Хаустов Д.В. Правовой режим территорий, созданных с целью развития инноваций // Закон. 2013. N 6. С. 140 - 147.
2. Быстров Г.Е. Мировой опыт обеспечения продовольственной безопасности и его использование в России // Законодательство и экономика. 2013. N 5. С. 5 - 9.
3. Елисеев В.С. О проблемах правового обеспечения продовольственной безопасности в Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2015. N 3. С. 26 - 31.
4. Усманова Л.Ф. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Уфа, 2000. 369 с.
5. Ярандайкин Р.С. Организационно-правовые проблемы производства и реализации экологически чистой сельскохозяйственной продукции: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999. 37 с.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ