Гармонизация законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях с нормами международного экологического права как одно из направлений российской государственной экологической политики. Статьи по предмету Экологическое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ГАРМОНИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ С НОРМАМИ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА КАК ОДНО ИЗ НАПРАВЛЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ <1>

А.А. ВОРОНЦОВА

--------------------------------
<1> Статья подготовлена при информационной правовой поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Одной из основных задач государственной экологической политики, согласно Основам государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, определена задача сохранения природной среды, в т.ч. естественных экологических систем, объектов животного и растительного мира (подп. "ж" п. 9) <2>.
--------------------------------
<2> См.: Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Решение этой задачи невозможно без совершенствования и развития системы особо охраняемых природных территорий, устранения несовершенства правового регулирования в этой сфере, восприятия международного и зарубежного опыта, в т.ч. гармонизации законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях с нормами международного экологического права. Сохранение биологического и ландшафтного разнообразия как одно из направлений российской государственной экологической политики должно быть реализовано прежде всего через формирование и обеспечение устойчивого функционирования систем охраняемых природных территорий разных уровней и категорий.
Российская Федерация как участник ряда международных договоров: Конвенции о биологическом разнообразии (г. Рио-де-Жанейро, 1992 г.) <3>, Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (г. Париж, 1972 г.) <4>, Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике (г. Мадрид, 1991 г.) <5> и др. - приняла на себя обязательства "обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям природного наследия", "создавать и сохранять систему охраняемых районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия, в т.ч. обеспечить экологически обоснованное и устойчивое развитие в районах, прилегающих к охраняемым районам, в целях содействия охране этих районов".
--------------------------------
<3> См.: Конвенция о биологическом разнообразии: заключена в г. Рио-де-Жанейро 5 июня 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 1996. N 9. С. 3 - 28. См. также: Федеральный закон от 17 февраля 1995 г. N 16-ФЗ "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601.
<4> См.: Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия: заключена в г. Париже 16 ноября 1972 г. // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М.: Международные отношения, 1991. С. 290 - 302. См. также: Указ Президиума ВС СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI "О ратификации Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия" // ВВС СССР. 1988. N 11. Ст. 171.
<5> См.: Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике: подписан в г. Мадрид 4 октября 1991 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 3 - 41. См. также: Федеральный закон от 24 мая 1997 г. N 79-ФЗ "О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике" // СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2384.

Идея создания принципиально новой формы особо охраняемых природных территорий, объединяющая в себе две на первый взгляд противоположные цели: сохранение биологического разнообразия, охрана окружающей природной среды и ее уникальных особо ценных компонентов и социально-экономическое развитие на одной территории - получила свое развитие как Концепция биосферных резерватов.
Концепция биосферных резерватов была разработана в 1974 г. рабочей группой Программы ЮНЕСКО "Человек и биосфера" (МАБ). Международная конференция по биосферным резерватам, проходившая в г. Севилье в марте 1995 г., подготовила Положение о Всемирной сети биосферных резерватов (далее - Положение) и Севильскую стратегию для биосферных резерватов (далее - Севильская стратегия). В этих документах определены функции биосферных резерватов как принципиально нового типа многофункциональных особо охраняемых природных территорий.
Согласно Положению биосферными резерватами являются зоны наземных и прибрежных/морских экосистем или сочетание таких экосистем, международно признанные в рамках программы ЮНЕСКО "Человек и биосфера" (МАБ). Биосферные резерваты образуют Всемирную Сеть биосферных резерватов, которая является инструментом биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов, в т.ч. для достижения целей Конвенции о биологическом разнообразии.
Деятельность биосферных резерватов должна сочетать в себе выполнение трех взаимосвязанных функций:
- сохранение (вклад в сохранение ландшафтов, экосистем, видов и генетических разновидностей);
- развитие (содействие экономическому и социальному развитию, устойчивому в социально-культурном и экологическом отношении);
- научно-техническая функция (поддержка демонстрационных проектов, экологического образования и подготовки кадров в области окружающей среды, научных исследований и мониторинга, которые связаны с местными региональными, национальными и глобальными вопросами сохранения среды и устойчивого развития).
Были определены общие критерии, которым должна отвечать территория, предлагаемая в качестве биосферного резервата, в т.ч. функциональное зонирование.
Севильская стратегия была нацелена на реализацию Концепции устойчивого развития в отдельно взятой области, а именно: достижение баланса при реализации конфликтующих задач сохранения биологического разнообразия и социально-экономического развития.
Как справедливо отмечают специалисты <6>, препятствием к широкому внедрению Севильской стратегии в нашей стране стало несоответствие национального законодательства в отношении биосферных резерватов нормативным актам, утвержденным ЮНЕСКО.
--------------------------------
<6> См., например: Будущее российских биосферных резерватов. Интервью с академиком В.Н. Большаковым, председателем Российского комитета по программе ЮНЕСКО "Человек и биосфера" (МАБ), директором Института экологии растений и животных РАН, и М.Н. Брынских, директором Приокско-Террасного государственного природного биосферного заповедника, координатором Некоммерческого партнерства "Биосферные резерваты Евразии" // Экология и жизнь. 2009. N 2(87). С. 64.

В последнее время российское законодательство об особо охраняемых природных территориях претерпело ряд существенных изменений. В т.ч. эти изменения коснулись правового режима государственных природных заповедников, в т.ч. биосферных.
Прежде всего, была допущена возможность размещения на территории государственных природных биосферных заповедников объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, а также возможность предоставления для этих целей земельных участков в аренду <7>.
--------------------------------
<7> См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Пункт 3 ст. 2 // СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7043.

Строительство и аренда земельных участков разрешена не на всей территории государственных природных биосферных заповедников, а на специально выделенных Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) участках биосферного полигона. Кроме того, перечень разрешенных объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры для обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития познавательного туризма, физической культуры и спорта должен быть установлен Правительством Российской Федерации.
Так, Перечень объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры (гостевые дома с сопутствующими хозяйственно-бытовыми постройками, конюшни, подъемники, канатные дороги, горнолыжные трассы, объекты (в т.ч. линейные) транспортной и инженерной инфраструктуры и др.), размещение которых допускается на территориях Лагонакского биосферного полигона Кавказского государственного природного биосферного заповедника, биосферных полигонов Тебердинского, Окского и Баргузинского государственных природных биосферных заповедников, утвержден распоряжением Правительства России от 23 апреля 2012 г. N 603-р <8>.
--------------------------------
<8> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. N 603-р "Об утверждении Перечня объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, размещение которых допускается на территориях биосферных полигонов государственных природных биосферных заповедников" // СЗ РФ. 2012. N 18. Ст. 2254.

Тем не менее, несмотря на указанные ограничения, закон допустил серьезные послабления для правового режима особо охраняемых природных территорий самого высокого и самого строгого уровня охраны. Исторически первые заповедники создавались как эталоны природы, в которых не допускалось никакого вторжения извне. Как писал известный ученый-биолог, один из основателей системы заповедников, профессор Ф.Р. Штильмарк, "идея сбережения девственных, не тронутых человеком участков, с тем, чтобы проводить научные наблюдения вне сферы хозяйственной деятельности, явилась краеугольным камнем нашего заповедного дела. Именно отсюда возник принцип невмешательства" <9>.
--------------------------------
<9> Штильмарк Ф.Р. Историография российских заповедников. М.: Логата, 1996.

Подходы к пониманию целей и задач заповедников менялись на всем протяжении столетней истории их существования <10> от принципа полной заповедности до перерождения ее в идею "заповедного хозяйства". Известный американский историк профессор Аризонского университета Дуглас Вайнер отмечал: "Для многих будет удивительно, что еще в 20-х годах и начале 30-х Советский Союз был на переднем плане развития теории и практики охраны природы. Русские первыми предложили выделять специально охраняемые территории для изучения экологических сообществ, и советское правительство было первым, кто воплотил эту идею. Более того, русские были первыми, кто понял, что планирование регионального землепользования и восстановление разрушенных ландшафтов должны строиться на основе экологических исследований. В настоящее время этими идеями и концепциями руководствуются, разрабатывая политику в области охраняемых территорий во многих странах. Эти же идеи получили международное признание в программе биосферных заповедников ЮНЕП" <11>.
--------------------------------
<10> Первый заповедник в России - Баргузинский государственный заповедник - был создан 29 декабря 1916 г. по старому стилю, или 11 января 1917 г. по новому. 11 января - в день рождения первого заповедника - ежегодно отмечается День заповедников и национальных парков. Указом Президента Российской Федерации 2017 г. был объявлен Годом особо охраняемых природных территорий. См.: Указ Президента Российской Федерации от 1 августа 2015 г. N 392 "О проведении в Российской Федерации Года особо охраняемых природных территорий" // СЗ РФ. 2015. N 31. Ст. 4670.
<11> Вайнер Дуглас. Экология в Советской России. Археология свободы: заповедники и охрана природы / Пер. с англ. Е.П. Крюкова; Ред. Р.Ф. Штильмарк. М.: Прогресс, 1991.

История знала и период ликвидации заповедников, когда их количество сократилось со 120 до 40 <12>. Очевидно, в настоящее время наступил новый этап понимания соотношения диаметрально противоположных подходов к идее заповедности, сделана попытка совместить несовместимое, внедрить конструкции международного экологического права на неподготовленную почву национального законодательства.
--------------------------------
<12> См.: Постановление Совмина СССР от 29 августа 1951 г. N 3192 "О заповедниках" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Действующее законодательство относит государственные природные заповедники к особо охраняемым территориям федерального значения. В их границах природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность лишь за некоторыми исключениями <13>. Определен закрытый перечень мероприятий и видов деятельности, допустимых на территориях государственных природных заповедников <14>.
--------------------------------
<13> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Часть 1 ст. 6 // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<14> См.: Там же. Часть 2 ст. 9.

Земельным законодательством установлено, что земли государственных природных заповедников изъятые из оборота (т.е. не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок <15>, предусмотренных гражданским законодательством), находятся в федеральной собственности. Земельные участки в границах государственных природных заповедников не подлежат приватизации <16>.
--------------------------------
<15> Отступление от общих правил оборотоспособности земельных участков предусмотрено ч. 11 ст. 22 Земельного кодекса России, которая допускает возможность установления федеральными законами случаев, когда изъятые из оборота земельные участки могут быть переданы в аренду. См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 414.
<16> См.: Там же. Статьи 27 и 95. См. также: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Часть 5 ст. 58 // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Часть 8 ст. 28 // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Еще одна новелла законодательства об особо охраняемых природных территориях допускает возможность преобразования государственных природных заповедников в национальные парки при условии наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование <17>.
--------------------------------
<17> Преобразование должно было быть осуществлено до 31 декабря 2015 г. в отношении семи государственных природных заповедников, в их числе трех биосферных. См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6971. См. также: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Пункт 6.1 ст. 11 // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.

Необходимость преобразования отдельных государственных природных заповедников в национальные парки Минприроды России объяснило исключительно тем, что на территориях нескольких существующих заповедников ведется (в силу исторически сложившихся обстоятельств) многолетняя масштабная рекреационная и иная деятельность, не соответствующая режиму заповедников, но в полной мере адекватная задачам и режиму национальных парков. На сегодняшний день ни один из указанных заповедников не был преобразован в национальный парк.
Летом прошлого года в Государственную Думу был внесен законопроект, которым предусмотрено увеличение срока преобразования государственных природных заповедников в национальные парки (до 31 декабря 2016 г.) и установлен закрытый перечень заповедников, предлагаемых к преобразованию: Тебердинский государственный природный биосферный заповедник, государственный природный заповедник "Столбы", государственный природный биосферный заповедник "Командорский" и государственный природный заповедник "Гыданский" <18>. Кроме того, указанный законопроект отменяет требование обязательности получения положительного заключения государственной экологической экспертизы федерального уровня материалов, обосновывающих такое преобразование <19>.
--------------------------------
<18> См.: проект Федерального закона N 826412-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 21 октября 2015 г.) // СПС "КонсультантПлюс: Проекты правовых актов".
<19> Признает утратившим силу п. 6.1 ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Независимо от оценки внесенных и планируемых изменений в законодательство, допускающих снижение статуса государственных природных заповедников до национальных парков, очевидно, что существует проблема в соотношении на практике этих двух видов особо охраняемых территорий.
Для того чтобы оценить, насколько принятые новеллы в законодательстве Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях можно считать реализацией основных принципов, предусмотренных международной Севильской стратегией для биосферных резерватов в рамках осуществления одного из направлений государственной экологической политики, необходимо провести сравнительно-правовой анализ положений Стратегии и российского законодательства.
Международное понятие "биосферный резерват" не аналогично понятию "государственный природный биосферный заповедник" <20>. Более того, в соответствии с Севильской стратегией биосферными резерватами могут быть любые категории особо охраняемых природных территорий, в то время как российское законодательство прямо предусматривает организацию биосферных резерватов только в форме государственных природных биосферных заповедников <21>. При этом следует заметить, что первоначально основной (и практически единственной) задачей государственных природных биосферных заповедников являлось осуществление глобального экологического мониторинга. Кроме того, Концепция биосферных резерватов предполагает зонирование их территории, две зоны из которых предназначены для осуществления хозяйственной деятельности, и только ядро, основная зона, заповедно. Такое зонирование территории заповедников противоречит основным принципам законодательства об особо охраняемых природных территориях, согласно которым режим всех особо охраняемых природных территорий, а особенно государственных природных заповедников, допускает хозяйственную деятельность только в виде исключения.
--------------------------------
<20> Государственные природные биосферные заповедники согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" - это разновидность государственных природных заповедников - те из них, которые входят в международную систему биосферных резерватов.
<21> Тем не менее ряду национальных парков был присвоен статус биосферных резерватов. См., например: Приказ МПР России от 22 апреля 2003 г. N 342 "Об утверждении Основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года" // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" ввел понятие биосферного полигона, т.е. территории, присоединенной к государственным природным биосферным заповедникам в целях проведения научных исследований, государственного экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы. При этом Закон только допускает возможность установления дифференцированного режима особой охраны и использования биосферного полигона, в отличие от международного подхода к строгому функциональному зонированию. Конкретный режим особой охраны территории биосферного полигона устанавливается Минприроды России в соответствии с положением о государственном природном биосферном заповеднике, частью которого он является <22>.
--------------------------------
<22> См., например: Положение о Лагонакском биосферном полигоне федерального государственного учреждения "Кавказский государственный природный биосферный заповедник". Приложение N 5 Положения о федеральном государственном учреждении "Кавказский государственный природный биосферный заповедник" им. Х.Г. Шапошникова: утв. МПР России 19 июля 2002 г. // СПС "КонсультантПлюс: Законодательство".

Таким образом, с точки зрения Севильской стратегии биосферный полигон может являться частью или буферной, или переходной зоны в границах биосферного резервата, однако в российском законодательстве нет четкого определения понятия биосферного полигона и определения правового режима этой территории.
Необходимость закрепления порядка образования и функционирования биосферных полигонов, а также их создания для всех государственных природных заповедников, имеющих статус биосферных резерватов ЮНЕСКО, была отмечена в ряде документов <23>. Тем не менее на сегодняшний день эти задачи выполнены не были.
--------------------------------
<23> См., например: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 2322-р "Об утверждении Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2012. N 3. Ст. 452; Приказ МПР России от 22 апреля 2003 г. N 342 "Об утверждении Основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации на период до 2015 года".

Таким образом, для обеспечения соответствия российского законодательства международной Концепции биосферных резерватов необходимо:
- определить понятие биосферного резервата, цели и задачи образования на уровне федерального закона <24>;
- соотнести понятия биосферного резервата и государственного природного биосферного заповедника, биосферного резервата и национального парка;
- закрепить, что биосферные резерваты могут быть образованы на разных категориях особо охраняемых природных территорий;
- установить обязательность зонирования биосферных резерватов в соответствии с Концепцией;
- определить в общих чертах правовой режим зон биосферных резерватов;
- уточнить понятие биосферного полигона, его место в системе функционального зонирования биосферного резервата и определить общие черты правового режима, включая зонирование его территории; определить, что биосферный полигон не может быть образован на землях государственных природных заказников, в заповедной и особо охраняемой зонах национальных парков;
- внести необходимые соответствующие изменения в существующие положения о государственных природных биосферных заповедниках, национальных парках (которым присвоен статус биосферных резерватов), биосферных полигонах; определить территории, которым будет придан статус биосферного полигона в тех случаях, когда они не определены, и разработать и принять положения о биосферных полигонах.
--------------------------------
<24> Путем внесения дополнений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях".

При этом все эти изменения должны быть соотнесены с основными принципами охраны окружающей природной среды: как международными, так и национальными.

Литература

1. Вайнер Дуглас. Экология в Советской России. Археология свободы: заповедники и охрана природы / Пер. с англ. Е.П. Крюкова; Ред. Р.Ф. Штильмарк. М.: Прогресс, 1991.
2. Штильмарк Ф.Р. Историография российских заповедников. М.: Логата, 1996.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ