Правовое положение мэра и главы местной администрации в системе местного самоуправления (сравнительный опыт Канады и России). Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МЭРА И ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОПЫТ КАНАДЫ И РОССИИ)

А.А. ЛАРИЧЕВ

Согласно законодательству провинций и территорий Канады, мэр является высшим должностным лицом муниципалитета. Данная должность, как правило, является выборной, однако существуют и исключения. Например, согласно ст. 150 Акта о местном самоуправлении провинции Альберта (Municipal Government Act (Alberta)) <1>, высшее должностное лицо города (city or town) избирается населением непосредственно, за исключением случаев, когда муниципальным актом предусматривается его назначение из числа членов совета. Мэры сельских поселений (villages) и муниципальных округов (municipal districts), наоборот, по умолчанию назначаются из числа членов совета, если муниципальным актом не предусматриваются прямые выборы.
--------------------------------
<1> Qp.Alberta.Ca; Municipal Government Act (Alberta) // URL: http://www.qp.alberta.ca/documents/Acts/m26.pdf (дата обращения: 3 октября 2015 г.).

Роль мэра как председателя муниципального совета в Канаде неоднозначна. На первый взгляд законодательство провинций и территорий не предоставляет мэрам серьезных полномочий и реальной управленческой самостоятельности. Так, например, согласно ст. 225 Муниципального акта Онтарио (Ontario Municipal Act, 2001) <2> глава совета председательствует на его заседаниях, предоставляет совету необходимую информацию и дает рекомендации для принятия решений, а также представляет муниципалитет в отношениях с другими публичными и частными субъектами.
--------------------------------
<2> ServiceOntario; Municipal Act // URL: http://www.e-laws.gov.on.ca/html/statutes/english/elaws_statutes_01m25_e.htm#BK6 (дата обращения: 5 октября 2015 г.).

В статье 226 Акта делается попытка разъяснить статус главы совета как "высшего исполнительного лица" муниципального образования, который "содействует в реализации целей муниципального управления, поощряет вовлечение общественности в решение вопросов местного значения, представляет интересы муниципалитета на местном, национальном и международном уровне, а также участвует в мероприятиях по улучшению экономической ситуации, социальных условий и экологической обстановки в муниципальном образовании".
Следует согласиться с мнением <3> о том, что данная формулировка слишком туманна, практических же полномочий глава совета для реализации вышеуказанных функций не получает, во всяком случае - на территории действия Муниципального акта Онтарио, в крупнейшей по численности населения провинции Канады.
--------------------------------
<3> Tindal R., Tindal S. Local Government in Canada. 7th ed. Toronto: Thomson Nelson, 2009. P. 252.

Вместе с тем некоторые провинции все же пытаются усилить позицию мэра путем введения в законодательство специальных прав и полномочий. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 154 Акта о местном самоуправлении Альберты мэр, в отличие от обычных членов совета, может по должности входить в состав всех комитетов и иных органов, назначаемых советом, если решением совета не предусмотрено иное.
Довольно распространенными являются полномочия мэра по ограниченному вето решений совета. Так, например, в провинциях Манитоба, Британская Колумбия и Квебек глава совета имеет право вернуть любой вопрос на повторное рассмотрение советом. Две последние провинции, а также Саскачеван также предоставляют мэру право отстранить любого чиновника местной администрации от исполнения обязанностей до рассмотрения его дела муниципальных советом <4>.
--------------------------------
<4> Tindal R., Tindal S. Op. cit.

Наиболее сильны полномочия главы совета в г. Виннипеге (столице провинции Манитоба), где в соответствии с городской Хартией <5> мэр возглавляет специальный исполнительный совет, в полномочия которого входит контроль за действиями местной администрации (ст. 61 - 62). Глава совета может отстранить главу администрации от исполнения обязанностей на срок до трех дней (ч. 1 ст. 98), а также наложить отлагательное вето на любое решение совета либо принятый советом муниципальный правовой акт (ст. 60).
--------------------------------
<5> Province of Manitoba; The City of Winnipeg Charter Act // URL: http://web2.gov.mb.ca/laws/statutes/2002/c03902e.php (дата обращения: 2 октября 2015 г.).

В научной литературе отмечается, что несмотря на недостаток формальной власти мэры канадских муниципалитетов играют значительную роль в системе муниципального управления, поскольку выступают связующим звеном не только между советом и структурными элементами местной администрации, но и благодаря своей роли местного лидера между муниципальными органами и местным сообществом в целом <6>.
--------------------------------
<6> Sancton A. Mayors as political leaders // Leaders and Leadreship in Canada / M. Mansuco, R. Price, R. Wagenberg, eds. Toronto, 1994. Pp. 179 - 180.

Следует полагать, что и в российской практике, в том случае если глава муниципального образования является председателем представительного органа, его положение схоже с положением канадского коллеги. По мнению А.Н. Кокотова, при такой модели глава в определенном смысле противопоставляется исполнительному аппарату местной власти - он взаимодействует с администрацией как официальный представитель жителей и представительного органа <7>.
--------------------------------
<7> Муниципальное право России / Под ред. А.Н. Кокотова. М., 2014. С. 353.

Сильная сторона данной модели заключена в попытке организационного объединения лидерских начал в управлении и гарантий от необоснованной концентрации всей власти в одних руках. Однако силовые возможности главы муниципального образования резко ограничены, он отодвинут от непосредственных рычагов экономической власти и исполнительного аппарата. Не случайно, как показывает практика, многие главы муниципальных образований, применяющих данную схему, начинают ратовать за переход к модели, при которой избираемый населением глава муниципального образования возглавляет местную администрацию <8>.
--------------------------------
<8> Муниципальное право России. С. 353 - 354.

На сегодняшний день в России в этой сфере наблюдаются разнонаправленные тенденции. С одной стороны, имеет место увеличение доли применения модели "совет - менеджер" при организации местной власти. В 2014 г., в соответствии с изменениями в федеральном законодательстве <9>, субъекты РФ получили право определять круг применения закрепленных федеральным законодательством моделей системы органов местного самоуправления в отношении муниципальных образований в границах субъектов РФ. В Республике Карелия, например, это привело к переходу на организационную модель с избираемым из состава представительного органа главой муниципального образования во всех муниципальных районах Республики <10>.
--------------------------------
<9> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в ред. от 29.06.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<10> Закон Республики Карелия от 30.09.2014 N 1835-ЗРК "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия". Ст. 1, 3 // Карелия. 2014. N 81.

Заинтересованность в применении данной модели со стороны органов государственной власти субъекта РФ вполне понятна, поскольку в ее рамках государственные органы (и, прежде всего, высшее должностное лицо субъекта РФ) получают возможность участвовать в назначении и контролировать деятельность главы местной администрации, обладающего серьезными публично-властными полномочиями и осуществляющего координацию решения вопросов местного значения.
Организационная модель со "слабым мэром" получила распространение также в отношении нового типа муниципального образования - городского округа с внутригородским делением. Хотя она не является обязательной к применению, на практике при создании двухуровневых городских округов подразумевается и принимается именно этот вариант организации местной власти на общегородском уровне <11>.
--------------------------------
<11> См.: Закон Челябинской области от 10.06.2014 N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе". Ст. 3, 4 // Южноуральская панорама. 2014. N 87. 14 июня (спецвыпуск N 24). См. также: Ларичев А.А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1603 - 1608.

С другой стороны, с начала 2015 года по России прокатилась волна внедрений законодателями субъектов РФ новой модели "совет - мэр (менеджер)", причем по большей части в городских муниципалитетах. Данная гибридная форма предполагает присутствие в системе муниципальной власти "сильного мэра", который, однако, избирается не всенародно, но представительным органом, при участии специально формируемой конкурсной комиссии.
Популярность новой модели, позволяющая одновременно и получить "сильного мэра", и поставить его, в силу особенностей формирования соответствующей конкурсной комиссии, в зависимость от органов государственной власти (точнее, высших должностных лиц) субъектов РФ показывает существующее недоверие либо неудовлетворенность моделью "совет - менеджер", которая, возможно, широко использовалась лишь для пресловутого расширения влияния органов государственной власти субъектов РФ на управленческие процессы в муниципалитетах.
В Канаде появление института "сильного мэра" не стоит в повестке дня, и вероятность его развития незначительна из-за доминирующей роли совета в системе органов местного самоуправления. Это не мешает отдельным ярким личностям из числа мэров оказывать существенное влияние на управление муниципальными образованиями, используя личные связи и умелое манипулирование общественным мнением <12>. Однако институционально положение мэров в системе муниципальной власти сохраняется в неизменном виде.
--------------------------------
<12> В литературе приводится, например, история г-жи Хезел МакКаллион, которая более 30 лет являлась мэром и возглавляла совет г. Миссиссаги (пригород Торонто), фактически контролировав проводимую им политику. См.: Urbaniak T. Her Worship: Hazel McCallion and the Development of Mississauga. Toronto: University of Toronto Press, 2009.

Базовой единицей в структуре организационных основ местного самоуправления муниципалитетов Канады является совет. Согласно положениям комплексных законов о местном самоуправлении провинций и территорий Канады, именно совет, являясь высшим органом власти в муниципалитетах, призван обеспечивать решение вопросов местного значения, находящихся в сфере компетенции муниципальных образований <13>.
--------------------------------
<13> См., например: ч. 2 ст. 6 Хартии общин Британской Колумбии: BCLaws; BC Community Charter // URL: http://www.bclaws.ca/civix/document/LOC/complete/statreg/--%20C%20--/41_Community%20Charter%20[SBC%202003]%20c.%2026/00_Act/03026_02.xml#section6 (дата обращения: 4 октября 2015 г.).

Несмотря на главенствующую роль муниципального совета в системе органов местного самоуправления в Канаде, текущая работа по решению вопросов местного значения осуществляется исполнительными органами местного самоуправления и (или) назначаемыми должностными лицами.
Структура местной администрации и количество муниципальных служащих варьируются в зависимости от размеров муниципалитета, требований законодательства соответствующих провинций и территорий, а также ряда иных факторов и условий, в которых осуществляется местное самоуправление. Р. и С. Тиндалы приводят примеры небольших муниципалитетов, где советом может быть назначен всего один чиновник, выполняющий целый спектр исполнительных и правоприменительных функций, - от казначея до ловца бродячих собак <14>.
--------------------------------
<14> Tindal R., Tindal S. Op. cit. P. 255.

В отличие от российского законодательства, закрепившего наличие исполнительного органа - местной администрации в качестве обязательного в структуре органов местного самоуправления, законодательство не во всех провинциях Канады содержит жесткие требования о наличии и составе таких органов.
Понятие "местная администрация" в Канаде используется скорее в значении "муниципальное управление", но не в качестве обозначения специального органа муниципальной власти. В провинции Онтарио, например, в статье 227 Муниципального акта, озаглавленной "Местная администрация", определяется содержание деятельности служащих муниципалитета, которое заключается в реализации решений совета и разработке соответствующих административных процедур, а также в анализе и консультировании совета по муниципальной политике и программам.
В некоторых провинциях тем не менее базовое законодательство содержит информацию о "департаментах", которые фактически такую администрацию составляют. Например, согласно ст. 63 Акта о муниципалитетах провинции Ньюфаундленд и Лабрадор (Municipalities Act) <15> указывается, что совет может создавать департаменты, назначать их руководителей и определять их обязанности и полномочия.
--------------------------------
<15> General Assembly of Newfoundland and Labrador; Municipalities Act // URL: http://www.assembly.nl.ca/legislation/sr/statutes/m24.htm#63 (дата обращения: 5 октября 2015 г.).

При этом одной из наиболее распространенных моделей управления деятельностью администрации является модель "совет - менеджер" (city manager system), схожая с закрепленной в российском законодательстве моделью структуры органов местного самоуправления, при которой глава администрации назначается конкурсной комиссией и подотчетен представительному органу.
Модель с наемным главой администрации (сити-менеджером) не является единственной из возможных к применению канадскими муниципалитетами. Законодательство большинства провинций определяет должность сити-менеджера (chief administrative/executive officer, в Квебеке - directeur general) как факультативную <16>.
--------------------------------
<16> За рядом исключений. В частности, согласно последним изменениям в законодательстве провинции Альберта должность главы администрации должна создаваться советом в обязательном порядке (ст. 205 Акта о местном самоуправлении провинции Альберта).

Вместе с тем с момента первого появления в этой должности на местном уровне в США в г. Стаунтон, штат Вирджиния, в 1908 г. и в Канаде в 1913 г. (г. Вестмаунт, Квебек) <17> институт сити-менеджера получил широкое распространение в Северной Америке, и прежде всего в Канаде. В настоящее время довольно серьезное влияние в Канаде в сфере профессионального муниципального менеджмента имеет Международная ассоциация муниципального менеджмента (ICMA), созданная в качестве профессионального союза сити-менеджеров еще в 1914 г. <18>.
--------------------------------
<17> Siegel D. Leaders in the shadows: the leadership qualities of municipal chief administrative officers. Toronto: University of Toronto Press, 2015. P. 5.
<18> Information on ICMA // URL: http://icma.org/en/icma/about/anniversary/home (дата обращения: 5 октября 2015 г.).

Популярность этого института объясняется удобством модели взаимодействия муниципального совета и администрации, при котором совету достаточно контролировать деятельность одного чиновника, чем вмешиваться в деятельность всех подразделений администрации и решать рутинные управленческие вопросы.
Глава администрации назначается и освобождается от должности советом. В законодательстве ряда провинций особо оговаривается, что совет не может делегировать другому органу либо должностному лицу право назначать сити-менеджера <19>.
--------------------------------
<19> См., например: ст. 85.2 Муниципального акта Манитобы: Province of Manitoba; The Municipal Act // URL: https://web2.gov.mb.ca/laws/statutes/ccsm/m225_2ei.php (дата обращения: 3 октября 2015 г.).

Эволюция института сити-менеджера во многих муниципалитетах включала переходный период, когда набор функций сити-менеджера не отличался от секретаря (клерка) совета и он не имел реальных рычагов управления всеми подразделениями администрации, но получал возможность анализа деятельности администрации в целом. С течением времени должность усилилась до статуса полноценного главы администрации <20>.
--------------------------------
<20> Siegel D. Op. cit. P. 6.

В настоящее время отмечается изменение положений законодательства о местном самоуправлении провинций в сторону увеличения объема регулирования института главы администрации. Так, согласно принятым в 2015 году поправкам <21> в Акт о местном самоуправлении провинции Альберта уточняются обязанности главы администрации (ст. 208). Кроме того, глава администрации получил возможность делегировать свои полномочия другим должностным лицам муниципалитета (ст. 209).
--------------------------------
<21> Legislative Assembly of Alberta; Municipal Government Amendment Act 2015 // URL: http://www.assembly.ab.ca/ISYS/LADDAR_files/docs/bills/bill/legislature_28/session_3/20141117_bill-020.pdf (дата обращения: 5 октября 2015 г.).

Особенностью сити-менеджерской модели в Канаде является сохранение прямого контроля и взаимодействия совета с руководителями подразделений администрации. Вряд ли мнение главы администрации не учитывается при решении соответствующих вопросов, но у него нет полного карт-бланша для того, чтобы замкнуть их решение на себе.
По мнению канадских исследователей местного самоуправления, перед главой местной администрации стоят довольно сложные задачи. Речь идет не только о необходимости выполнения сложной текущей работы по управлению администрацией и решению вопросов местного значения, но и о выстраивании отношений с муниципальным советом, который, в отличие от представительного органа в парламентской системе, может не иметь выраженного большинства, определяющего политику, а состоять из членов, занимающих различные, нередко и противоположные позиции по разным вопросам. В этих условиях главе администрации необходимо иметь дипломатические навыки, чтобы не только сохранять должность, но и добиваться от совета нужных решений <22>.
--------------------------------
<22> Sancton A. Op. cit., P. 244; Siegel D. Op. cit. P. 19.

В российской практике осуществления местного самоуправления институт главы местной администрации получил широкое распространение после принятия Федерального закона N 131-ФЗ. До сих пор сохраняется ряд проблем и правовых пробелов, связанных со статусом данного лица в системе муниципальной власти. В отличие от главы муниципального образования, глава местного самоуправления, по мнению большинства авторов, является не самостоятельным органом <23>, но должностным лицом местного самоуправления.
--------------------------------
<23> См., например: Якубович В.И. Глава местной администрации как должностное лицо местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 57 - 61.

При этом в целях урегулирования вопросов ответственности должностных лиц муниципального уровня, включая главу местной администрации, в Федеральном законе N 131-ФЗ предлагается конкретизировать определение должностного лица в соответствии с трактовкой, используемой в административном и уголовном законодательстве <24>.
--------------------------------
<24> Якубович В.И. Указ. соч.

Среди других проблем в отечественной литературе выделяются порядок взаимодействия главы местной администрации с представительным органом местного самоуправления и срок полномочий главы администрации <25>.
--------------------------------
<25> См.: Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 336 с.

Так, по мнению И.И. Макарова, недостаточно ясно сформулированные принципы соотношения срока контракта с наемным главой местной администрации и срока полномочий представительного органа муниципального образования служат причиной неоднозначного толкования законодательства и влекут возникновение спорных ситуаций <26>.
--------------------------------
<26> Макаров И.И. О соотношении срока полномочий представительного органа муниципального образования и срока контракта с главой местной администрации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 64 - 68.

Как указывалось выше, в России модель "совет - менеджер" воспринимается неоднозначно, во многих источниках указывается ее неэффективность в российских условиях <27>. Однако, как и в Канаде, институт сити-менеджеров не только сохраняется, но и получает свое дальнейшее развитие.
--------------------------------
<27> См., например: Минрегион признал институт сити-менеджеров неэффективным // Kommersant.ru. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1684721 (дата обращения: 5 октября 2015 г.).

Библиография

1. Ларичев А.А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1603 - 1608.
2. Макаров И.И. О соотношении срока полномочий представительного органа муниципального образования и срока контракта с главой местной администрации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 64 - 68.
3. Муниципальное право России / Под ред. А.Н. Кокотова. М., 2014. 567 с.
4. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 336 с.
5. Якубович В.И. Глава местной администрации как должностное лицо местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 2. С. 57 - 61.
6. Sancton A. Mayors as political leaders // Leaders and Leadreship in Canada / M. Mansuco, R. Price, R. Wagenberg, eds. Toronto, 1994.
7. Siegel D. Leaders in the shadows: the leadership qualities of municipal chief administrative officers. Toronto: University of Toronto Press, 2015. 324 p.
8. Tindal R., Tindal S. Local Government in Canada. 7th ed. Toronto: Thomson Nelson, 2009.
9. Urbaniak T. Her Worship: Hazel McCallion and the Development of Mississauga. Toronto: University of Toronto Press, 2009.

References (Transliteration)

1. Larichev A.A. Reformirovanie mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii: obosnovannost' planiruemyh izmenenij i uchet zarubezhnogo opyta (na primere Kanady) // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2014. N 8. S. 1603 - 1608.
2. Makarov I.I. O sootnoshenii sroka polnomochij predstavitel'nogo organa municipal'nogo obrazovanija i sroka kontrakta s glavoj mestnoj administracii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2013. N 5. S. 64 - 68.
3. Municipal'noe pravo Rossii / Pod red. A.N. Kokotova. M., 2014. 567 s.
4. Shugrina E.S. Sudebnaja zashhita mestnogo samoupravlenija. M.: Norma; Infra-M, 2010. 336 s.
5. Jakubovich V.I. Glava mestnoj administracii kak dolzhnostnoe lico mestnogo samoupravlenija // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2014. N 2. S. 57 - 61.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ