Особые экономические зоны в Российской Федерации: проблемы правового регулирования и практика применения. Статьи по предмету Международное частное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Международное частное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ОСОБЫЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЗОНЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ

А.Н. ЛЕВУШКИН

Особые экономические зоны (далее - ОЭЗ) являются сравнительно молодым институтом отечественного права и одновременно с этим очень важным институтом развития, посредством которого государство намеревается снизить существующую сырьевую направленность российской экономики.
О необходимости взаимодействия государства и бизнеса речь идет давно. Уже в начале XX века Г.Ф. Шершеневич указывал на необходимость тесного сотрудничества государства и частного капитала, отмечая, что "...[государство] нуждается в подрядчиках, поставщиках, перевозчиках, нанимателях и т.п. Чтобы привлечь их к выполнению того, в чем государство нуждается, без принуждения их, необходимо возбудить в них личный материальный интерес, который требует обеспечения" <1>. Столетие спустя данные идеи нашли воплощение в институте ОЭЗ.
--------------------------------
<1> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М.: издание Бр. Башмаковых, 1910. Т. 3, 4. С. 257.

Первые три ОЭЗ обладают собственной спецификой, которая заключается как в целях создания и порядке установления границ, так и в правилах осуществления деятельности и управления. В частности, одними из мотивов их создания являются специфическое географическое положение и геополитические интересы РФ. Их правовое положение в значительной степени отличается от правового положения ОЭЗ, функционирующих на основании ФЗ N 116-ФЗ на всей территории РФ и представляющих собой универсальный правовой институт. Именно соглашение об осуществлении деятельности в таких "универсальных" ОЭЗ и является предметом рассмотрения в данной работе.
Цели создания рассматриваемых ОЭЗ заключаются в развитии отраслей экономики, разработке технологий и коммерциализации их результатов, производстве новых видов продукции, и их достижение должно привести к соответствующим структурным сдвигам в экономике страны. Каждая ОЭЗ создается и развивается на принципах ГЧП, в котором государство отвечает за особый режим осуществления предпринимательской деятельности, создание инженерной, транспортной и иной инфраструктуры, а бизнес, пользуясь созданными условиями, реализует проекты в значимых для государства областях. Качество и прозрачность таких условий, объемы вменяемых бизнесу обязательств и скорость прохождения бюрократических процедур во многом определяют успех ОЭЗ.
Институт ОЭЗ все еще находится в стадии формирования. На данном этапе развития ему присуща внутренняя противоречивость, основной причиной которой является необеспеченность поставленных целей надлежащими инструментами достижения.
В настоящее время вопрос о том, является ли институт ОЭЗ эффективным, оправдывает ли он свое создание и обеспечивает ли достижение поставленных перед ним целей, является дискуссионным.
Вопросы осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ в целом и вопросы соглашения об осуществлении деятельности в ОЭЗ в частности являлись предметом рассмотрения в научной литературе. Одни авторы полагают, что соглашение об осуществлении деятельности в ОЭЗ имеет публично-правовую природу (М.В. Батыров <2>, А.В. Гасумянова <3>, О.В. Флоря <4>), другие признают его гражданско-правовой характер (Д.А. Благов <5>), третьи видят в нем сочетание публично-правовых и гражданско-правовых начал (В.Н. Лисица <6>, О.Е. Якимова <7>). Доказывается, что соглашение следует рассматривать как административное (К.С. Свинцова <8>), организационное (Д.А. Благов <9>) и инвестиционное (О.Е. Якимова <10>, В.Н. Лисица <11>).
--------------------------------
<2> Батыров М.В. Административно-правовые основы функционирования особых экономических зон в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Моск. гуманитар. ун-т, 2011. С. 9.
<3> Гасумянова А.В. Правовой режим предпринимательства в особых экономических зонах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов, 2008. С. 6.
<4> Флоря О.В. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в особых экономических зонах: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова, 2011. С. 105.
<5> Благов Д.А. Правовое регулирование отношений в сфере осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Всерос. гос. налоговая акад. М-ва финансов РФ, 2010. С. 116.
<6> Лисица В.Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Раздел 7.1 // СПС "КонсультантПлюс", 2015.
<7> Якимова О.Е. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в особых экономических зонах в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Моск. гос. юрид. акад. им. О.Е. Кутафина, 2010. С. 88, 91.
<8> Свинцова К.С. Административно-правовой режим особых экономических зон: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2010. С. 8.
<9> Благов Д.А. Правовое регулирование отношений в сфере осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Всерос. гос. налоговая акад. М-ва финансов РФ, 2010. С. 108, 116.
<10> Якимова О.Е. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в особых экономических зонах в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Моск. гос. юрид. акад. им. О.Е. Кутафина, 2010. С. 86.
<11> Лисица В.Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс", 2015. Раздел 7.1.

Диапазон высказанных точек зрения весьма широк. Представляется, что причинами этого являются содержащиеся в институте ОЭЗ внутренние противоречия, различная оценка которых и привела к такому разбросу мнений. Помимо этого, вопросы соглашения об осуществлении деятельности в ОЭЗ рассматривались в научной литературе с позиций доктринального толкования регулирующих его норм, без углубления в суть имеющихся противоречий, и не представляли собой самостоятельного предмета рассмотрения. Кроме того, скорость, с которой происходит изменение норм, составляющих институт ОЭЗ, приводит к утрате актуальности ранее сделанных выводов: подавляющее количество исследований, затрагивающих проблематику соглашения об осуществлении деятельности в ОЭЗ, были выполнены до 2012 года, а с этого времени в его правовом регулировании произошли существенные подвижки.
Правоотношения по поводу создания и развития ОЭЗ характеризуются сложной правовой природой, поскольку предполагают использование гражданско-правовых, административно-правовых и иных способов правового регулирования.
Гражданско-правовой природой обладают материальные правоотношения, складывающиеся как между государственными органами по поводу создания и развития ОЭЗ, так и между государственными органами и субъектами предпринимательской деятельности по поводу осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ. Это создает одинаковый масштаб свободы как для органов публичной власти, так и для предпринимателей в принятии решений в отношении друг друга. Правовые нормы, регулирующие данные правоотношения, составляют ядро института ОЭЗ, его основное содержание.
Административно-правовую природу имеют материальные правоотношения, возникающие по поводу контроля как деятельности по созданию и развитию ОЭЗ, так и осуществления деятельности в ОЭЗ резидентами. Также административно-правовая природа свойственна процессуальным правоотношениям, посредством которых реализуются гражданско-правовые отношения, связанные с созданием и развитием ОЭЗ и осуществлением в ней предпринимательской деятельности инвесторами, а также правоотношения в сфере контроля создания и функционирования ОЭЗ.
Правоотношения по поводу создания и развития ОЭЗ характеризуются сложной правовой природой, поскольку предполагают использование гражданско-правовых, административно-правовых и иных способов правового регулирования.
Гражданско-правовой природой обладают материальные правоотношения, складывающиеся как между государственными органами по поводу создания и развития ОЭЗ, так и между государственными органами и субъектами предпринимательской деятельности по поводу осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ. Это создает одинаковый масштаб свободы как для органов публичной власти, так и для предпринимателей в принятии решений в отношении друг друга. Правовые нормы, регулирующие данные правоотношения, составляют ядро института ОЭЗ, его основное содержание.
Административно-правовую природу имеют материальные правоотношения, возникающие по поводу контроля как деятельности по созданию и развитию ОЭЗ, так и осуществления деятельности в ОЭЗ резидентами. Также административно-правовая природа свойственна процессуальным правоотношениям, посредством которых реализуются гражданско-правовые отношения, связанные с созданием и развитием ОЭЗ и осуществлением в ней предпринимательской деятельности инвесторами, а также правоотношения в сфере контроля создания и функционирования ОЭЗ.
В институте ОЭЗ сочетаются два типа предпринимательской деятельности: государственное предпринимательство и частное предпринимательство.
В рамках государственного предпринимательства органы государственной и муниципальной власти создают продукт (инвестиционный климат, состоящий из особого режима осуществления предпринимательской деятельности, а также иных элементов) и осуществляют его реализацию субъектами предпринимательской деятельности. Инвестиционный климат включает в себя особый налоговый режим, возможность применения процедуры СТЗ, предоставление доступа к объектам инфраструктуры, содействия, способствующие реализации инвестиционных проектов. Создание данного продукта предполагает осуществление инвестиций, а также издание нормативных правовых актов различного уровня.
Одновременно с созданием продукта государство предъявляет требования к его покупателям (субъектам предпринимательской деятельности), к проектам, которые могут быть реализованы на территории ОЭЗ. Данные требования имеют своей целью обеспечить возврат государственных вложений и достижение публичных интересов, заключающихся в развитии социально ориентированной рыночной экономики на инновационной основе.
Частные предприниматели свободны в своих решениях осуществлять или не осуществлять деятельность в ОЭЗ. Вместе с тем выделяемые государством в качестве целевых направления деятельности труднореализуемы в обычных условиях, что связано с повышенными рисками и неэффективными значениями финансово-экономических показателей (длительные сроки окупаемости, низкая рентабельность и др.). Предлагаемый государством продукт (инвестиционный климат) позволяет улучшить данные показатели до приемлемых и снизить риски, что мотивирует частного предпринимателя на осуществление в ОЭЗ деятельности с требуемыми параметрами.
Деятельность частного предпринимателя в ОЭЗ является общим основанием для удовлетворения как публичного, так и частного интереса. Он получает возможность реализовать свой проект и извлечь прибыль, а государство - высококвалифицированные рабочие места и увеличение налоговых и иных отчислений. При этом достижение публичных интересов фактически осуществляется гражданско-правовыми средствами, поскольку иными методами создать надлежащую мотивацию у субъекта предпринимательской деятельности крайне сложно. Создаваемые в ОЭЗ условия осуществления деятельности стимулируют (но никак не вынуждают) появление предпринимательской инициативы, посредством свободной реализации которой достигаются цели государства.
И, в-третьих, соглашение об осуществлении деятельности в ОЭЗ выступает связующим звеном между публичным и частным интересом и фактически является отражением их баланса, заключающегося в соотношении прав и обязанностей, которые стороны готовы взять на себя.
Представляется необходимым обозначить основные проблемы правового регулирования деятельности в ОЭЗ.
Во-первых, запутанным выглядит подход к определению целей создания ОЭЗ. Четкое понимание целей является залогом их успешного достижения, поскольку позволяет вовлеченным в процесс субъектам эффективно определять и организовывать свои действия.
С одной стороны, понятным и правильным является ориентация целей на экономическое развитие, инновации. С другой - конкретные формулировки целей, поставленных как перед всем институтом, так и перед ОЭЗ различных типов, не дают четкого понимания того, что же в итоге подлежит развитию. Крайне сложно, а иногда и просто невозможно установить соответствие между формулировками целевых видов деятельности, подлежащих развитию в ОЭЗ, и формулировками кодов ОКВЭД. Следовательно, уже на этапе принятия решения о наделении инвестора статусом резидента создаются риски недостижения поставленных целей. Данная проблема усугубляется подменой видов деятельности их качественными характеристиками, соблюдение которых в ряде случаев проверить не представляется возможным.
Направления изменения правового регулирования данного вопроса заключаются в повышении прозрачности системы целеполагания за счет конкретизации видов деятельности и унификации их наименований с наименованиями, используемыми в рамках общегосударственного подхода к регулированию экономических отношений. Кроме этого, необходимо обеспечить выделение и унификацию качественных характеристик, которым должны соответствовать виды деятельности, а также порядок определения такого соответствия.
Во-вторых, не определено выражение публичного интереса, достижение которого должно обеспечиваться в рамках института ОЭЗ. Эта проблема тесно связана с проблемой целеполагания и фактически является ее продолжением. Постановка цели должна сопровождаться определением количественно измеримых критериев, посредством которых можно произвести проверку ее достижения. Так, если целью ОЭЗ является развитие отраслей экономики, то следует сразу устанавливать, в чем такое развитие должно выражаться; если государство направляет средства на создание ОЭЗ, то необходимо еще до их выделения определять эффекты, которые должны быть достигнуты (срок возврата, рабочие места и др.). К сожалению, в настоящий момент ответы на данные вопросы ищутся уже в процессе запуска и функционирования ОЭЗ. Процесс оценки эффективности функционирования ОЭЗ ориентирован исключительно на сопоставление плановых значений с фактическими, полностью обходя вниманием вопрос разработки и установления целевых значений.
Для решения данной проблемы необходимо установление правового регулирования содержания публичного интереса в ОЭЗ, которое должно быть реализовано на этапе обоснования целесообразности и принятия решения о создании ОЭЗ. В рамках такого регулирования должно обеспечиваться установление показателей, посредством которых он будет определяться, их целевых значений и сроков достижения.
В-третьих, требуется изменение как правового регулирования ОЭЗ, так и правоприменительного процесса за счет перехода от административно-правовых методов регулирования к гражданско-правовым. Институт ОЭЗ содержит в себе достаточное количество обременений для резидентов относительно условий осуществления предпринимательской деятельности, имеющихся вне ОЭЗ, и такое изменение должно исходить из необходимости обеспечения баланса публичных и частных интересов. Правовое регулирование должно быть направлено на создание у инвесторов должной мотивации, обеспечивающей принятие решения об осуществлении деятельности в ОЭЗ.
В-четвертых, проблемой является необеспеченность целей создания ОЭЗ надлежащими механизмами достижения. Некоторые положения института ОЭЗ противоречат целям, а также нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Все это создает дисбаланс в сторону публичного интереса за счет ущемления частного. Такие противоречия, находящиеся как в области осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ, так и в области реализации права собственности на материальные ценности, создаваемые в ОЭЗ, требуют устранения для обеспечения баланса публичного и частного интересов.
Вышеуказанные общеинституциональные проблемы определяют проблемы соглашения об осуществлении деятельности в ОЭЗ, среди которых основными являются проблемы формы бизнес-плана, его оценки, содержания предмета, а также дисбаланс прав и обязанностей сторон.
Существующие формы бизнес-планов по ОЭЗ различных типов используют разные подходы к определению структуры и объема информации о деятельности, которую инвестор намеревается осуществлять в ОЭЗ и на основании которой принимается решение о возможности реализации таких намерений. Государство, наряду с проверкой достижения публичного интереса, стремится также давать оценку достижимости частного интереса. Такое положение является неправильным, поскольку написание инвестором бизнес-плана и его направление в МЭР РФ в составе заявки на заключение соглашения об осуществлении деятельности в ОЭЗ уже свидетельствует о том, что он считает свои интересы обеспеченными.
Сходными проблемами обладает и система оценки бизнес-планов. Она, как и формы бизнес-планов, имеет ориентацию на оценку частного интереса, от которой, в свою очередь, зависит вывод о возможности или невозможности реализации проекта в ОЭЗ. Кроме того, система оценки никак не связана с содержанием бизнес-планов. Отсутствие такой связи приводит к отсутствию в бизнес-плане информации, которая используется системой оценки, следовательно, к потере смысла ее проведения.
Решение данной проблемы должно осуществляться за счет унификации и упрощения форм бизнес-планов по типам ОЭЗ, их ориентации на обеспечение публичного интереса. Соответствующим образом должна быть изменена и система оценки бизнес-планов.
Имеющийся дисбаланс прав и обязанностей в сторону публичных сторон соглашения подрывает как свободу предпринимательской деятельности, так и свободу договора. Здесь важно отметить правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой правовой статус субъекта того или иного вида общественно полезной деятельности формируется федеральным законодателем посредством включения в него специального набора прав, обязанностей, государственных гарантий их реализации и мер ответственности, исходя из существа данной деятельности, ее целевой направленности и фактического положения лица в порождаемых этой деятельностью отношениях.
В случае с резидентом ОЭЗ, указанный дисбаланс обусловлен тем, что права, обязанности и ответственность, которыми он наделен, не учитывают в полной мере ни существа деятельности, которая планируется к ведению в ОЭЗ, ни целей, стоящих перед институтом ОЭЗ, ни его фактического положения по отношению к органам власти, с которыми он вступает в договорные отношения.
Права и обязанности сторон должны быть ориентированы на осуществление предпринимательской деятельности, удовлетворяющей определенным параметрам, и, как следствие, на достижение публичного и частного интересов. Набор гарантий и мер ответственности, определяемых как в нормативных правовых актах, так и в соглашении, должен создавать у инвестора мотивацию, необходимую для реализации проекта в ОЭЗ.
Важным в решении данной проблемы будет являться формирование нового подхода к определению существенных условий соглашения. Прежде всего требуется изменение содержания предмета соглашения, который четко не определен и не имеет под собой объективных оснований. Под предметом следует понимать осуществление сторонами совместных действий в целях ведения резидентом предпринимательской деятельности в ОЭЗ.
Такое понимание предмета задает направление для установления в рамках законодательства иных существенных условий. Данный процесс должен исходить из необходимости обеспечения уровня организованности отношений сторон, достаточного для ведения резидентом деятельности в соответствии с установленными параметрами и, соответственно, для достижения публичного и частного интересов. Такие условия должны быть, с одной стороны, ориентированы на их применение в отношении каждого резидента, с другой - оставлять возможность учета в соглашении специфики конкретного проекта.
Решение имеющихся проблем предполагает внесение изменений в ФЗ N 116-ФЗ, подзаконные акты, регулирующие порядок разработки и оценки бизнес-планов, а также принятие новых подзаконных актов, регулирующих порядок определения публичного интереса и связанной с ним ответственности резидента и порядок обеспечения ее исполнения.

Список литературы

1. Батыров М.В. Административно-правовые основы функционирования особых экономических зон в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Моск. гуманитар. ун-т, 2011.
2. Благов Д.А. Правовое регулирование отношений в сфере осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Всерос. гос. налоговая акад. М-ва финансов РФ, 2010.
3. Гасумянова А.В. Правовой режим предпринимательства в особых экономических зонах Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб.: С.-Петерб. гос. ун-т экономики и финансов, 2008.
4. Лисица В.Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Раздел 7.1 // СПС "КонсультантПлюс", 2015.
5. Свинцова К.С. Административно-правовой режим особых экономических зон: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2010.
6. Флоря О.В. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в Особых экономических зонах: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Моск. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова, 2011.
7. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М.: Издание Бр. Башмаковых, 1910. Т. 3, 4.
8. Якимова О.Е. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в особых экономических зонах в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Моск. гос. юрид. акад. им. О.Е. Кутафина, 2010.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Международное частное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ