Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Финансово-экономическое обоснование проекта закона как финансово-правовой акт. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ПРОЕКТА ЗАКОНА КАК ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ АКТ

А.М. НАУМЕНКО

Финансово-экономическое обоснование является одним из сопроводительных документов, которые требуются для внесения законопроекта на рассмотрение в представительный орган власти.
Этот вид документа стабильно используется в сфере законопроектной деятельности как на федеральном, так и региональном уровне власти. В нем отражается финансовая возможность и целесообразность реализации будущей законодательной нормы. Соответственно, исследование правовой природы этого документа, его структуры, функций и значения должно осуществляться не только в русле законотворческого процесса и юридической техники, но и в рамках финансово-правовой науки, к предмету которой относится изучение различных аспектов финансовой деятельности публичных образований. Таким образом, финансово-экономическое обоснование можно рассматривать как один из документов системы финансово-правовых актов.
Понятие "финансово-правовой акт" встречается в научной и учебной литературе по финансовому праву, но его вряд ли можно причислить к категории общеупотребительных терминов. В доктринальных концепциях теория финансово-правовых актов системно не разрабатывалась. В качестве тематики современных научных исследований достаточно востребованной была и остается дефиниция источника финансового права. Эта проблематика исследовалась как в общеотраслевых границах, так и применительно к отдельным структурным единицам финансового права <1>. Однако изначально термин "источник права" не может охватить всего массива правовых актов в той или иной сфере общественных отношений.
--------------------------------
<1> Кривых И.А. Источники налогового права Российской Федерации: понятие, проблемы классификации, основные принципы действия: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Екатеринбург, 2009; Олейникова С.Г. Источники налогового права Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Саратов, 2005; Чужикова Н.И. Источники финансового права: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж, 2004.

Сложившаяся система правовых актов предопределяет специфичный, самобытный механизм отраслевого регулирования общественных отношений с использованием "...оптимальных рычагов стабильности и формализованности, четкости и ясности, иерархичности и внутренней согласованности" <2>. Наличие "своей" уникальной системы правовых актов в сфере обеспечения финансовой деятельности публичных образований выступает одним из институциональных признаков отраслевой самостоятельности финансового права.
--------------------------------
<2> Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991.

В настоящий момент на уровне нормативно-правового регулирования определение "финансово-правовой акт" не встречается, как, впрочем, и в иных отраслях российского права <3>. Финансово-правовая доктрина достаточно осторожно оперирует данной категорией, ее использование в большей степени носит фрагментарный характер. Например, в учебнике "Финансовое право" под редакцией М.В. Карасевой указанный термин используется в рамках изучения материала по действию финансово-правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц. В данном контексте финансово-правовые акты, по существу, приравниваются авторами к нормативно-правовым актам <4>.
--------------------------------
<3> На уровне федеральных нормативных актов лишь Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в статье 2, содержит дефиницию "муниципальный правовой акт", который определяется как решение, принятое по вопросам местного значения, оформленное документально и обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.
<4> Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 97 - 100.

Понятие и признаки финансово-правового акта рассматриваются в учебнике "Финансовое право" под редакцией С.В. Запольского. Это акты, образующие правовую основу финансовой деятельности государства <5>, которые, по мнению авторов, можно разделить на три группы: нормативные, индивидуальные, финансово-плановые. К последним, следуя традиции, заложенной еще учеными советской школы финансового права, предлагается относить акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, то есть являются планами по мобилизации денежных средств, созданию денежных фондов и использованию их на предусмотренные законом цели <6>. Это федеральные и региональные законы о бюджетах, сметы доходов и расходов бюджетных учреждений.
--------------------------------
<5> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М.: КОНТРАКТ; Волтерс Клувер, 2011 // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Советское финансовое право / Под ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой. М., 1987. С. 47.

Если соотнести финансово-экономическое обоснование с указанной классификацией, очевидно, что данный документ не может быть отнесен ни к одной из перечисленных групп. В большей степени, по своему содержанию, он тяготеет к финансово-плановым актам. В нем содержится прогноз движения финансовых потоков на тот случай, если предлагаемая в законопроекте норма вступит в силу. Но, в отличие от финансово-плановых актов, которые по своей юридической природе содержат нормы предписывающего характера в сфере государственного (муниципального) управления, финансово-экономическое обоснование оперирует лишь примерным расчетом, прогнозом предполагаемых последствий, а не конкретным планом по аккумуляции/распределению/использованию бюджетных фондов. Финансово-экономическое обоснование имеет производный, вспомогательный характер по отношению к законопроекту. В случае принятия и вступления закона в силу оно может иметь значение для последующей оценки эффективности действия правовых норм в рамках процедур мониторинга правоприменения (как исходные данные).
По своей сущности финансово-экономическое обоснование можно отнести к программно-целевым документам в сфере управления публичными финансами, с той особенностью, что в нем затрагивается разработка представлений о рисках социально-экономического развития, финансовых результатах и показателях <7> не в целом по государству или региону, а применительно к отдельному сегменту общественных отношений, который потенциально является предметом регулирования данного проекта закона. Программно-целевые акты увязывают воедино планируемые результаты (цели), сроки их достижения, необходимые для этого мероприятия и ресурсы, от которых обычная правовая норма абстрагируется <8>. Финансово-экономическое обоснование призвано показать, что принятие данного законодательного акта позволит достичь ожидаемого социально значимого результата в соответствии с целями и задачами, которые обозначены в пояснительной записке к законопроекту. В нем указываются мероприятия, которые необходимо реализовать в рамках предусмотренных расходных положений проекта нормативного акта, расчеты необходимых объемов затрат, а также сведения об источниках расходных обязательств.
--------------------------------
<7> См.: статья 2 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 30.06.2014. N 26 (часть I). Ст. 3378.
<8> Матненко А.С. Юридическая техника изложения программно-целевых актов // Законодательство и экономика. 2008. N 11.

Статья 105 Регламента Государственной Думы определяет, что финансово-экономическое обоснование обязательно только в том случае, если дальнейшая реализация законопроекта потребует материальных затрат <9>. Аналогичные формулировки содержатся в законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих законодательный процесс <10>.
--------------------------------
<9> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 16.06.2015) // Собрание законодательства РФ. 16.02.1998. N 7. Ст. 801.
<10> См.: ст. 17 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 года N 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия"; ст. 22 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 года N 169-ОД "О нормативных правовых актах Волгоградской области"; ст. 28 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 года N 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области"; ст. 15 Областного закона Ростовской области от 18 сентября 2002 года N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области".

Термин "материальные затраты", устанавливающий границы действия данного требования, относительно контекста Регламента не расшифровывается. Если следовать буквальному толкованию, то очевидно, что реализация любого законодательного акта так или иначе требует материальных расходов. Например, проведение экспертных работ и привлечение профильных специалистов при составлении текста законопроекта, мероприятия по обнародованию, разъяснению, приведению в соответствие действующих и принятых ранее нормативных актов. Однако текущие расходы, так называемая "себестоимость законодательного акта" <11>, в финансово-экономическом обосновании не учитываются. Финансово-экономическое обоснование призвано прогнозировать расходы, связанные с последующим исполнением принятого закона.
--------------------------------
<11> Абрамова А.И. Вопросы финансовой обеспеченности действия закона // Журнал российского права. 2010. N 5.

Следующий момент, на который хотелось бы обратить внимание, - это адресат будущих расходов. В контексте Регламента Государственной Думы нет однозначной ясности на предмет того, идет ли речь о любом субъекте (и частном, и публичном) или подразумеваются лишь те случаи, когда траты будут осуществляться за счет бюджетных фондов. Если анализировать сложившуюся практику, то при составлении финансово-экономических обоснований к проектам федеральных законов речь идет исключительно о расходах за счет средств федерального бюджета: "...принятие Федерального закона... не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета..." <12>, "...финансирование мероприятий, предусмотренных законопроектом. будет осуществляться в рамках Федеральной целевой программы" <13>. На региональном уровне в отдельных правовых актах встречается специальное указание на то, что в финансово-экономическом обосновании оцениваются предстоящие доходы (расходы) исключительно бюджета субъекта Российской Федерации <14>. На наш взгляд, такой подход более предпочтителен. Ведь конкретизация положения об источнике финансирования расходов (бюджет) приведет в соответствие формулировку Регламента с реально сложившейся правоприменительной практикой, устранит произвольное толкование его текста.
--------------------------------
<12> См.: Паспорт проекта Федерального закона N 238827-6 "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в окончательной редакции 1 июля 2015 года, подписан Президентом Российской Федерации 13 июля 2015 года за N 224-ФЗ) // СПС "КонсультантПлюс".
<13> См.: Паспорт проекта Федерального закона N 597863-6 "О государственной регистрации недвижимости" (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в окончательной редакции 3 июля 2015 года, подписан Президентом Российской Федерации 13 июля 2015 года, N 218-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
<14> Статья 62 Постановления Госсовета Республики Коми от 18 декабря 2002 года N 11-10/98 "О Регламенте Государственного Совета Республики Коми" // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 25.03.2003. N 3. Ст. 2452.

Следует учитывать, что дефиниция "материальные затраты", которая характеризует финансово-экономическое обоснование с точки зрения его содержания, активно используется в сфере бухгалтерского учета. В данном ракурсе под это определение подпадают не все, а лишь строго определенные виды расходов. В соответствии с Приказом Минфина России от 2 июля 2010 года N 66н "О формах бухгалтерской отчетности", материальные затраты, наряду с расходами на оплату труда, отчислениями на социальные нужды, амортизацией, относятся к составу затрат на производство <15>. Например, в материальные затраты включается стоимость сырья или материалов, использованных в процессе производства продукции, стоимость материалов, использованных для общехозяйственных нужд, стоимость тары и упаковки и другие аналогичные расходы. В контексте учетно-бухгалтерских документов содержание понятия "материальные затраты" значительно уже и отличается от того, которое используется в законопроектной деятельности. Очевидно, что в Регламенте Государственной Думы заложена более широкая трактовка. В рамках законотворческого процесса важна не классификация расходов сама по себе, а их полный всеобъемлющий прогноз и учет. Так как в данном контексте речь идет о "затратах" исключительно публичных образований, то более корректно использовать терминологию, заложенную бюджетным законодательством, - "расходы бюджета", то есть выплачиваемые из бюджета денежные средства <16>.
--------------------------------
<15> Приказ Минфина России от 2 июля 2010 года N 66н "О формах бухгалтерской отчетности" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 30.08.2010. N 35.
<16> Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Если указанный аспект исследовать в практике регионального законодательства, то можно выделить три подхода.
В рамках первого констатируется лишь необходимость представления финансово-экономического обоснования вместе с текстом проекта закона, без дополнительных пояснений. Соответственно, финансово-экономическое обоснование требуется к любому региональному законопроекту. Такая модель реализуется в Ленинградской области <17>, Республике Хакасии <18>.
--------------------------------
<17> Статья 42 Постановления Законодательного собрания Ленинградской области от 23 апреля 2002 года N 186 "О Регламенте Законодательного Собрания Ленинградской области" (Приложение к журналу "Вестник Законодательного собрания Ленинградской области". 2002. N 3 (71)).
<18> Статья 17 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 года N 18-РХС "О нормативных правовых актах Республики Хакасия".

Второй подход дублирует формулировки, заложенные в нормативных документах федерального уровня <19>, иногда с небольшими корректировками <20>.
--------------------------------
<19> Такая модель реализуется в Республике Башкортостан, Ростовской области. См.: статья 76 Постановления Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан от 31 октября 2013 года N ГС-89 "О Регламенте Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан" // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 22.11.2013. N 33 (435). Ст. 1414; статья 61 Постановления Законодательного Собрания Ростовской области от 29 августа 2002 года N 709 "О Регламенте Законодательного Собрания Ростовской области" // Наше время. 04.10.2002. N 195 - 197.
<20> Например, в Волгоградской, Свердловской областях. См.: статья 63 Постановления Волгоградской областной Думы от 24 февраля 2005 года N 5/77 "О Регламенте Волгоградской областной Думы" // Волгоградская правда. 23.03.2005. N 50; статья 44 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" // Собрание законодательства Свердловской области. 1999. N 3. Ст. 148.

Третья модель отличается более взвешенным системным подходом. Помимо указания на необходимость финансово-экономического обоснования законопроекта, в нормативных актах содержатся уточнения об источнике финансирования будущих расходов, определяется специфика расходов, даются соответствующие дефиниции. Например, Областной закон Нижегородской области устанавливает, что финансово-экономическое обоснование должно содержать финансово-экономическую оценку законопроекта, расчетные данные об изменении расчетов доходов и (или) расходов областного бюджета. Закон Архангельской области устанавливает следующие параметры: расчет дополнительных финансово-бюджетных обязательств Архангельской области, а также указание на источники финансирования расходов по реализации будущего закона.
С учетом изложенного можно констатировать, что формулировка Регламента Государственной Думы требует системной корректировки. Во-первых, термин "материальные затраты" в том смысле, в котором он используется в законопроектной деятельности, по своему содержанию соответствует понятию финансово-бюджетных обязательств, источнику финансирования расходов, связанных с реализацией законопроекта. Использование в тексте Регламента Государственной Думы терминологии бюджетного законодательства по аналогии с региональными законами позволит точно зафиксировать адресата и источник будущих расходов - исключительно публично-территориальные образования за счет средств, аккумулируемых в фондах бюджетной системы Российской Федерации.
В настоящий момент подготовку финансово-экономического обоснования должны осуществлять авторы законопроекта. К ним относится достаточно широкий круг субъектов. В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы на федеральном уровне принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Правом законодательной инициативы обладает также Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения.
Следует отметить, что не всегда субъекты законодательной инициативы обладают уровнем необходимой профессиональной компетенции для составления корректного и объективного расчета. Правильная оценка и прогноз финансово-экономических последствий реализации законопроекта выступают достаточно сложными задачами. Как указывает А.И. Абрамова, для подготовки финансового обоснования зачастую требуется содействие специалистов различных областей знаний, а также помощь органов, должностных лиц в предоставлении информации, ориентированной на составление такого документа: экономические, статистические, демографические данные, результаты социологических и аналитических исследований <21>. Информация, необходимая для таких расчетов, в некоторых случаях может иметь гриф секретности, например, когда затрагивается деятельность органов внутренних дел, органов безопасности и армии.
--------------------------------
<21> Абрамова А.И. Вопросы финансовой обеспеченности действия закона // Журнал российского права. 2010. N 5.

Если говорить о форме финансово-экономического обоснования, параметрах, которые обязательно должны быть в нем отражены, то на уровне федерального закона таких требований не установлено. В рамках подзаконного регулирования содержание финансово-экономического обоснования регламентируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" <22>.
--------------------------------
<22> Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 07.06.2004. N 23. Ст. 2313.

В соответствии с пунктом 53(1) Регламента Правительства финансово-экономическое обоснование представляет собой описание экономического эффекта от реализации проекта законодательного акта. Оно должно быть основано на финансовом, экономическом и (или) статистическом анализе текущей ситуации по решениям, которые предлагаются к принятию указанным проектом закона. При этом финансово-экономическое обоснование должно учитывать прогноз экономических и иных последствий реализации законопроекта, содержать оценку прямого и возможного косвенного влияния на доходы и расходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, юридических и физических лиц.
Пункт 53(1) Регламента Правительства устанавливает, что финансово-экономическое обоснование включает расчеты:
а) расходов соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в связи с реализацией решений, предлагаемых к принятию законопроектом, сведений об источниках финансового обеспечения в текущем финансовом году, в очередном финансовом году и плановом периоде, а также за пределами планового периода в случае, если срок реализации решений выходит за пределы планового периода;
б) финансового обеспечения расходов из иных источников;
в) расходов юридических и физических лиц по исполнению решений, предлагаемых к принятию проектом акта (при реализации акта, прекращении (отмене) его действия);
г) доходов соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в случае, если решения, предлагаемые к принятию проектом акта, повлекут сокращение (увеличение) доходов (расходов) соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации;
д) увеличения (уменьшения) поступлений налогов, сборов (пошлин), иных обязательных платежей в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации;
е) увеличения (уменьшения) доходов физических лиц при реализации решений, предлагаемых к принятию проектом акта (рассчитывается суммарно и в виде денежной суммы, процента роста (снижения) к среднему доходу);
ж) дополнительных доходов юридических и физических лиц, выраженных в снижении налогового бремени в связи с реализацией решений, предлагаемых к принятию проектом акта.
Если реализация норм предлагаемого законопроекта не учтена в текущем бюджетном финансировании и требует затрат, сверх установленных в бюджете, то в финансово-экономическом обосновании обязательно приводится расчет действительной потребности в дополнительных финансовых ресурсах. В обосновании указывается их точная сумма, а также источники и порядок финансирования новых видов расходов.
Однако требования Регламента Правительства распространяются исключительно на процедуру участия Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе. Это составляет примерно 15% от общего количества инициатив, входящих в законотворческий портфель Государственной Думы. Соответственно, свыше 80% законопроектов формируются по усмотрению субъектов законодательной инициативы, без учета каких-либо требований в части прогнозов расходов по реализации будущих законов <23>, так как в отношении этих лиц требований по форме и содержанию финансово-экономического обоснования не установлено.
--------------------------------
<23> Если анализировать статистику, то почти 50% инициатив, входящих в законотворческий портфель Государственной Думы шестого созыва, внесено депутатами Государственной Думы, 25% - законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, 15% - Правительством Российской Федерации, 8% - членами Совета Федерации, 3% - Президентом Российской Федерации, менее 1% - другими субъектами права законодательной инициативы (согласно данным, изложенным в Отчете о состоянии российского законодательства в 2014 году. М.: Издание Государственной Думы, 2014. С. 71 - 72).

Еще в 2006 году Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что такая неопределенность "...самого понятия "финансово-экономическое обоснование законопроекта" может повлечь неравенство субъектов законодательной инициативы в реализации этого права...", требует конкретизации нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы в части условий и порядка ее осуществления <24>. Правовая ситуация, при которой требования к законопроекту и сопроводительным документам установлены регламентом парламента, должна рассматриваться как временная, существующая до принятия соответствующего закона <25>. Если учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, конкретизация существа и формы финансово-экономического обоснования должна содержаться в нормативном акте, уровень которого не ниже федерального закона, в связи с чем федеральному законодателю надлежит осуществить соответствующее регулирование, как того требует статья 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <26>.
--------------------------------
<24> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 года N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 11.12.2006. N 50. Ст. 5371.
<25> Кучерявцев Д.А. Роль судов в осуществлении права законодательной инициативы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5.
<26> Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 25.07.1994. N 13. Ст. 1447.

Особую актуальность эти вопросы приобретают в свете сокращения неэффективных трат, а также стремления к снижению доли государственных расходов в ВВП, необходимости нахождения баланса между усложняющимися задачами государственной политики и установленными на новом, более низком уровне бюджетными возможностями в условиях адаптации к нестабильной экономической ситуации. В этой связи вопрос повышения эффективности расходов бюджетов всех уровней выходит на первый план бюджетной политики <27>. В рамках реализации Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года <28> Минфином России утверждена единая форма финансово-экономического обоснования решений <29> (в том числе и проектов федеральных законов, вносимых Правительством на рассмотрение в Государственную Думу). Форма финансово-экономического обоснования формируется федеральными государственными органами, осуществляющими подготовку проектов актов по вопросам в установленной сфере деятельности на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации с использованием государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет". К форме финансово-экономического обоснования прилагаются расчеты показателей, использованные при определении затрат на реализацию решения, предлагаемого к принятию проектом акта, методики, устанавливающие порядок исчисления предельной стоимости переданного полномочия или размер софинансирования, иные материалы и документы, раскрывающие информацию, приведенную в финансово-экономическом обосновании, в том числе в виде электронных документов. И здесь финансово-экономическое обоснование законопроекта выступает в качестве начальной ступени, которая запускает сложный механизм оценки эффективности и целесообразности предстоящих бюджетных расходов еще на уровне принятия законодательных актов, закрепляющих те или иные будущие расходные обязательства государства.
--------------------------------
<27> См.: Материалы к парламентским слушаниям по вопросу "Основные направления повышения эффективности расходов федерального бюджета: реальность и перспективы". М., 2015.
<28> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 N 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года" // Собрание законодательства РФ. 13.01.2014. N 2. Ст. 219.
<29> Приказ Минфина России от 19 марта 2015 N 42н "Об утверждении формы финансово-экономического обоснования решений, предлагаемых к принятию проектом акта" // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 20.04.2015).

В то же время концептуально не совсем верно сводить содержание финансово-экономического обоснования исключительно к ответу на вопрос: повлечет или не повлечет принятие данного закона дополнительные расходные статьи в бюджете. А если принятие закона принесет дополнительные доходы или приведет к значительным издержкам субъектов предпринимательской деятельности? Разве эти показатели не должны учитываться парламентариями при рассмотрении проекта закона? Финансовая характеристика будущего закона не может ограничиваться лишь "расходными" бюджетными показателями, а должна учитывать монетарную оценку последствий реализации проекта акта в целом, для всех субъектов экономической деятельности, финансовый эффект и макроэкономические последствия. Финансово-экономическое обоснование, по существу, должно выступить экономическим эквивалентом нормативного содержания проекта закона, оценить финансовый потенциал будущих правовых предписаний, их эффективность и целесообразность.
Аспект экономической эффективности нормативных предписаний в настоящий момент стал предметом активных научных дискуссий <30>, цель которых - разработать методологию, позволяющую "отыскать ту единственную и необходимую связь, которая существует между конкретным правовым решением и желаемым экономическим результатом" <31>. В исследованиях последних лет учеными предлагается использовать категорию ресурсной обеспеченности законодательства, включающую финансовую, материальную, организационную, информационную составляющие. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, действенное регулирование предполагает достижение поставленных политических задач, которое может рассматриваться как эффективное, если оно обеспечивается издержками, минимально возможными для всех членов общества <32>, а не только государства. Установленный порядок разработки и принятия как законов, так и подзаконных актов не может полностью защитить от использования неэффективных мер. Поэтому на уровне государственной стратегии (в одном из "майских" указов Президента) было принято решение о повсеместном внедрении в практику публичного управления методики оценки регулирующего воздействия правовых актов <33>. Исследователи отмечают, что, несмотря на более чем полувековую историю формирования мирового опыта в данной сфере, единого унифицированного подхода не сложилось. Схемы и критерии оценки эффективности предлагаемых к принятию решений учитывают внутринациональные особенности и исторический опыт каждой отдельно взятой страны.
--------------------------------
<30> См.: Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2011; Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования): Монография. М.: Библио-Глобус, 2013; Ефремов А.А. Формирование судебной практики по вопросам оценки регулирующего воздействия // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. N 8; Уманская В.П. Технология оценки регулирующего воздействия правовых актов // Административное право и процесс. 2013. N 4; Баркатунов В.Ф., Попов В.В. К вопросу об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и управленческих решений (на примере Курской области) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 2; Колегов В.В. Международная конференция "Внедрение оценки регулирующего воздействия в России: роль в законотворчестве, ожидания и практические шаги" // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 2.
<31> Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. N 12.
<32> Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4.
<33> Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // Собрание законодательства РФ. 07.05.2012. N 19. Ст. 2338.

В любом случае процедура оценки регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных правовых актов осуществляется в целях обоснованного выбора способа предлагаемого правового регулирования на основе анализа альтернативных вариантов и возможных положительных и отрицательных последствий (экономических, социальных, экологических). Выбор оптимального варианта основывается на оценке и сопоставлении качественных и количественных параметров, установленных Приказом Минэкономразвития России <34>. В дальнейшем предлагается совершенствование института ОРВ <35> и дополнительное внедрение оценки уже фактического воздействия путем установления механизма количественного (монетарного) учета стандартных издержек субъектов экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований принятых правовых актов (например, прямые и косвенные доходы (расходы) бюджетов, выпадающие доходы (расходы) и доходы от реализации предусмотренных указанным актом функций, оценка фактических расходов субъектов предпринимательской деятельности (единовременные, периодические) <36>.
--------------------------------
<34> Приказ Минэкономразвития России от 26 марта 2014 года N 159 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
<35> Постановление Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 г. N 83 "О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с Правилами проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов) // Собрание законодательства РФ. 09.02.2015. N 6. Ст. 965.
<36> Проект приказа Минэкономразвития России "Об утверждении методики оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, формы проекта плана проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, формы отчета об оценке фактического воздействия нормативного правового акта, формы заключения об оценке фактического воздействия нормативного правового акта". Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте: http://www.regulation.gov.ru (по состоянию на 31 июля 2015 года).

Указанная процедура оценки регулирующего воздействия достаточно подробно регламентирована на уровне подзаконных актов, успешно внедряется в региональную практику. Но она предполагает лишь выборочное, а не универсальное применение разработанных методик к отдельным категориям правовых актов и проектов решений.
Здесь следует упомянуть опыт Франции, где процедура обязательности оценки регулирующего воздействия предусмотрена на конституционном уровне. Контролирующий орган в сфере оценки регулирующего воздействия рассматривает вопросы содержания проекта нормативного акта, в том числе и проекта закона, осуществляет возможные расчеты, методики и критерии оценки. В свою очередь, Счетная палата Франции может проводить собственную экспертизу и представлять ее результат в парламент. Парламент может отказать в обсуждении законопроекта по причине несоответствующего заключения по итогам оценки ОРВ. Во Франции развитие оценки регулирующего воздействия связывают с улучшением качества законодательства, уменьшением объема законодательных актов и активным участием граждан в разработке норм права <37>.
--------------------------------
<37> Нанба С.Б. Экономическое измерение права // Адвокат. 2013. N 12.

Обобщая изложенное, в качестве одного из направлений оптимизации содержания финансово-экономического обоснования законопроекта можем предложить внедрение в практику законодательного процесса уже используемых органами исполнительной власти унифицированных методик учета регулирующего воздействия проекта будущего нормативного акта. Тем более что ведущие современные исследователи подтверждают вывод о том, что анализ регулирующего воздействия позволяет максимально повысить эффективность регулятивных мер <38>.
--------------------------------
<38> Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4.

Учитывая поступательное обновление законодательства в соответствии с текущими социально-экономическими задачами развития государства, необходимость повышения качества финансово-аналитической оценки законопроектов, а также эффективности законодательного регулирования в целом, полагаем сделать следующие выводы:
- финансово-экономическое обоснование законопроекта является одним из документов, относящихся к системе финансово-правовых актов;
- по своей сущности данный документ должен рассматриваться как программно-целевой акт, регламентирующий финансовый потенциал будущих правовых предписаний, оценивающий их эффективность и целесообразность;
- после принятия проекта закона и вступления его в силу финансово-экономическое обоснование имеет значение для последующей оценки эффективности действия закона в рамках процедур мониторинга правоприменения (как исходные данные);
- необходимость составления финансово-экономического обоснования в рамках законотворческого процесса установлена на уровне Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а требования к содержанию - на уровне Регламента Правительства Российской Федерации. Форма разработана и утверждена приказом Минфина России. Соответственно, параметры, закрепленные в части формы и содержания финансово-экономического обоснования к законопроектам, обязательны только для Правительства Российской Федерации. Остальные субъекты законодательной инициативы формируют указанный документ по своему усмотрению;
- правовая ситуация, при которой унифицированные требования к законопроекту и сопроводительным документам установлены регламентом парламента, должна рассматриваться как временная и, в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, требует конкретизации нормативного содержания на уровне федерального закона;
- содержание финансово-экономического обоснования должно регламентироваться терминами бюджетного законодательства, принимая во внимание тот факт, что в данном документе речь идет не о материальных затратах вообще, а исключительно о расходных обязательствах публично-территориальных образований, финансируемых за счет средств, аккумулируемых в бюджетах различного уровня;
- в качестве одного из направлений оптимизации содержания финансово-экономического обоснования законопроекта можно предложить внедрение в практику законодательного процесса уже используемых органами исполнительной власти унифицированных методик учета оценки регулирующего воздействия проекта будущего нормативного акта.

Литература

1. Абрамова А.И. Вопросы финансовой обеспеченности действия закона // Журнал российского права. 2010. N 5.
2. Баркатунов В.Ф., Попов В.В. К вопросу об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и управленческих решений (на примере Курской области) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 2.
3. Ефремов А.А. Формирование судебной практики по вопросам оценки регулирующего воздействия // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. N 8.
4. Ильин А.В. Правовые основы расходов бюджета. М.: Статут, 2014.
5. Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. М.: Эксмо, 2008.
6. Колегов В.В. Международная конференция "Внедрение оценки регулирующего воздействия в России: роль в законотворчестве, ожидания и практические шаги" // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 2.
7. Коростелев Н.Ю., Зиновьева Н.Б. Документы стратегического планирования в контексте Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации" // Делопроизводство. 2015. N 1. С. 49 - 53.
8. Кривых И.А. Источники налогового права Российской Федерации: понятие, проблемы классификации, основные принципы действия: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Екатеринбург, 2009.
9. Кудряшова Е.В. Современный механизм правового регулирования государственного планирования (на примере государственного финансового планирования): Монография. М.: Библио-Глобус, 2013.
10. Кучерявцев Д.А. Роль судов в осуществлении права законодательной инициативы в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 5.
11. Материалы к парламентским слушаниям по вопросу "Основные направления повышения эффективности расходов федерального бюджета: реальность и перспективы" (23 июня 2015 г., Комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по бюджету и налогам). М., 2015.
12. Матненко А.С. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. N 11.
13. Матненко А.С. Юридическая техника изложения программно-целевых актов // Законодательство и экономика. 2008. N 11.
14. Медведев Д.А. Конституционные функции Правительства России и эффективные технологии управления // Закон. 2013. N 12.
15. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (рекомендованы Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законопроектной деятельности, выписка из протокола N 187 заседания Совета Государственной Думы от 20 ноября 2003 года) // Аппарат Государственной Думы, Правовое управление. 2004.
16. Нанба С.Б. Экономическое измерение права // Адвокат. 2013. N 12.
17. Олейникова С.Г. Источники налогового права Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Саратов, 2005.
18. Отчет о состоянии российского законодательства в 2014 году. М.: Издание Государственной Думы, 2014.
19. Правовые акты: оценка последствий: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2011.
20. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999.
21. Ровинский Е.А. Основные вопросы советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960.
22. Советское финансовое право / Под ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой. М., 1987.
23. Тиунова Л.Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991.
24. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4.
25. Уманская В.П. Технология оценки регулирующего воздействия правовых актов // Административное право и процесс. 2013. N 4.
26. Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 97 - 100.
27. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. С.В. Запольский. 2-е изд., испр. и доп. М.: КОНТРАКТ; Волтерс Клувер, 2011.
28. Хабриева Т.Я. Экономико-правовой анализ: методологический подход // Журнал российского права. 2010. N 12.
29. Чужикова Н.И. Источники финансового прав: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж, 2004.
30. Шопина О.В. Система правовых актов в современной России: проблемы теории: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2002.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ