ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОММЕНТАРИЙ К ПОСТАНОВЛЕНИЮ ПЛЕНУМА ВС РФ ОБ ОСПАРИВАНИИ КАДАСТРОВОЙ СТОИМОСТИ: ВЫЯВЛЕНИЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ ОСНОВ
В.А. САВИНЫХ
В связи с переходом к налогообложению недвижимости исходя из кадастровой стоимости вопросы государственной кадастровой оценки (далее - ГКО) и пересмотра кадастровой стоимости удостоились самого широкого внимания как правоведов, так и правоприменительных и даже законодательных органов. Периодические издания пестрят статьями, посвященными этим проблемам. Конституционный Суд РФ уже несколько раз обращался к вопросам, связанным с применением кадастровой стоимости. Верховный Суд РФ на уровне Коллегии регулярно рассматривает споры, вызванные внедрением ГКО. В Кодексе административного судопроизводства (КАС) РФ выделена отдельная глава 25, посвященная регулированию производства по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости. Обсуждается проект отдельного Федерального закона, посвященного регулированию ГКО.
Постановление Пленума ВС РФ от 30.06.2015 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости" (далее - Постановление) аккумулирует в себе опыт разрешения судами дел, связанных с оспариванием результатов определения кадастровой стоимости, и предлагает разъяснения по конкретным правовым вопросам, возникающим при применении судами законодательства в данной сфере. С учетом особой актуальности проблем ГКО, их значимости для наполняемости бюджетов можно только поддержать обеспечение единообразного применения правил рассмотрения заявлений об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости и привнесение большей правовой определенности в эту область.
В Постановлении ВС РФ затронул множество вопросов, которые заслуживают отдельного обстоятельного исследования, поэтому мы не беремся подробно раскрыть каждый из них. Свою задачу мы видим в том, чтобы найти системную взаимосвязь между разъяснениями Суда, показать ту идейную основу, которой он руководствовался, или же - в зависимости от результатов исследования - констатировать отсутствие таковой. Для этого необходимо установить, что представляет собой кадастровая стоимость как центральная категория всего Постановления. Как ни странно, содержательного определения кадастровой стоимости не найти ни на уровне закона, где описываются способы ее установления (абз. 8 ст. 3 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности)), ни в подзаконных актах, где фигурируют отдельные правила ее расчета (п. 3 Федерального стандарта оценки (ФСО) N 4 "Определение кадастровой стоимости").
Основываясь на п. 5 ст. 65 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ), Суд указывает, что кадастровая стоимость объектов недвижимости "устанавливается для целей налогообложения и в иных, предусмотренных федеральными законами случаях" (п. 1 Постановления). Действительно, хотя кадастровая стоимость появилась в целях расчета налогов, на настоящий момент она применяется в различных областях и от ее размера могут зависеть, в частности:
размер земельного налога (ст. 390 НК РФ), налогов на имущество организаций (ст. 375 НК РФ) и физических лиц (ст. 402 НК РФ) (далее - налоги на недвижимость), а также налога на доходы физических лиц (п. 5 ст. 217.1 НК РФ);
размер арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной собственности (п. 3 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 N 582, п. 3 ст. 39 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др.);
цена выкупа земельных участков, находящихся в публичной собственности (п. 3 ст. 39.4 ЗК РФ и др.);
начальная цена предмета аукциона по продаже или аренде земельного участка (п. п. 12, 14 ст. 39.11 ЗК РФ);
размер платы за сервитут (ч. 10 ст. 32.1 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", ч. 19 ст. 32 Федерального закона от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу ИБЛ 2018 года, Кубка конфедераций ИБЛ 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др.);
размер платы за снятие запрета на строительство и реконструкцию на земельном участке (п. 3 ст. 2 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации");
размер административного штрафа по отдельным составам (п. 10 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ);
величина госпошлины за совершение нотариальных действий (ст. 333.25 НК РФ).
Подобное многообразие сфер применения кадастровой стоимости затрудняет ее концептуальное понимание. Зададимся вопросом: должны ли при ее расчете учитываться ограничения права собственности на объект недвижимости? В той мере, в которой кадастровая стоимость используется для определения выкупной цены объекта недвижимости, видимо, да, если эти ограничения сохраняются при переходе права собственности. Однако если кадастровая стоимость используется для определения налоговой базы, то ограничения учитываться не должны, если только они не возникли помимо воли собственника, поскольку иное привело бы к возможности произвольного манипулирования величиной налоговой базы. Таким образом, в зависимости от понимания кадастровой стоимости различно будут решаться и связанные с ней практические проблемы.
Нормативное регулирование в этой части изменчиво и внутренне противоречиво. Так, по затронутому вопросу об учете ограничений при расчете кадастровой стоимости на уровне ФСО долгое время действовало правило о том, что ограничения, за исключением сервитутов, установленных актами власти, не учитываются <1>. Но в 2015 г. это правило изменилось, и теперь кадастровая стоимость рассчитывается с учетом тех ограничений, которые установлены в публично-правовых интересах в отношении объекта недвижимости <2>. Значимость этого решения несомненна. Но подобная трансформация кадастровой стоимости на уровне подзаконных актов не сопровождалась каким-либо изменением ее понимания на уровне закона. Да и само обозначенное изменение вряд ли можно назвать отражением концептуальной позиции Минэкономразвития России, поскольку изменение носило точечный характер. Поэтому положение, в котором оказался ВС РФ при разработке Постановления, несомненно, было очень трудным; решение конкретных проблем предстояло дать, самостоятельно сформулировав определение кадастровой стоимости.
--------------------------------
<1> См.: п. 10 ФСО N 4 в редакции, действовавшей до 21.06.2015.
<2> Там же.
Указание на то, что кадастровая стоимость "устанавливается для целей налогообложения и в иных, предусмотренных федеральными законами случаях", создает ощущение, что ее истоки равнозначны, т.е. она является налогооблагаемой стоимостью в той же мере, что и выкупной. В этом аспекте, возможно, она сочетает в себе несколько начал и выступает неким гибридом, введенным законодателем в сугубо утилитарных целях и рассчитываемым по строго установленным правилам. Тогда следует отказаться от поисков глубинного смысла там, где его нет, и заключить, что в тексте Постановления содержатся в первую очередь технологические разъяснения, а концептуальные основы кадастровой стоимости если и есть, то исчерпываются правилами ее расчета. Или же случаи применения кадастровой стоимости находятся в ином сочетании друг с другом; возможно, некоторые из них имеют приоритетное значение для понимания кадастровой стоимости или же их значение должно дифференцироваться в зависимости от сферы отношений, в которых применяется кадастровая стоимость, и следует различать кадастровую стоимость для целей налогообложения, для целей расчета арендной платы и пр.
Чтобы разобраться в этих вопросах, мы последовательно проанализируем кадастровую стоимость сквозь призму отдельных проблем, освещенных в Постановлении, что позволит взглянуть на нее с разных сторон. Также мы рассмотрим некоторые сопутствующие аспекты, затронутые в тексте Постановления, которые, по нашему мнению, имеют серьезное значение для судебной практики. Дальнейшее изложение будет основано не на нумерации пунктов Постановления, а на их предметной взаимосвязи.
1. Субъекты оспаривания кадастровой стоимости
Начнем с вопроса о том, кто вправе обратиться в суд с требованием о пересмотре кадастровой стоимости. ВС РФ сформулировал общий подход, в соответствии с которым подать соответствующее заявление вправе любое лицо, если результатами определения кадастровой стоимости затронуты его права и обязанности (абз. 1 п. 6 Постановления). Этот подход нормативно закреплен в ч. 1 ст. 245 КАС РФ и абз. 1 и 2 ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности. Таким образом, правом на оспаривание кадастровой стоимости обладают не только налогоплательщики, но и иные лица, к которым, в частности, относятся:
1) публично-правовые образования, обладающие объектами недвижимости на праве собственности (абз. 2 п. 6 Постановления, ч. 2 ст. 245 КАС РФ). Причем в отношении земельных участков, собственность на которые не разграничена, с заявлением о пересмотре кадастровой стоимости вправе обратиться органы власти, управомоченные на распоряжение подобными участками (абз. 3 п. 6 Постановления);
2) бывший собственник объекта недвижимости, если его права могут быть восстановлены путем обращения с заявлением о пересмотре кадастровой стоимости (абз. 4 п. 6 Постановления). Это условие предопределено границами ретроспективного эффекта от пересмотра кадастровой стоимости, о чем мы поговорим в дальнейшем;
3) арендатор объекта недвижимости, если арендная плата рассчитывается исходя из размера кадастровой стоимости (абз. 6 и 7 п. 6 Постановления). При этом, если речь идет о недвижимости, находящейся в частной собственности, арендатор вправе оспорить кадастровую стоимость, когда согласие собственника на такой пересмотр выражено в договоре либо в иной письменной форме;
4) лицо, имеющее исключительное право выкупа или аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, если выкупная или арендная плата исчисляется исходя из размера кадастровой стоимости (абз. 8 п. 6 Постановления);
5) прокурор при обращении в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований (абз. 9 п. 6 Постановления).
Было бы неправильным утверждать, что все перечисленные лица обращаются за пересмотром кадастровой стоимости как базы для исчисления налогов на недвижимость. Арендатор публичной собственности оспаривает кадастровую стоимость для того, чтобы изменить рассчитываемый в зависимости от нее размер арендных платежей, в то время как обязанность по уплате налога в данной ситуации вовсе отсутствует, поскольку объект недвижимости находится в собственности публично-правового образования. Применение кадастровой стоимости в различных сферах расширяет истоки субъективной заинтересованности в ее оспаривании. Один оспаривает кадастровую стоимость как базу для расчета выкупной платы, другой - налогов, третий - административных штрафов. Разнообразие субъектов не позволяет выделить одну из сфер в качестве главенствующей, они все предстают равнозначными. Однако стоит обратить внимание на то, в течение какого срока субъекты вправе обратиться в суд за пересмотром кадастровой стоимости.
2. Срок оспаривания кадастровой стоимости
Законодателем установлен специальный срок на оспаривание кадастровой стоимости, который составляет пять лет с даты внесения в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) соответствующих результатов (ч. 3 ст. 245 КАС РФ). Этот срок нацелен на обеспечение повышенной защиты заинтересованных лиц и основан на минимальной периодичности проведения ГКО, составляющей пять лет (абз. 2 п. 8 Постановления). С учетом принципа достоверности сведений ГКН кадастровая стоимость может быть оспорена заинтересованным лицом, пока она записана в кадастре в качестве актуальной. Это показывает, что взаимосвязь кадастровой стоимости с кадастром недвижимости не исчерпывается наименованием и техническим аспектом места размещения сведений, но носит и содержательный характер.
ВС РФ отметил также возможность восстановления срока на оспаривание кадастровой стоимости (абз. 4 п. 8 Постановления). Сложно представить себе причину, которая могла бы быть признана уважительной для пропуска пятилетнего срока в ситуации, когда значение кадастровой стоимости является открытой информацией. Полагаем, что по смыслу п. 8 Постановления ВС РФ уважительной причиной пропуска пятилетнего срока на обращение в суд будет служить уже то, что по истечении пяти лет не проведена очередная ГКО, как это предписывает абз. 1 ст. 24.12 Закона об оценочной деятельности, а значит, в кадастре по-прежнему могут содержаться недостоверные сведения о кадастровой стоимости, нуждающиеся в корректировке.
В то же время задумаемся: есть ли основания предоставлять особую привилегированную защиту, например, в споре по поводу размера арендной платы, рассчитываемой в зависимости от кадастровой стоимости? Здесь речь идет о частноправовых отношениях, поэтому арендатор и арендодатель должны были бы руководствоваться общим трехлетним сроком исковой давности. Тем не менее ВС РФ не ставит применение льготного пятилетнего срока в зависимость от того, какие права и обязанности затронуты утверждением кадастровой стоимости (абз. 2 п. 8 Постановления). Хотя этот срок имеет публично-правовые предпосылки, он применяется и в тех случаях, когда заинтересованное лицо защищает свой частноправовой интерес. Таким образом, ключевое значение имеет не характер защищаемого интереса, не то, для чего применялась кадастровая стоимость (для расчета арендной платы, штрафа или налогов), а ее взаимосвязь с кадастром, которая находит свое отражение в пятилетнем сроке.
Однако нельзя поставить точку, сказав, что кадастровая стоимость - это стоимость, внесенная в кадастр. Распространение на нее принципа достоверности сведений ГКН еще не позволяет заключить, чем эта стоимость является по существу. Поэтому продолжим свой анализ.
3. Дата установления кадастровой стоимости
В соответствии со ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности и ст. 248 КАС РФ одним из оснований к пересмотру кадастровой стоимости выступает установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую была установлена кадастровая стоимость. Большое значение приобретает определение этой даты, и в п. 12 Постановления ВС РФ разъяснил, как она определяется в различных ситуациях.
По общему правилу согласно абз. 2 ст. 24.15 Закона об оценочной деятельности и п. 8 ФСО N 4 датой определения кадастровой стоимости является дата, по состоянию на которую сформирован перечень объектов недвижимости, подлежащих государственной кадастровой оценке (далее - Перечень) (абз. 2 п. 12 Постановления). Формирование Перечня происходит на основе сведений ГКН, поэтому единая дата, по состоянию на которую определяются количественные и качественные характеристики объектов недвижимости и устанавливается их кадастровая стоимость, обеспечивает равенство при оценке объектов. В то же время в случае оспаривания кадастровой стоимости в связи с установлением рыночной неясно, должна ли и последняя устанавливаться на дату формирования Перечня? Это так, если воспринимать кадастровую стоимость как налогооблагаемую стоимость, иначе возникает угроза нарушения принципа равенства налогообложения, поскольку налоговая база у различных объектов недвижимости окажется установленной на разную дату. Однако, рассматривая кадастровую стоимость как основу для расчета гражданско-правовых платежей (в первую очередь арендной и выкупной платы), мы понимаем, что установление рыночной стоимости на дату формирования Перечня, которая может быть раньше момента оспаривания на несколько лет, приведет к тому, что размер платежей не будет соответствовать рыночным реалиям. Выкупная цена может оказаться гораздо ниже или, наоборот, выше стоимости объекта недвижимости на момент выкупа. Согласно ст. 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" одним из принципов ведения ГКН выступает непрерывная актуализация содержащихся в нем сведений. Определение рыночной стоимости на дату рассмотрения дела в суде будет отвечать этому принципу и представлению о кадастровой стоимости как особой разновидности рыночной, которая изначально определяется специфическим способом - посредством ГКО, но может быть приведена в соответствие с рыночной через механизмы ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности.
Тем не менее вслед за законодателем ВС РФ разъясняет, что дата определения рыночной стоимости должна соответствовать дате, по состоянию на которую формировался Перечень, т.е. первоначальной дате определения кадастровой стоимости (абз. 2, 7 п. 12 Постановления), независимо от того, какие права и обязанности затрагиваются утверждением результатов ГКО. Таким образом, в случае приведения кадастровой стоимости в соответствие с рыночной последняя должна определяться не на дату рассмотрения дела или выкупа объекта недвижимости, а на дату, по состоянию на которую проводилась кадастровая оценка. Этот подход расходится с принципом актуализации сведений ГКН и представлением о кадастровой стоимости как базе для расчета гражданско-правовых платежей, но гарантирует соблюдение принципа равенства налогообложения и обеспечивает сопоставимость оспариваемой кадастровой стоимости и устанавливаемой рыночной стоимости.
Итак, в данном случае приоритетное значение получает понимание кадастровой стоимости как налогооблагаемой стоимости. Принципы ведения ГКН, в том числе принцип актуализации, хотя и распространяются на кадастровую стоимость, но, будучи неспособными обеспечить ее содержательное наполнение, по своему значению уступают принципам налогообложения, выходящим здесь на первый план. Единая дата определения кадастровой стоимости, устанавливаемой и по результатам ГКО, и по результатам рассмотрения споров, существует, потому что кадастровая стоимость выступает налогооблагаемой стоимостью, на которую действуют принципы налогового законодательства, в частности принцип равенства налогообложения.
Кадастровая стоимость может определяться и в порядке, предусмотренном ст. 24.19 Закона об оценочной деятельности, на основании данных об удельных показателях (кадастровая стоимость за квадратный метр), полученных в результате ГКО. Дело в том, что необходимость в ее пересмотре или установлении может возникнуть в период до проведения очередной ГКО в связи с изменением количественных и (или) качественных характеристик объекта недвижимости или включения в ГКН сведений о новом или ранее учтенном объекте. Какой в этом случае будет дата определения кадастровой стоимости?
Ранее ВАС РФ исходил из того, что и здесь стоит говорить о дате формирования Перечня в ходе ГКО, поскольку кадастровая стоимость определяется на основании удельного показателя, который был рассчитан в соответствии с теми данными, которые использовались при проведении ГКО <3>. К этому же выводу подталкивает и строгое соблюдение принципа равенства налогообложения.
--------------------------------
<3> См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 N 10761/11 по делу N А11-5098/2010.
Вместе с тем при таком подходе возникает проблема определения кадастровой стоимости объекта, который на дату оценки еще не существовал. В чисто техническом аспекте она, возможно, не столь остра, поскольку "ничто не мешает оценщику определять стоимость объекта оценки на дату оценки, когда объект мог еще не существовать в том виде, в каком он существует на дату составления отчета" <4>. Однако представление о кадастровой стоимости как о налогооблагаемой стоимости, как о количественном показателе экономического основания налогов на недвижимость заставляет обратиться к принципу экономической обоснованности налогообложения (п. 3 ст. 3 НК РФ). С его учетом обложить налогом возможно лишь тот объект недвижимости, который реально существует или существовал, но не его виртуальный образ, сконструированный исключительно для целей оценки. Поэтому виртуализация объекта оценки при определении кадастровой стоимости, а также расчете рыночной стоимости в целях пересмотра кадастровой недопустима. В этом смысле кадастровая стоимость представляет собой не произвольную, но экономически обоснованную налогооблагаемую стоимость.
--------------------------------
<4> Шарипов Ю.В. Оценка земельных участков и экспертиза отчетов об оценке для оспаривания кадастровой стоимости // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 9. С. 90.
Поэтому Верховный Суд изменил подход ВАС РФ, указав, что датой определения кадастровой стоимости в рассматриваемом случае является дата внесения в ГКН сведений, повлекших необходимость установления или изменения кадастровой стоимости: об образовании нового или обнаружении ранее не учтенного объекта недвижимости, об изменении качественных и (или) количественных характеристик объекта недвижимости (абз. 4 и 5 п. 12 Постановления). Такой вывод снимает обозначенную проблему и отвечает принципу экономической обоснованности налогообложения, поскольку кадастровая и рыночная (при оспаривании) стоимости определяются на дату появления объекта налогообложения в единстве всех его характеристик.
Подчеркнем: если кадастровая стоимость применяется, например, для расчета арендной платы за пользование объектом публичной собственности, то для арендатора и арендодателя совершенно неважно, обеспечиваются ли при этом принципы равенства или экономической обоснованности налогообложения. Налоги на недвижимость в этой ситуации вовсе не начисляются. И тем не менее именно эти принципы лежат в основе подходов к выбору даты определения кадастровой стоимости. Если арендатор обращается за приведением кадастровой стоимости в соответствие с рыночной, то дату определения последней он выбирает на основании перечисленных принципов налогового законодательства, хотя оспариваемая кадастровая стоимость применяется для расчета арендной платы. С учетом сказанного мы выдвинем предположение, что кадастровая стоимость в первую очередь является именно налогооблагаемой стоимостью, независимо от сферы, где она фактически применяется.
Проведенный анализ дал основания для того, чтобы предложить эту гипотезу. Последующее рассмотрение различных проблем оспаривания кадастровой стоимости будет служить своеобразной лестницей, опираясь на которую мы будем шаг за шагом проверять ее обоснованность, а окончательный вывод сделаем, лишь поднявшись достаточно высоко.
4. Связанность суда предметом требования заявителя в контексте требования экономической обоснованности кадастровой стоимости
Мы уже затронули принцип экономической обоснованности налогообложения и теперь продолжим его анализ, поскольку в аспекте вопросов кадастровой стоимости он приобретает особое значение.
ВС РФ видит в этом принципе основание для права суда при пересмотре кадастровой стоимости установить рыночную стоимость в ином размере, чем того требует заявитель (п. 24 Постановления). Иными словами, экономически обоснованной будет та кадастровая стоимость, которая соответствует рыночной, поэтому, если суд придет к выводу, что рыночная стоимость, утверждаемая заявителем, не находит подтверждения и в то же время в материалах дела имеются достоверные доказательства иного размера рыночной стоимости, он не будет связан предметом требования заявителя, а будет вправе установить другой размер рыночной стоимости в качестве новой величины кадастровой стоимости.
Если можно было бы сказать, что спор о кадастровой стоимости, заявленный арендатором, - это в конечном итоге просто спор по поводу размера арендной платы, исчисляемой в зависимости от кадастровой стоимости, то отсутствие достаточных доказательств приводило бы к безусловному отказу в удовлетворении иска. Но ВС РФ идет не по этому пути, видимо, основываясь на том, что даже если спор заявлен арендатором, он все равно остается спором о налогооблагаемой стоимости. Поэтому если суд установит другой размер рыночной стоимости, он может удовлетворить требования заявителя на иных условиях, поскольку этот размер обеспечивает соблюдение принципа экономической обоснованности налогообложения.
Сказанное позволяет выдвинуть еще одну гипотезу о том, что принцип экономической обоснованности налогообложения диктует требование соответствия кадастровой стоимости рыночной.
Уже то, что кадастровая стоимость называется "стоимостью", дает основания утверждать, что она должна быть экономически обоснованной. Вместе с тем ни на законодательном уровне, ни в подзаконных актах мы не найдем указания на то, что кадастровая стоимость должна соответствовать рыночной. Ранее в ФСО N 2 (п. 10) и N 4 (п. 3) встречались формулировки, указывающие на существование подобного требования, однако они были удалены после изменений этих стандартов в 2015 г. Согласно действующей редакции п. 3 ФСО N 4 кадастровая стоимость определяется "на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости", что отдаляет ее от нормативной цены земли или инвентаризационной стоимости, но не тождественно требованию соответствия рыночной стоимости.
В то же время вся действующая система законодательного регулирования основывается на том, что кадастровая стоимость объекта недвижимости является не произвольной величиной, а имеет реальную экономическую основу и выступает ограниченным аналогом рыночной стоимости, определенным по состоянию на конкретную дату. Примеры тому можно найти в смежных областях. В частности, согласно п. 12 ст. 39.11 ЗК РФ начальной ценой предмета аукциона по продаже земельного участка, находящегося в публичной собственности, могут в равной степени служить как рыночная стоимость, определенная в порядке, предусмотренном Законом об оценочной деятельности, так и кадастровая стоимость, определенная по результатам ГКО. Кроме того, и в иных случаях, когда законодатель использует кадастровую стоимость в качестве расчетного показателя, например для определения размеров административных штрафов (ст. 7.1 КоАП РФ), для установления минимальной величины дохода от продажи недвижимого имущества в целях расчета НДФЛ (п. 5 ст. 217.1 НК РФ), он, очевидно, нагружает ее определенным экономическим содержанием, иначе следовало бы прийти к выводу, что рассчитываемые на основании этого показателя суммы являются совершенно произвольными. Также сами основания для пересмотра кадастровой стоимости, установленные ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности, свидетельствуют о том, что вся система ГКО имеет своей целью получение результатов определения кадастровой стоимости, соответствующих рыночным показателям стоимости объектов оценки.
Поэтому кадастровая стоимость не может признаваться инвестиционной, ликвидационной или какой-то иной стоимостью в зависимости от того, какое решение примет Минэкономразвития России в конкретный период. Несмотря на умолчание законодателя в вопросе о том, что представляет собой кадастровая стоимость, следует признать недопустимым ее произвольное содержательное наполнение со стороны Минэкономразвития России в силу ст. 1 и п. 3 ст. 3 НК РФ. Невозможно, чтобы орган, осуществляющий нормативно-правовое регулирование оценочной деятельности, произвольно определял, чем является налогооблагаемая стоимость, сегодня признавая ее рыночной, а завтра изменяя свой подход и меняя тем самым систему налогообложения недвижимости. В этих условиях принцип экономической обоснованности налогообложения играет важнейшую роль, выступая нормативным основанием для требования соответствия кадастровой стоимости рыночной. Чтобы подчеркнуть истоки последнего, мы будем именовать его также требованием экономической обоснованности кадастровой стоимости.
В то же время следует подчеркнуть, что, несмотря на сказанное, кадастровая стоимость не может отождествляться с рыночной, поскольку она определяется для целей налогообложения, что обусловливает принципиальные особенности ее расчета. Хотя законодательство и говорит о том, что кадастровая стоимость может быть приведена в соответствие с рыночной, в действительности та стоимость, которая устанавливается по делам об оспаривании кадастровой стоимости, не является и не может являться рыночной в собственном смысле. Задумаемся, должны ли учитываться при ее определении ограничения в виде прав аренды или залога, существовавшие на дату определения кадастровой стоимости? В самом начале мы касались этого вопроса применительно к определению кадастровой стоимости в ходе ГКО, когда применяются методы массовой оценки, что даже чисто технически затрудняет учет подобных ограничений. Но в случае оспаривания кадастровой стоимости ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности и ст. 248 КАС РФ указывают на необходимость определения индивидуальной рыночной стоимости, что требует учета ограничений права собственности (п. 8 ФСО N 7). В п. 10 ФСО N 4 указывается, что кадастровая оценка проводится без учета ограничений (обременений) объекта недвижимости, за исключением тех, которые установлены в публично-правовых интересах. В то же время этот пункт касается определения кадастровой стоимости по результатам ГКО, а не в ходе рассмотрения споров о ее размере; в этом плане Верховный Суд отмечал недопустимость применения ФСО N 4 при определении рыночной стоимости объекта недвижимости <5>.
--------------------------------
<5> См.: Определение ВС РФ от 21.12.2015 N 305-ЭС15-12075 по делу N А40-81849/2014.
Определение кадастровой стоимости с учетом ограничений в виде прав аренды или залога способно сломать систему налогообложения недвижимости, поскольку допускает произвольное манипулирование налогоплательщиком величиной налоговой базы за счет заключения соответствующих договоров с аффилированными лицами. И было бы надуманным утверждать, что при оспаривании кадастровой стоимости суд устанавливает рыночную стоимость, а не кадастровую. Суд устанавливает рыночную стоимость для того, чтобы она была внесена в кадастр, и потому он должен определить такую ее величину, которая соответствует концептуальным представлениям о кадастровой стоимости. В результате рыночная стоимость превращается в налогооблагаемую стоимость с присущими последней принципиальными особенностями расчета. Поэтому несмотря на то, что при оспаривании кадастровой стоимости определяется индивидуальная рыночная стоимость, права аренды и залога в данном случае учитываться не должны. Не должны учитываться вообще никакие ограничения (обременения), возникающие по воле собственника, так как это противоречило бы смыслу налогооблагаемой стоимости <6>.
--------------------------------
<6> В этом плане процитированные положения п. 10 ФСО N 4 следует покритиковать, поскольку они исключают из перечня учитываемых ограничений частные сервитуты, которые влияют на стоимость объекта недвижимости, но могут быть наложены помимо воли собственника.
Таким образом, хотя законодатель прямо не указывает на это различие, по факту сейчас существует две разновидности рыночной стоимости: обычная и рыночная стоимость, определяемая для целей внесения в кадастр, - налогооблагаемая стоимость, которая рассчитывается с учетом отличительных особенностей кадастровой стоимости, обусловленных целями ее установления, и собственно рыночной в чистом виде называться уже не может. Такую рыночную стоимость условно можно назвать ограниченной рыночной стоимостью. Заметим, что подтверждение подобного подхода можно встретить в подзаконных актах <7>.
--------------------------------
<7> Согласно п. 20 ФСО N 7 "рыночная стоимость земельного участка, застроенного объектами капитального строительства, или объектов капитального строительства для внесения этой стоимости в государственный кадастр недвижимости оценивается исходя из вида фактического использования оцениваемого объекта. При этом застроенный земельный участок оценивается как незастроенный, предназначенный для использования в соответствии с видом его фактического использования". Хотя содержание данной нормы вызывает определенные возражения, ее существование указывает на то, что и Минэкономразвития России чувствует необходимость разграничения двух видов рыночной стоимости.
В связи со сказанным требование экономической обоснованности кадастровой стоимости предполагает, что она должна соответствовать не рыночной стоимости в чистом виде, но ограниченной рыночной стоимости. Далее, говоря о рыночной стоимости, мы будем подразумевать ограниченную рыночную стоимость.
Возвращаясь к самому разъяснению ВС РФ, в котором он констатировал право суда установить рыночную стоимость в ином размере, чем того требовал заявитель, мы хотели бы остановиться на практической проблеме, которая может иметь серьезное значение для судебной практики.
Имеет ли ВС РФ в виду, что иной размер рыночной стоимости может быть установлен, если заявитель возражает против доказательств этого размера, настаивая на достоверности представленного им отчета, но в то же время не оспаривает установление кадастровой стоимости в этом размере, если суд все-таки придет к выводу о недостоверности отчета? Такая позиция заявителя может быть вызвана тем, что иной размер рыночной стоимости тем не менее ниже кадастровой стоимости, утвержденной по результатам ГКО. Или же ВС РФ подразумевает, что иной размер рыночной стоимости может быть установлен и в случае, если заявитель возражает против самого установления рыночной стоимости в ином размере по сравнению с требуемым? Такую позицию заявителя можно объяснить тем, что другой размер рыночной стоимости выше кадастровой, утвержденной по результатам ГКО. Прямого ответа на эти вопросы в Постановлении мы не найдем.
Принцип экономической обоснованности налогообложения является общим принципом налогового права, который в равной степени обеспечивает интересы как налогоплательщиков, так и фиска. В связи с этим продолжением логики налогооблагаемой стоимости будет то, что, установив размер рыночной стоимости, отличный от утверждаемого заявителем, суд должен привести кадастровую стоимость в соответствие с этим размером независимо от позиции заявителя. В противном случае (если суд, зная, что кадастровая стоимость, определенная по результатам ГКО, отличается от рыночной (ниже ее), просто откажет в иске) налоговая база для налогоплательщика будет рассчитываться исходя из экономически необоснованного (заниженного) размера кадастровой стоимости. Это также приведет к нарушению принципа равенства налогообложения.
Вместе с тем, обращаясь в суд с требованием об оспаривании кадастровой стоимости, заявитель реализует собственное право на приведение ее в соответствие с рыночной. Тогда есть ли основания к тому, чтобы реализовать это право в противоречии с интересами заявителя? Судебная защита его прав не может строиться без учета того размера кадастровой стоимости, который отвечает интересам заявителя. В связи с этим суд не может установить тот размер рыночной стоимости, против которого возражает заявитель. Иной подход создавал бы препятствия к реализации права последнего на судебную защиту и фактически приводил бы к оспариванию кадастровой стоимости объекта недвижимости тем лицом, которому такое право не предоставлено, - административным ответчиком.
В то же время правом на оспаривание кадастровой стоимости, помимо заявителя, могут обладать и иные лица - сособственники, арендаторы, бывший собственник и др. Будучи привлеченными к участию в деле, они испытывают на себе риск отказа в удовлетворении требований заявителя, который создаст препятствия для их последующего обращения в суд. При таких обстоятельствах приоритет интересов заявителя как движущего начала судебного разбирательства об оспаривании кадастровой стоимости приводит к ущемлению права на судебную защиту иных лиц, привлеченных к участию в деле и имеющих самостоятельное право на оспаривание кадастровой стоимости, что недопустимо.
С учетом сказанного следует прийти к выводу, что если суд признает отчет, представленный заявителем в обоснование утверждаемого значения рыночной стоимости, недостоверным, он вправе установить рыночную стоимость в ином размере, если с этим согласен заявитель или иное лицо, участвующее в деле и имеющее право на оспаривание кадастровой стоимости соответствующего объекта недвижимости.
Попутно заметим, что требование экономической обоснованности предполагает также, что в качестве кадастровой стоимости объекта недвижимости может быть установлен лишь тот размер рыночной стоимости, который определен в соответствии с требованиями Закона об оценочной деятельности, поскольку любой иной размер не может быть признан достоверным. В связи с этим установить размер рыночной стоимости, отличный от утверждаемого заявителем, суд может лишь тогда, когда он подтвержден соответствующим отчетом или заключением эксперта. Признав, что отчет заявителя недостоверен, суд не может самостоятельно определить размер рыночной стоимости на основании общих представлений о коридоре примерных значений стоимости соответствующего объекта недвижимости, пусть даже подтвержденных иными доказательствами (справками о средней стоимости квадратного метра аналогичной недвижимости или договорами о продаже соответствующего объекта недвижимости в прошлом и т.д.). По смыслу ст. ст. 3 и 12 Закона об оценочной деятельности рыночная стоимость представляет собой расчетную величину, указанную в отчете, составленном по основаниям и в порядке, которые предусмотрены данным Законом. Поэтому любая стоимость, не подтвержденная отчетом, является недостоверной.
Сделанный вывод позволяет объяснить подход ВС РФ к определению условий заключаемого соглашения о примирении. Заключая такое соглашение по делу о пересмотре кадастровой стоимости, стороны могут согласовать только ту рыночную стоимость, которая подтверждена отчетом об оценке объекта недвижимости или заключением эксперта (абз. 5 п. 19 Постановления), поскольку лишь она может быть признана экономически обоснованной.
5. Ретроспективный эффект пересмотра кадастровой стоимости
Требование экономической обоснованности кадастровой стоимости ставит проблему последствий ее пересмотра в связи с установлением рыночной в аспекте того, возможно ли пересчитать платежи, рассчитываемые в зависимости от кадастровой стоимости, в первую очередь налоги.
Правообладатели долгое время пытались добиться возможности пересчета налогов, уплаченных ими на основании кадастровой стоимости, измененной впоследствии судом или Комиссией по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости (далее - Комиссия). Однако в судах доминировал подход, согласно которому новый размер кадастровой стоимости может применяться только на будущее время и не может служить основанием к пересмотру платежей, которые были уплачены ранее <8>.
--------------------------------
<8> См.: Постановления ФАС Уральского округа от 15.05.2013 N Ф09-3592/13 по делу N А60-33568/12; ФАС Западно-Сибирского округа от 10.04.2013 по делу N А27-17487/2012, от 10.04.2013 по делу N А27-16075/2012.
Означает ли установление судом нового экономически обоснованного размера кадастровой стоимости, соответствующей рыночной, что кадастровую стоимость, утвержденную по результатам ГКО, следует признать экономически необоснованной? По мнению КС РФ, нет, поскольку "установление кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости, будучи законным способом уточнения одной из основных экономических характеристик указанного объекта недвижимости, в том числе в целях налогообложения, само по себе не опровергает предполагаемую достоверность ранее установленных результатов государственной кадастровой оценки земель" <9>. КС РФ, таким образом, оправдывает невозможность пересчета налогов за предыдущие периоды.
--------------------------------
<9> Определение КС РФ от 03.07.2014 N 1555-О.
Однако соблюдение порядка проведения ГКО и достоверность отчета об определении кадастровой стоимости методом массовой оценки, на основании которого утверждаются результаты, сами по себе еще не свидетельствуют об установлении экономически обоснованной базы для расчета налогов. Иными словами, кадастровая стоимость, утвержденная по результатам ГКО, может быть процедурно достоверной, но экономически необоснованной. В связи с этим установление судом рыночной стоимости объекта недвижимости в размере меньше утвержденной кадастровой стоимости свидетельствует о нарушении права налогоплательщика на уплату экономически обоснованных налогов.
Право на приведение кадастровой стоимости к размеру рыночной существует не как регулятивное, оно является содержанием охранительного правоотношения, призванного защитить нарушенное право налогоплательщика на уплату экономически обоснованных налогов. Несоответствие кадастровой и рыночной стоимости могло стать результатом ошибки оценщика на этапе ГКО или же недостатков, имманентно присущих методам массовой оценки. Однако в обоих случаях права налогоплательщика оказываются нарушенными, и даже формальное соблюдение оценщиком установленных требований к определению кадастровой стоимости не может воспрепятствовать восстановлению нарушенных прав, включающему пересмотр уже начисленных или уплаченных сумм.
Вместе с тем, по мнению К.В. Арановского, при соблюдении правил проведения ГКО говорить о нарушении прав заявителя можно лишь в том случае, если разница между оспариваемой кадастровой стоимостью и установленной рыночной стоимостью настолько велика, что лишает обязательства, определяемые кадастровой стоимостью, справедливых экономических оснований, т.е., например, если расхождение составляет два, три и более раз <10>. "Условия и методы оценки во всех случаях обеспечивают получение профессионально предполагаемых величин, т.е. условных... Поэтому замена одной условной стоимости на другую, в презумпции более точную, не означает как таковая, что прежняя стоимость по государственной кадастровой оценке неверна, несправедлива (завышена или занижена) и влечет неправомерное определение налоговой базы с безосновательным завышением налоговых обязательств" <11>.
--------------------------------
<10> См.: Особое мнение К.В. Арановского к Определению КС РФ от 03.07.2014 N 1555-О.
<11> Там же.
Действительно, даже определяемая индивидуально рыночная стоимость одного и того же объекта недвижимости будет отличаться у разных оценщиков, поскольку представляет собой суждение каждого из них о стоимости объекта оценки <12>, основанное на специальных познаниях и профессиональном опыте. Можно ли при таких условиях говорить, что права налогоплательщика были нарушены результатами ГКО, если установленная судом рыночная стоимость ниже кадастровой на 100 руб.? Даже в отсутствие альтернативных отчетов об оценке очевидно, что отчет другого оценщика, также составленный без нарушений установленных требований, мог бы дать иное значение рыночной стоимости, возможно, даже большее, чем оспариваемая кадастровая стоимость. Согласно п. 26 ФСО N 1 оценщик, помимо указания в отчете итоговой величины стоимости объекта оценки, имеет право приводить свое суждение о возможных границах интервала, в котором, по его мнению, может находиться эта стоимость, если в задании на оценку не указано иное. Поэтому сама "интервальная" природа рыночной стоимости <13> позволяет поставить вопрос о признании экономически обоснованным того значения кадастровой стоимости, которое, быть может, и не соответствует конкретному значению, указанному в отчете, но находится в границах доверительного интервала рыночной стоимости.
--------------------------------
<12> См.: п. 3 ФСО N 3 "Требования к отчету об оценке".
<13> Подробнее см.: Грибовский С.В. Диапазон рыночной стоимости как наиболее вероятной цены сделки: необходимость и возможные способы его оценки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 10. С. 56 - 58.
Такой подход представляется вполне обоснованным, хотя для его последовательного воплощения требуется изменение нормативного регулирования. Как минимум необходимо включить обязанность по расчету доверительного интервала рыночной стоимости в тех случаях, когда она определяется для пересмотра кадастровой, поскольку сейчас такой интервал зависит от усмотрения оценщика и заказчика <14> и в подавляющем большинстве случаев не указывается. В связи с этим у суда, как правило, нет информации об интервале значений рыночной стоимости. Можно ли и в таких условиях оставить за судом возможность определять экономическую обоснованность кадастровой стоимости на основании собственных представлений о коридоре примерных значений рыночной стоимости? Полагаем, что нет, поскольку для этого требуется привлечение специальных знаний. И рыночная стоимость, и доверительный интервал ее значений выступают условными расчетными величинами, достоверность которым придает процедурная форма их установления. Лишь будучи установлены лицами, обладающими специальными знаниями, и с соблюдением требований законодательства, они приобретают правовое значение и могут быть признаны экономически обоснованными. Поэтому в отсутствие интервала установление судом рыночной стоимости объекта недвижимости в размере, отличающемся от оспариваемой кадастровой стоимости, свидетельствует об экономической необоснованности последней.
--------------------------------
<14> Не являясь специалистами в области оценки, мы все-таки рискнем предположить, что даже при указании интервалов возможны случаи, когда точечное значение рыночной стоимости, определенное одним оценщиком, не попадет в интервал, рассчитанный другим оценщиком, притом что оба отчета будут составлены с соблюдением установленных требований. Иным словами, указание интервалов не снимает целиком проблему множественности достоверных оценок. Однако эта проблема имманентно присуща оценочной деятельности и не может решаться за счет налогоплательщиков. Поэтому если кадастровая стоимость не попадает в интервал доверительных значений рыночной стоимости, у суда нет оснований признать его экономически обоснованным, руководствуясь собственными представлениями о коридоре примерных значений рыночной стоимости и опираясь на феномен множественности достоверных оценок (подробнее об этом феномене см.: Савиньа В.А. Функция суда по делам об оспаривании результатов оценки имущества // Закон. 2015. N 8. С. 147 - 157).
В связи с этим законодатель внес изменения в ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности, допустив ретроспективный эффект от пересмотра кадастровой стоимости, но установив его границы. Кадастровая стоимость, установленная решением Комиссии или суда, применяется для целей, предусмотренных законодательством РФ, с 1 января календарного года, в котором подано соответствующее заявление о пересмотре кадастровой стоимости, но не ранее даты внесения в ГКН оспариваемой кадастровой стоимости (п. 28 Постановления).
Однако почему, несмотря на нарушение требования экономической обоснованности утверждением кадастровой стоимости, превышающей размер рыночной, законодатель ограничил ретроспективный эффект пересмотра кадастровой стоимости годом подачи соответствующего заявления? Поскольку размер кадастровой стоимости прямо влияет на объем налоговых и неналоговых доходов бюджетов, его пересмотр за прошедшие календарные годы приводит к необходимости возврата соответствующих сумм налогов, арендной и выкупной платы. Причем этот возврат имеет две особенности. Во-первых, правовой режим возврата излишне уплаченных и излишне взысканных налогов (ст. ст. 78, 79 НК РФ) не предполагает учета принципа иммунитета бюджетов (ст. 239 Бюджетного кодекса РФ), т.е. возврат производится без судебного решения в течение 10 дней со дня получения заявления налогоплательщика. Во-вторых, такой возврат, с одной стороны, является непрогнозируемым, поскольку при формировании доходной части бюджета нет оснований предполагать, что размер налоговой базы изменится, а с другой - может характеризоваться регулярностью, поскольку кадастровая стоимость, определенная методами массовой оценки, постоянно подвергается индивидуальной корректировке.
В совокупности эти особенности предполагают, что возврат налогов за прошедшие годы в связи с пересмотром кадастровой стоимости создает угрозу парализации деятельности органов соответствующих публично-правовых образований (являющихся получателями налоговых доходов от налогов с недвижимости) и нарушения обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим законодатель ограничил ретроспективный эффект оспаривания кадастровой стоимости годом подачи соответствующего заявления, что предоставляет возможность спрогнозировать изменение объема налоговых доходов и задает пределы для такого изменения, поскольку суммы налогов за предыдущие годы не могут быть пересмотрены. Таким образом, данный срок является выражением баланса между требованием экономической обоснованности кадастровой стоимости, связанным с интересами конкретных лиц, и необходимостью обеспечения условий для соблюдения принципов сбалансированности и достоверности бюджетов. Подчеркнем, что обозначенная угроза интересам бюджета возникает лишь в отношении налоговых доходов, тем не менее ограничение ретроспективного эффекта действует независимо от того, какие права затронуты утверждением результатов ГКО, что еще раз указывает на первичность представления о кадастровой стоимости как налогооблагаемой.
6. Дата подачи заявления о пересмотре кадастровой стоимости
Следует обратить внимание на разъяснение ВС РФ по поводу даты подачи заявления о пересмотре кадастровой стоимости: таковой должна признаваться дата обращения с заявлением в Комиссию, а если заявитель не связан обязательным досудебным порядком разрешения спора о кадастровой стоимости (является физическим лицом) и обращается сразу в суд, - дата подачи административного иска в суд (абз. 4, 5 п. 25 Постановления).
Таким образом, если заявитель обратился в Комиссию 1 февраля 2016 г., но Комиссия отклонила заявление о пересмотре кадастровой стоимости, дата подачи заявления все равно будет зафиксирована на 1 февраля 2016 г. Обращение в суд после отклонения Комиссией заявления ограничено только общим пятилетним сроком, о котором мы говорили ранее. Причем из него есть исключение, обусловленное возможностью оспаривания архивной кадастровой стоимости (т.е. той, которая изменена по результатам очередной ГКО), если заявление о пересмотре было подано в период, когда эта стоимость еще применялась (п. 14 Постановления). Поэтому если заявитель в дальнейшем обратится в суд с требованием об оспаривании той же самой кадастровой стоимости, например, 1 марта 2017 г., то новый размер будет применяться с 1 января календарного года, в котором подано первоначальное заявление о пересмотре кадастровой стоимости, т.е. с 1 января 2016 г.
Однако возможность для заявителя зафиксировать дату подачи заявления о пересмотре кадастровой стоимости на момент обращения в Комиссию, без учета дня последующего обращения в суд, фактически допускает пересчет суммы налогов за весь период между этими датами. Более того, принимая во внимание разъяснение ВС РФ о возможности оспаривания архивной кадастровой стоимости (п. 14 Постановления), даже внесение в ГКН результатов новой кадастровой оценки не будет препятствовать пересмотру кадастровой стоимости, за оспаривание которой заявитель когда-то обращался в Комиссию. Иными словами, если в приведенном ранее примере с 1 января 2020 г. в ГКН будут внесены сведения о новой кадастровой стоимости, определенной по результатам ГКО, это тем не менее не помешает заявителю и после этой даты обратиться в суд за оспариванием архивной кадастровой стоимости, причем ее пересмотр повлечет перерасчет суммы налогов за 2019, 2018, 2017 и 2016 гг. И все потому, что дата подачи заявления о пересмотре кадастровой стоимости оказывается зафиксированной на момент обращения в Комиссию (1 февраля 2016 г.). При таком подходе срок на обращение в суд за оспариванием кадастровой стоимости оказывается неограниченным, а заявитель имеет возможность произвести пересчет суммы налогов за весь период ее действия, независимо от того, когда он обратился в суд. Полагаем, что такое толкование является недопустимым, поскольку оно делает бессмысленными положения абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности и провоцирует уже упомянутую угрозу парализации деятельности органов соответствующих публично-правовых образований.
Как же следует понимать абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности в аспекте п. 25 Постановления и обозначенной проблемы? Признание датой подачи заявления о пересмотре кадастровой стоимости лишь даты обращения в суд противоречит абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности и способно привести к ущемлению прав организаций и публичных органов, которые могут попросту не успеть в течение соответствующего года обратиться в суд из-за обязательного досудебного порядка по обращению в Комиссию. Это может быть актуально в случае применения кадастровой стоимости для целей, не связанных с налогообложением, когда сведения о новой кадастровой стоимости вносятся в ГКН под конец года в ноябре и рассмотрение заявления в Комиссии сделает невозможным обращение в суд в этом году. Вместе с тем окончательная фиксация в качестве даты подачи заявления дня обращения в Комиссию, независимо от момента последующего обращения в суд, нарушает баланс между требованием экономической обоснованности кадастровой стоимости и необходимостью обеспечения условий для соблюдения принципов сбалансированности и достоверности бюджетов.
Не углубляясь в эту проблему, выдвинем гипотезу, что спор о размере кадастровой стоимости выступает связующим началом между обращением в Комиссию за пересмотром кадастровой стоимости как моментом возникновения этого спора и установлением судом нового размера кадастровой стоимости как результатом его разрешения. Заявление в Комиссию только тогда может рассматриваться в качестве первого звена в единой цепи действий, приведших к разрешению спора о пересмотре кадастровой стоимости, когда последующее обращение в суд произошло в течение трех месяцев, отведенных на оспаривание решения Комиссии. Пусть здесь решение Комиссии и не является предметом рассмотрения (абз. 38 ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности), но лишь при обращении в пределах трех месяцев такое требование может считаться основанным на отказе Комиссии в пересмотре кадастровой стоимости. В противном случае, когда заявление подается в суд по истечении трех месяцев, речь должна идти о возбуждении нового спора, поскольку решение Комиссии уже не может быть предметом оспаривания.
В связи с этим мы полагаем, что в случае пересмотра кадастровой стоимости по решению суда датой подачи заявления может считаться день обращения в Комиссию лишь при условии, что обращение в суд последовало не позднее, чем через три месяца после отклонения ею поданного заявления. Если же заявитель обратился в суд по истечении трех месяцев, то датой подачи заявления в смысле абз. 5 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности следует признать дату обращения в суд. Подчеркнем, что данный подход прямо не выражен в Постановлении и предложен нами в развитие разъяснений ВС РФ (абз. 4 и 5 п. 25 Постановления), буквальное прочтение которых приводит к проблеме неограниченного ретроспективного эффекта от оспаривания кадастровой стоимости.
7. Способы защиты прав
В этом разделе мы хотим коснуться вопроса о том, какое значение приобретает представление о кадастровой стоимости как экономически обоснованной налогооблагаемой стоимости в приложении к способам защиты прав тех лиц, чьи интересы были затронуты результатами ГКО. То, что это значение колоссально, не вызывает сомнений. В КАС РФ дела об оспаривании кадастровой стоимости выделены в отдельное производство (глава 25) и отнесены к подсудности судов субъектов РФ (ст. 20), а обращение в Комиссию названо обязательным досудебным этапом (абз. 2 п. 9 Постановления). Подобные меры были бы неоправданны, если бы кадастровая стоимость рассматривалась в качестве базы для расчета гражданско-правовых платежей, административных штрафов или государственных пошлин.
Далее мы сосредоточимся на более узкой сфере - соотношении различных способов защиты прав заявителей - и посмотрим, как сделанные ранее выводы находят здесь свое выражение. Для этого требуется сделать некоторое отступление и осветить разъяснения ВС РФ в данной области.
Как мы уже отмечали, разрешение спора о результатах определения кадастровой стоимости выступает одним из способов ее установления. Причем согласно позиции Суда под оспариванием результатов определения кадастровой стоимости должно пониматься "предъявление любого требования, возможным результатом удовлетворения которого является изменение кадастровой стоимости объектов недвижимости" (п. 1 Постановления). К таковым согласно п. 2 Постановления относятся требования:
1) об установлении в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости;
2) об изменении кадастровой стоимости в связи с выявлением недостоверных сведений об объекте оценки, использованных при определении его кадастровой стоимости, в том числе об исправлении технической и (или) кадастровой ошибки (требования, указанные в п. п. 1 и 2 настоящего перечня, далее совместно будут именоваться требованиями о пересмотре кадастровой стоимости, а по отдельности - требованием о пересмотре кадастровой стоимости);
3) об оспаривании решения или действия (бездействия) Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости.
Требования о пересмотре кадастровой стоимости выдвигаются в связи с тем, что утвержденные значения кадастровой стоимости являются экономически необоснованными: либо в связи с недостатками самой системой массовой оценки, либо в связи с использованием оценщиком недостоверных сведений об объекте недвижимости.
Обратим внимание на третье требование, удовлетворение которого влечет изменение кадастровой стоимости. Как оно соотносится с требованиями о пересмотре кадастровой стоимости?
В силу абз. 37 ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности подача заявления в Комиссию является обязательным условием для обращения организаций в суд с требованием о пересмотре кадастровой стоимости. В то же время если Комиссия не удовлетворила поданное заявление, то при оспаривании кадастровой стоимости в суде само решение Комиссии не будет предметом рассмотрения (абз. 38 ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности). Объясняется это тем, что Комиссия выполняет юрисдикционные функции и разрешает спор об экономической обоснованности утвержденного значения кадастровой стоимости. Поэтому если в связи с отказом Комиссии правообладатель ищет дальнейшей защиты своих прав в суде, то суд рассматривает тот же самый спор, что ранее разрешался Комиссией, а не оценивает законность ее решения. Под видом жалобы на решение Комиссии нельзя подавать к рассмотрению спор о достоверности кадастровой оценки, поскольку это приводит к искажению предмета судебной деятельности и нарушает логику распределения бремени доказывания, так как на Комиссию возлагалась бы обязанность по доказыванию необоснованности позиции заявителя (п. 2 ст. 62 КАС РФ). Поэтому ВС РФ подчеркивает, что решения Комиссии, которыми она отказывает в удовлетворении требований заявителя, не могут быть предметом оспаривания при рассмотрении заявлений об изменении кадастровой стоимости (абз. 4 п. 26 Постановления).
Тогда почему же в п. п. 1 и 2 Постановления ВС РФ допускает требование об оспаривании решения или действия (бездействия) Комиссии и к тому же относит его к числу тех, возможным результатом удовлетворения которого является изменение кадастровой стоимости?
Обладая особенностями юрисдикционного акта, решение Комиссии остается актом публичного органа с теми требованиями, которые к нему обычно предъявляются: он должен быть принят в пределах компетенции, в установленной форме и с соблюдением предусмотренной процедуры <15>. Порядок создания и работы Комиссии утвержден Приказом Минэкономразвития России от 04.05.2012 N 263. Поэтому если Комиссией были допущены нарушения формальных требований при принятии решения, это дает заявителю право оспорить его законность безотносительно к обоснованности. В этом случае судом "не разрешается вопрос об установлении рыночной стоимости" <16>, но лишь оценивается законность решения Комиссии.
--------------------------------
<15> См.: Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2005. С. 355 - 357.
<16> Определение ВС РФ от 14.10.2015 N 9-АПГ15-18. Заметим, что в практике можно встретить и иной подход. (См.: Постановление АС Московского округа от 21.12.2015 N Ф05-17100/2014 по делу N А40-84758/14-121-719. В данном деле арбитражный суд разрешил спор о размере кадастровой стоимости по существу, обязав Комиссию принять решение об определении кадастровой стоимости названного земельного участка в размере его рыночной стоимости. С учетом сказанного ранее этот вывод представляется ошибочным.)
Поэтому, как разъясняет ВС РФ в абз. 1 и 2 п. 26 Постановления, результатом оспаривания решения Комиссии об отклонении заявления будет признание данного решения не соответствующим нормативным правовым актам и нарушающим права, свободы и законные интересы административного истца (ст. 227 КАС РФ). Устранение допущенных нарушений производится путем повторного рассмотрения Комиссией ранее поданного заявления, а не с помощью установления судом размера рыночной стоимости.
Само по себе решение суда об удовлетворении заявленного требования не может привести к изменению установленного значения кадастровой стоимости, поскольку оно не связано с оценкой обоснованности решения Комиссии и потому не предопределяет решение, к которому она придет по итогам повторного рассмотрения заявления. Так, если решение Комиссии об отклонении заявления о пересмотре кадастровой стоимости признано незаконным в связи с отсутствием кворума при его принятии, отсутствием мотивов, по которым не был принят отчет об оценке рыночной стоимости, или незаконным отказом лицу в самом праве на пересмотр кадастровой стоимости, то возложение на Комиссию обязанности устранить допущенные нарушения никоим образом не связано с разрешением спора о значении кадастровой стоимости и не предопределяет ее будущий размер. Решение Комиссии признается незаконным не потому, что неправильно разрешен спор об экономической обоснованности кадастровой стоимости, а потому, что ею были допущены нарушения, несовместимые с представлениями о надлежащем государственном управлении. В этом смысле оспаривание решения Комиссии является примером обычного спора о законности решения государственного органа (в данном случае - Росреестра <17>), не связанного со спецификой споров о результатах определения кадастровой стоимости.
--------------------------------
<17> Заметим, что Комиссии создаются при управлениях Росреестра по субъекту РФ и не являются самостоятельными государственными органами (см.: Постановление Президиума ВАС РФ от 11.02.2014 N 13839/13 по делу N А33-11257/2012).
Таким образом, законодатель, а вслед за ним и ВС РФ основываются на четком разграничении двух категорий дел. Первая - где оспаривается законность решения, действия (бездействия) Комиссии, а административный истец ищет защиты своего интереса в законном рассмотрении поданного заявления о пересмотре кадастровой стоимости. В этом случае применяется общий трехмесячный срок на обращение в суд с заявлением об оспаривании решений органов власти (абз. 5 п. 8 Постановления). В делах второй категории административный истец заявляет к разрешению спор об экономической обоснованности утвержденного значения кадастровой стоимости, при этом само решение Комиссии не является предметом оспаривания. В этом случае применяется специальный пятилетний срок на обращение в суд за пересмотром кадастровой стоимости (абз. 2 п. 8 Постановления), о котором мы говорили ранее.
Чем же руководствовался ВС РФ в п. 1 Постановления, указывая, что возможным результатом удовлетворения требования об оспаривании решения или действия (бездействия) Комиссии является изменение кадастровой стоимости?
Как следует из абз. 3 и 4 п. 26 Постановления, ВС РФ принимал во внимание, что оспариванию подлежат не только бездействие Комиссии и решения об отклонении заявления, но и те решения, которыми она удовлетворила поданное заявление и установила новый размер кадастровой стоимости. Проиллюстрировать сказанное можно ситуациями, когда за пересмотром в Комиссию обратился арендатор недвижимости, находящейся в публичной собственности. В этом случае публичный собственник может не согласиться с решением Комиссии об изменении кадастровой стоимости и оспорить его в суде. Тогда решение суда об удовлетворении требования публичного собственника приведет к исключению из ГКН сведений о кадастровой стоимости, установленной Комиссией (абз. 3 п. 26 Постановления). Аналогичные примеры могут иметь место при оспаривании кадастровой стоимости одним из сособственников объекта недвижимости, бывшим собственником недвижимости и во всех остальных случаях, где есть разнонаправленные интересы нескольких субъектов.
Таким образом, при оспаривании решения Комиссии, которым она удовлетворяет требование заявителя, суд рассматривает не только его законность, но и обоснованность, т.е. разрешает спор об экономической обоснованности кадастровой стоимости. В то же время по смыслу п. 26 Постановления, признав незаконным решение Комиссии, например, в связи с отсутствием кворума при его принятии, суд не проверяет обоснованность, а исключает установленную Комиссией кадастровую стоимость из ГКН и указывает на необходимость устранения допущенных нарушений путем повторного рассмотрения ранее поданного заявления. Спор об экономической обоснованности значения кадастровой стоимости в этом случае может остаться неразрешенным судом.
С учетом сказанного следует разграничивать дела, возбуждаемые по требованиям об оспаривании решения или действия (бездействия) Комиссии (ч. 5 ст. 245 КАС РФ), в зависимости от того, предъявляется ли такое требование в связи с отклонением заявления о пересмотре кадастровой стоимости (его нерассмотрением) или же в связи с удовлетворением Комиссией заявления о пересмотре кадастровой стоимости. В первом случае перед нами классическое дело об оспаривании решения или действия (бездействия) органа власти, не осложненное спецификой споров о пересмотре кадастровой стоимости, с той лишь особенностью, что суд проверяет только законность решения Комиссии. Удовлетворение такого требования влечет "возвращение" спора на повторное рассмотрение в Комиссию. Во втором случае суд разрешает спор об экономической обоснованности значения кадастровой стоимости объекта недвижимости, т.е. оценивает обоснованность решения Комиссии. При этом удовлетворение такого требования влечет исключение стоимости, установленной Комиссией, из ГКН. Пункт 26 Постановления показывает, что ВС РФ учитывает данное разграничение, однако оно не проводится последовательно во всем документе.
Таким образом, полагаем, что в п. 1 Постановления под оспариванием результатов определения кадастровой стоимости должно пониматься предъявление только второй разновидности требования об оспаривании решения или действия (бездействия) Комиссии, поскольку лишь его удовлетворение может привести к изменению кадастровой стоимости.
В связи с этим следует определить, в каком производстве подлежат рассмотрению требования об оспаривании решения Комиссии. Согласно п. 5 ст. 245 КАС РФ и п. 4 Постановления они рассматриваются по общим правилам главы 22 КАС РФ, регулирующей производство по административным делам об оспаривании решений органов власти, а не по специальным правилам главы 25 Кодекса. Хотя при этом Верховный Суд указывает на необходимость применения в данном случае специальных правил подсудности и рассмотрения споров судами субъектов РФ (абз. 2 п. 4 Постановления).
Если решение Комиссии подлежит оспариванию в общем порядке главы 22 КАС РФ, то можно ли заключить, что в тех случаях, когда этим решением затрагиваются права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, оно подлежит оспариванию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ? Изменения, внесенные Федеральным законом от 04.06.2014 N 143-ФЗ, были направлены на то, чтобы все споры о размере кадастровой стоимости рассматривались исключительно судами общей юрисдикции. В русле этого подхода ВС РФ в Постановлении ни разу не упоминает АПК РФ в качестве применимого акта, в том числе и в п. п. 4 и 26 Постановления, где разъясняется порядок рассмотрения дел об оспаривания решения Комиссии. Более того, ВС РФ разъясняет, что специальные правила подведомственности и подсудности (суду субъекта РФ) блокируют возможность рассмотрения требования об оспаривании кадастровой стоимости совместно с другими требованиями, относящимися к компетенции арбитражных судов или к подсудности другого суда общей юрисдикции (п. 5 Постановления). Так, если организация одновременно с требованием об оспаривании кадастровой стоимости заявляет в суд субъекта РФ и требование о возврате излишне уплаченных арендных платежей, рассчитываемых в зависимости от кадастровой стоимости, которое относится к подведомственности арбитражных судов, то судья отказывает в принятии заявления в части последнего требования (п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ).
Поэтому можно утверждать, что, по мнению ВС РФ, дела об оспаривании решений Комиссии относятся к подведомственности судов общей юрисдикции <18>. Данный вывод можно поставить под сомнение в части требований об оспаривании законности решения Комиссии, предъявляемых в связи с отклонением заявления о пересмотре кадастровой стоимости или его нерассмотрением. Как уже было отмечено, эти дела не сопряжены с разрешением спора об экономической обоснованности кадастровой стоимости, а предполагают оценку решения Комиссии как одного из органов управления. Поэтому, возможно, они должны были бы рассматриваться в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ, если решением Комиссии затрагиваются права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако и подход ВС РФ имеет под собой основания (ч. 5 ст. 245 КАС РФ). Поскольку самым важным в вопросах подведомственности нам представляется не то, каким судам передано рассмотрение дела, а то, насколько определенно заявитель может понять, в какой суд ему следует обратиться, решение ВС РФ, которым все дела об оспаривании кадастровой стоимости отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции, представляется достаточно удачным.
--------------------------------
<18> Этот вывод подтверждается и практикой ВС РФ (см.: Определение ВС РФ от 14.09.2015 N 305-КГ15-11816 по делу N А40-166178/14).
8. Вывод о сущности кадастровой стоимости как налогооблагаемой стоимости
Итак, исследуя кадастровую стоимость сквозь призму различных проблем, связанных с ее оспариванием, мы проверили гипотезу о "налогооблагаемой" сущности этой стоимости. Проведенный анализ позволяет уверенно заключить, что кадастровая стоимость вызвана к жизни именно целями исчисления налогов на недвижимость и ее восприятие в качестве налогооблагаемой стоимости является первичным и приоритетным, что неоднократно подтверждено в тексте Постановления. Связанные с этим особенности ее расчета (например, игнорирование ограничений, возникших по воле собственника объекта недвижимости) должны задавать ограничения для ее применения в иных сферах, а сами эти сферы не могут видоизменять содержательное понимание кадастровой стоимости. Поэтому следует критически оценить то, как расставлены акценты в п. 4 ФСО N 4, согласно которому "кадастровая стоимость объекта недвижимости определяется для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе для целей налогообложения". Многообразие сфер применения кадастровой стоимости не должно приводить к умножению ее понятий и выделению кадастровых стоимостей, отличающихся друг от друга в зависимости от цели их применения: для налогообложения, для расчета арендной платы, для расчета выкупной платы, для определения административных штрафов и т.д. Цели установления предопределяют содержательное наполнение кадастровой стоимости, позволяют понять, чем она является и по каким правилам должна определяться. И именно цели задают те пределы, в которых использование значений кадастровой стоимости оказывается пригодным в иных случаях.
Вернемся к п. 1 Постановления, где ВС РФ указывает, что кадастровая стоимость объектов недвижимости "устанавливается для целей налогообложения и в иных, предусмотренных федеральными законами случаях". Неудачность этой формулировки обусловлена как раз смешением целей установления кадастровой стоимости и случаев, в которых она применяется. Правильным будет считать, что кадастровая стоимость устанавливается для целей налогообложения и применяется в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Оглядываясь назад, мы можем уточнить выводы, сделанные по поводу перечня субъектов оспаривания кадастровой стоимости. Хотя основание их субъективной заинтересованности может быть различным, они всегда оспаривают кадастровую стоимость как налогооблагаемую. Не потому, что кадастровая стоимость всегда применяется для определения налоговой базы (как мы отмечали, это не так), но потому, что она по своей сути выступает налогооблагаемой стоимостью, и это предопределяет и соответствующие правила ее оспаривания как в части даты определения рыночной стоимости, так и в иных аспектах.
Завершить анализ Постановления мы бы хотели иллюстрацией значения сделанных выводов на примере проблемы возмещения расходов, понесенных заявителем для оспаривания кадастровой стоимости.
9. Возмещение расходов на оспаривание кадастровой стоимости
Проблема возмещения расходов, понесенных заявителем для оспаривания кадастровой стоимости, возникла сразу же, как только была допущена процедура ее индивидуальной корректировки. В Постановлении Президиума от 28.06.2011 по делу N А27-4849/2010, где была сформулирована позиция о возможности установления кадастровой стоимости в размере рыночной, ВАС РФ отметил, что требование об изменении кадастровой стоимости земельного участка "подлежит рассмотрению по общим правилам искового производства". Следовательно, должны были применяться и правила о распределении судебных расходов, установленные ст. 110 АПК РФ. Иными словами, при удовлетворении требования об изменении кадастровой стоимости в соответствии с рыночной все судебные расходы, включая расходы на проведение оценки, возмещаются ответчиком, в качестве которого, как правило, выступала кадастровая палата.
Возражая против возложения на нее судебных расходов, кадастровая палата указывала, что она не допускала противоправных действий (бездействия), своими действиями (бездействием) не нарушала прав истца, а к участию в деле привлечена исключительно как орган кадастрового учета, на который ляжет обязанность по внесению определенной судом кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости.
В отдельных случаях арбитражные суды соглашались с этими доводами <19>. Однако в основной массе дел суды предпочитали придерживаться общих правил АПК РФ и возлагать судебные расходы на ответчика в полном объеме <20>. В главе 25 КАС РФ законодатель не дал какого-то однозначного ответа на вопрос о том, должны ли возмещаться судебные расходы.
--------------------------------
<19> См.: решения АС Карачаево-Черкесской Республики от 31.10.2012 по делу N А25-1091/2012, от 08.10.2012 по делу N А25-1077/2012, от 01.10.2012 по делу N А25-1076/2012.
<20> См.: Постановления АС Северо-Западного округа от 02.06.2015 N Ф07-10237/2014 по делу N А56-75869/2012; ФАС Западно-Сибирского округа от 16.05.2013 по делу N А45-25222/2012; ФАС Северо-Западного округа от 13.05.2013 по делу N А13-9878/2012; ФАС Центрального округа от 10.04.2013 по делу N А62-2777/2010; ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.03.2013 по делу N А74-980/2012; ФАС Уральского округа от 29.01.2013 N Ф09-13728/12 по делу N А71-17766/2011.
Установление судом рыночной стоимости в размере меньшем утвержденного значения кадастровой стоимости свидетельствует о том, что результатами ГКО нарушается требование экономической обоснованности кадастровой стоимости в отношении объекта недвижимости, принадлежащего заявителю. В связи с этим восстановление нарушенных прав заявителя предполагает необходимость возмещения ему тех судебных расходов, которые он понес в ходе оспаривания кадастровой стоимости.
Тем не менее в п. 31 Постановления ВС РФ разъясняет, что в случаях, когда удовлетворение требований заявителя сводится к реализации в судебном порядке права на установление кадастровой стоимости в размере рыночной, которое не оспаривается привлеченным к участию в деле заинтересованным лицом, административным ответчиком ни по основаниям возникновения, ни по содержанию (в том числе размеру рыночной стоимости), судебные расходы относятся на заявителя, "поскольку решение суда по соответствующему делу не может расцениваться как принятое против заинтересованного лица, административного ответчика, не имеющего противоположных с заявителем, административным истцом юридических интересов". Решение, предложенное ВС РФ, поставлено в зависимость от наличия спора о праве в субъективном смысле. Если административный ответчик выдвигает возражения против требований заявителя, но проигрывает спор, то с него взыскиваются судебные расходы. Если не выдвигает и суд выносит решение в пользу заявителя, то судебные расходы остаются на последнем.
Однако даже при отсутствии возражений административного ответчика нельзя забывать, что заявитель был вынужден обратиться в суд за защитой своего нарушенного права и претерпеть расходы, поскольку кадастровая стоимость, определенная в ходе ГКО с соблюдением установленных требований, тем не менее не отвечает принципу экономической обоснованности. Более того, в большинстве случаев в суд обращаются организации, которые получили решение Комиссии об отказе в пересмотре кадастровой стоимости, поскольку для них досудебное обращение в Комиссию обязательно (абз. 2 п. 9 Постановления). Поэтому отсутствие возражений административного ответчика в суде не означает, что свое право на пересмотр кадастровой стоимости организации реализовали без препятствий со стороны государственных органов.
Понятно, что ВС РФ хотел преодолеть явную внешнюю несправедливость ситуации, которая возникает при оспаривании кадастровой стоимости: хотя орган, утвердивший значения кадастровой стоимости и выступающий административным ответчиком (п. 7 Постановления), может вовсе не возражать и даже поддерживать приведение кадастровой стоимости в соответствие с рыночной, он будет вынужден возместить судебные расходы, поскольку при пересмотре суд удовлетворяет требования заявителя. У органа, утвердившего результаты определения кадастровой стоимости, нет возможности во внесудебном порядке удовлетворить требования заявителя. Судебное разбирательство выступает здесь формой реализации права на приведение кадастровой стоимости в соответствие с рыночной. Поскольку же расходы по этой категории дел могут быть весьма существенными (в связи с проведением экспертизы), а количество дел в перспективе будет только расти (из-за постепенного перехода к обложению налогом имущества организаций и физических лиц в зависимости от кадастровой стоимости), то объем затрат бюджета будет также увеличиваться. Поэтому ВС РФ решил возложить судебные расходы на самого заявителя, заинтересованного в пересмотре кадастровой стоимости, если против пересмотра не возражают административные ответчики.
В то же время такой взгляд на проблему заставляет задаться вопросом о том, вправе ли государство перекладывать финансовое бремя по формированию системы кадастровой оценки объектов недвижимости на частных лиц.
Применение в ходе ГКО методов массовой оценки, предполагающее увеличение степени разброса процедурно достоверных стоимостей, связано со "сложностью стоявших перед законодателем задач в условиях несформированного рынка земли в Российской Федерации" <21>, а также слабой развитостью рынка объектов недвижимости в целом. В результате в одних случаях кадастровая стоимость соответствует рыночной, а в других, где применение методов массовой оценки по тем или иным причинам оказалось неадекватным, - отличается от нее.
--------------------------------
<21> Определение КС РФ от 01.03.2011 N 275-О-О.
В этих обстоятельствах некоторые из правообладателей будут полагать, что определенная кадастровая стоимость не слишком сильно отличается от индивидуальной рыночной стоимости объекта оценки или отличается в выгодную сторону, и не будут ее оспаривать. Те же, кто посчитают оспаривание необходимым, будут вынуждены в полном объеме нести расходы, связанные с установлением индивидуальной рыночной стоимости. По итогам затраты всех частных лиц в совокупности будут не столь велики, поскольку лишь части из них придется претерпеть расходы на оспаривание. Но расходы конкретного лица, которое пожелало восстановить свои права, нарушенные установлением экономически необоснованной кадастровой стоимости, будут тождественны тем расходам, которые оно понесло бы, если бы государство в императивном порядке возложило на всех собственников обязанность по проведению оценки рыночной стоимости их объектов недвижимости, а возможно, будут даже выше (с учетом дополнительных судебных издержек). Таким образом, государство, хотя напрямую и не возложило на конкретное лицо подобную обязанность, но вынудило его претерпеть соответствующие расходы, определив методами массовой оценки неточную кадастровую стоимость объекта недвижимости, которая оказалась завышенной.
Поскольку система государственной кадастровой оценки в первую очередь имеет фискальные цели, возложение на самих налогоплательщиков расходов по установлению экономически обоснованной кадастровой стоимости может быть признано правомерным лишь постольку, поскольку государство возмещает эти расходы. Принцип экономической обоснованности налогообложения не может реализовываться за счет средств отдельных налогоплательщиков, поскольку это приведет к нарушению требований соразмерности и равенства налогообложения. Налогоплательщик, вынужденный к несению расходов по установлению индивидуальной рыночной стоимости, будет поставлен в положение худшее, чем прочие лица, кадастровая стоимость объектов которых в большей степени соответствует рыночному уровню. Возложение на него бремени расходов по формированию системы кадастровой оценки в приложении к его собственному объекту недвижимости, осуществленное к тому же не в форме прямой обязанности, установленной законом, а косвенным образом - через фактическое вынуждение к оспариванию экономически необоснованной кадастровой стоимости, являет собой необъяснимое и несоразмерное ограничение права собственности. Хотя в целом методы массовой оценки приводят к получению рыночных значений кадастровой стоимости, там, где они дают сбой, интересы одного не могут быть ущемлены в угоду многим; и права налогоплательщика, столкнувшегося с экономически необоснованным размером кадастровой стоимости, не могут приноситься на алтарь ГКО, основанной на применении методов массовой оценки.
В этом аспекте возмещение судебных расходов по делам об индивидуальной корректировке является оправданным и конституционно необходимым механизмом. Действия как органа, утвердившего результаты определения кадастровой стоимости, так и иных участников процесса кадастровой оценки, могут быть полностью правомерными с точки зрения соблюдения процедуры принятия решений, но административный ответчик обязан к возмещению судебных расходов как субъект, утвердивший экономически необоснованный размер кадастровой стоимости. Иными словами, административный ответчик по спорам о пересмотре кадастровой стоимости в соответствии с рыночной обязан возместить судебные расходы не потому, что он оспаривает права заявителя, но потому, что существующая модель ГКО вынуждает последнего в целях восстановления его прав по определению экономически обоснованной кадастровой стоимости обращаться в суд и самостоятельно нести затраты на индивидуальную оценку.
С учетом сказанного следует прийти к выводу, что расходы должны возмещаться и в том случае, если пересмотр кадастровой стоимости осуществляется в административном порядке, установленном ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности, посредством подачи заявления в Комиссию.
Однако еще раз подчеркнем, что на настоящий момент ВС РФ пришел к выводу об отсутствии оснований для возмещения судебных расходов по делам об индивидуальной корректировке, если ни административный ответчик, ни заинтересованные лица не заявляли своих возражений. Если же такие возражения имели место, то судебные расходы взыскиваются с органа, утвердившего результаты определения кадастровой стоимости (абз. 2 п. 31 Постановления).
По итогам проведенного анализа можно заключить, что хотя Постановление посвящено преимущественно процессуальным вопросам, их анализ открывает перед нами те концептуальные предпосылки, которыми руководствовался ВС РФ. Постановление основано на представлении о кадастровой стоимости как налогооблагаемой стоимости. Все прочие случаи ее применения дают лицам, испытывающим на себе правовые последствия от утверждения кадастровой стоимости, повод обратиться с требованием о ее пересмотре, но не оказывают влияния на концептуальное понимание кадастровой стоимости и порядок ее оспаривания. Принцип экономической обоснованности налогообложения проливает свет на требование экономической обоснованности кадастровой стоимости, которое выражается в определении кадастровой стоимости как ограниченной рыночной стоимости, сущность которой предопределена особыми целями ее установления.
Подобный взгляд на кадастровую стоимость наполняет ее самостоятельным экономическим содержанием. Он отвечает интересам налогоплательщиков, с одной стороны, и способствует установлению эффективной системы налогообложения недвижимости - с другой, поскольку наилучшим образом обеспечивает достижение экономической обоснованности и равенства налогообложения. В связи с этим мы полагаем, что ВС РФ выбрал правильный общий вектор развития в данной области.
References
Gribovskiy S.V. Market Value Spectrum as the Most Probable Transaction Price: Its Necessity and
Eventual Methods of Its Estimation (Diapazon rynochnoi stoimosti kak naibolee veroyatnoi tseny sdelki: neobkhodimost' i vozmozhnye sposoby ego otsenki). Property Relations in the Russian Federation (Imuschestvennye otnosheniya v Rossiiskoi Federatsii). 2012. N. 10. P. 56 - 58.
Savinykh V.A. Court Function in the Cases of Property Valuation Disputing (Funktsiya suda po delam ob osparivanii rezultatov otsenki imuschestva) // Statute (Zakon). 2015. N. 8. P. 147 - 157.
Sharipov Yu.V. Valuation of Land Plots and Review of Valuation Reports for the Purpose of Challenging Cadastral Value (Otsenka zemelnykh uchastkov i ekspertiza otchetov ob otsenke dlya osparivaniya kadastrovoi stoimosti). Property Relations in the Russian Federation (Imuschestvennye otnosheniya v Rossiiskoi Federatsii). 2013. N. 9. P. 82 - 92.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: