ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
КОНСТИТУЦИОННОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
А.Н. КОСТЮКОВ, Ю.В. БЛАГОВ
В ходе контрреформы местного самоуправления <1>, которая продолжается и в настоящее время, Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> и Федеральным законом от 03.02.2015 N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <3> в Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> были внесены существенные изменения в части правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления. Под удар была поставлена, по сути, вся система организации местного самоуправления в России. Помимо того, что реформа получила весьма скептическую оценку научного сообщества, она ожидаемо вызвала негативную реакцию муниципальных властей и местного населения по всей России, поскольку судьба муниципалитетов решилась фактически без их участия. Одной из "горячих точек" на карте России стала Иркутская область. Первоначальной редакцией Закона Иркутской области от 30 мая 2014 г. N 54-ОЗ "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" <5> предусматривалось прямое избрание населением глав всех видов муниципальных образований, которые после избрания возглавляли местные администрации, а также прямое избрание депутатов представительных органов муниципальных районов. Однако под давлением федерального центра были приняты Закон Иркутской области от 26.12.2014 N 170-ОЗ и Закон Иркутской области от 19.02.2015 N 4-ОЗ, отменившие в регионе прямые выборы глав городских округов. На основании обращения депутатов Законодательного Собрания Иркутской области и губернатора Иркутской области группа депутатов Государственной Думы РФ обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отдельных положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона Иркутской области от 30 мая 2014 г. N 54-ОЗ "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" <6>, указав на следующие основные моменты:
--------------------------------
<1> Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 61 - 64.
<2> СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.
<3> СЗ РФ. 2015. N 6. Ст. 886.
<4> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<5> Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/412307395.
<6> Материалы Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/.
- на основе ч. 2 ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции в федеральном законодательстве был закреплен правовой механизм, согласно которому структура органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, принимаемым представительным органом муниципального образования;
- регулирование субъектом РФ вопросов организации местного самоуправления не должно приводить к лишению населения, действующего непосредственно или через органы местного самоуправления, права определять структуру органов местного самоуправления;
- выбор наиболее подходящего для конкретного муниципального образования варианта структуры органов местного самоуправления, соответствующего требованиям Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, должен осуществляться муниципальным образованием, но не органами государственной власти субъекта РФ.
По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд РФ вынес Постановление от 01.12.2015 N 30-П <7>, которым признал перечисленные положения не противоречащими Конституции РФ в том их конституционно-правовом истолковании, которое содержится в Постановлении.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2015. N 50. Ст. 7226.
Конституционный Суд РФ указал, что, исходя из положений ст. ст. 72, 76 Конституции РФ, "федеральный законодатель... вправе выбирать оптимальные, на его взгляд, способы формирования органов местного самоуправления и осуществлять разграничение относящихся к установлению общих принципов организации местного самоуправления полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов РФ". Но оспариваемые законоположения юридически и фактически передали в ведение субъектов РФ (а не федерального законодателя) решение ключевых вопросов, имеющих наиболее важное значение для муниципальных образований и муниципального сообщества. Однако в силу объективных причин субъекты РФ не смогут обеспечить муниципальным образованиям тот уровень организационных и материальных гарантий, который может быть обеспечен Российской Федерацией в целом. Кроме того, необходимо учитывать и некоторые субъективные факторы. В последние годы в российских регионах развернулась настоящая "война" между руководителями регионов и крупных городов. Сложившаяся правоприменительная практика наглядно демонстрирует, как реализация положений Федерального закона N 136-ФЗ и Федерального закона N 8-ФЗ фактически привела к тому, что отношения между региональной и местной властями основываются не столько на правовых началах, сколько на личных отношениях руководителя региона и руководителя города. Данные обстоятельства Конституционный Суд РФ по непонятным причинам проигнорировал.
Продолжая свою мысль, Конституционный Суд пишет, что "федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления". Однако федеральный законодатель не предусмотрел никаких гарантий, защищающих право граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, что не соответствует ст. ст. 12, 130, 131 Конституции РФ, а также правовым позициям Конституционного Суда РФ, ранее высказанным в Постановлении от 30.05.1996 N 13-П <8>, Постановлении от 07.07.2011 N 15-П <9>. Действующая редакция Федерального закона N 131-ФЗ императивно обязывает муниципальное образование привести свой устав в соответствие принятому закону субъекта РФ в течение трех месяцев. О праве граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления говорить не приходится.
--------------------------------
<8> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2811.
<9> СЗ РФ. 2011. N 29. Ст. 4557.
Конституционный Суд РФ подразделяет все муниципалитеты на муниципальные образования верхнего (городские округа, муниципальные районы) и нижнего (городские и сельские поселения) территориального уровней. По мнению суда, муниципальные образования верхнего территориального уровня представляют собой муниципальные образования, сочетающие а) качества территориального объединения граждан, совместно реализующих на соответствующей территории право на местное самоуправление, и б) качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций. Этим обусловливается необходимость правовых средств, которые позволяли бы обеспечивать взаимодействие и согласованное функционирование органов местного самоуправления указанных муниципальных образований и органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Для данных муниципалитетов Конституционный Суд РФ признал конституционным возможность воспроизведения законами субъектов РФ единственно возможного порядка формирования представительных органов, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов.
Что касается поселений (сельских и городских), они более ориентированы на самоорганизацию, нежели крупные муниципальные образования, обладают более высоким, чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом личного участия жителей в делах местного сообщества. Соответственно, по мнению Конституционного Суда РФ, на территориях сельских и городских поселений более востребованными являются прямые, непосредственные отношения органов местного самоуправления с населением, что при обязательной выборности представительного органа допускает различные варианты решения вопроса о порядке формирования иных органов, безусловно, исключая их назначение органами государственной власти. Статья 131 Конституции РФ якобы предусматривает именно на поселенческом уровне широкую свободу усмотрения местных сообществ, которая востребована именно на этом уровне.
Данная позиция Конституционного Суда РФ также не выдерживает никакой критики. Наукой давно установлено, что именно крупные города, управляемые как единое целое, являются точками роста региональной экономики. Концентрация экономических и человеческих ресурсов на территории города объективно обусловливает их ускоренное по сравнению с другими видами муниципальных образований экономическое развитие. Имеет место позитивное влияние эффекта масштаба (иначе - агломерационного эффекта) на экономическое развитие. Ликвидация подлинного местного самоуправления на территории городского округа нивелирует эффект масштаба, что и приведет к замедлению экономического роста. Иначе говоря, именно крупные города являются локомотивами региональной и федеральной экономики. Огосударствление городского самоуправления практически полностью выхолостит институт местного самоуправления. Перспективы развития, городская среда, культурное пространство - все это формируется на уровне города в целом, и городское сообщество должно иметь решающий голос в выборе из возможных альтернатив решения данных вопросов. Не случайно Закон Российской Федерации от 06.07.1991 N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" <10> содержал целую главу 9 "Основы организации управления городом", из содержания которой следовало, что город должен управляться как единое целое. Полноценное местное самоуправление в крупных городах не менее (а возможно, и более) востребовано, чем на уровне городских и сельских поселений. Встраивание органов городского самоуправления в "вертикаль государственной власти" является губительным для России в условиях тяжелейшего экономического кризиса <11>.
--------------------------------
<10> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.
<11> Костюков А.Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 19.
Формальное расширение числа вариантов наделения полномочиями глав муниципальных образований (глав местной администрации) на практике привело к тому, что подавляющее большинство субъектов РФ ликвидировало прямые выборы глав муниципальных образований (в том числе городских округов), заменив их избранием главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Глава муниципального образования в этой модели возглавляет местную администрацию. Фактически такой глава становится независимым и от представительного органа местного самоуправления, и от населения, а зависимым только от высшего должностного лица субъекта РФ. А как показывает практика, только всенародно избранный мэр работает с наибольшей отдачей и чувствует свою ответственность перед избравшим его населением. Нелишним будет напомнить, что в развитых зарубежных государствах крупные и крупнейшие города возглавляют всенародно избранные мэры <12>. Кроме того, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15.01.1998 N 3-П <13>, Постановлении от 30.11.2000 N 15-П <14> высказал правовую позицию, согласно которой определение структуры органов местного самоуправления является вопросом местного значения, а вопросы местного значения могут и должны решать органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Да и как здесь не вспомнить известное теоретическое положение, согласно которому муниципальная власть обладает признаками, качественно отличающими ее от государственной власти, в частности наличием особого субъекта - населения муниципального образования, в лице которого совпадают объект и субъект муниципально-правового регулирования <15>.
--------------------------------
<12> Костюков А.Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6. С. 55.
<13> СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532.
<14> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
<15> Костюков А.Н. Субъекты муниципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 1. С. 30.
В связи с изложенным возникает закономерный вопрос: неужели Конституционный Суд РФ не понимает губительности муниципальной реформы в существующем виде как для местного самоуправления в частности, так и для всего государства в целом? Не видит грубого противоречия законодательных "новаций" Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда РФ, высказанным ранее и не утратившим свою силу? Как показывает практика - видит и понимает.
Судья Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотов не согласился с Постановлением Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 N 30-П и в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <16> изложил свое особое мнение, в котором указал, что федеральный законодатель существенно ограничил конституционное право граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, что не соответствует статьям 12, 130 и 131 Конституции РФ. У субъекта РФ имеются иные широкие возможности для стимулирования выбора муниципалитетом такой модели организации аппарата муниципальной власти, которая была бы приемлема и для субъекта РФ. Также, по мнению А.Н. Кокотова, наделение субъектов РФ по сути неограниченными правами в определении способа избрания глав муниципальных образований и места последних в структуре органов местного самоуправления конкретных муниципальных образований "заводит муниципальные образования под регионы", встраивает их в вертикаль государственной власти, что создает неосновательные конституционные риски для единства и целостности Российской Федерации (ст. ст. 1, 3 - 5, 15 Конституции РФ).
--------------------------------
<16> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
Судья-докладчик по "Иркутскому делу" Н.С. Бондарь особого мнения в порядке статьи 76 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ не изложил, но опубликовал мнение по поводу Постановления Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 N 30-П. В своем мнении Н.С. Бондарь указывает на конституционность существующего законодательного регулирования организации местного самоуправления, поддерживает принятое по итогам рассмотрения дела Постановление. Кроме того, Н.С. Бондарь указывает, что ч. 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет в качестве обязательного только поселенческий уровень местного самоуправления. Устройство же муниципальных образований верхнего территориального уровня определяется федеральным законодателем, который вправе определять различное соотношение муниципальных и государственных начал, вплоть до возможности формирования на этом территориальном уровне местных органов государственной власти. Согласиться с подобной позицией означает признать, что нормы статей 12, 130 - 132 Конституции РФ носят фиктивный характер.
Приходится признать, что наша страна развивается не в соответствии со статьей 3 Конституции РФ, гласящей, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (в муниципальном образовании - население муниципального образования). Российский политический режим очень сильно тяготеет к авторитарному, включая такие его признаки, как отсутствие учета мнения населения при принятии политических решений, фактически неограниченные полномочия главы государства, недостаточная реализация принципа независимости суда и другие.
В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ одним из основных принципов деятельности Конституционного Суда РФ является его независимость. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права. Представляется, что, несмотря на серьезную дискуссию, состоявшуюся внутри состава суда, Конституционный Суд РФ в целом не смог ничего противопоставить давлению Администрации Президента РФ, являющейся инициатором проходящей реформы, и принял политически мотивированное решение, признавшее оспариваемые нормы права соответствующими Конституции РФ.
Несмотря на Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 N 30-П, окончательно подтвердившее законность проходящей муниципальной реформы, новой модели организации местного самоуправления в России уготована незавидная участь. Тяжелое экономическое положение, рост числа недовольных нововведениями среди ученых, представителей региональной и муниципальной властей в регионах и в первую очередь жителей муниципальных образований заставят власть кардинально пересмотреть свою позицию по данному вопросу. Вопрос лишь во времени.
Литература
1. Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 61 - 64.
2. Костюков А.Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6. С. 55.
3. Костюков А.Н. Мировой финансовый кризис и правовые формы антикризисного поведения субъектов Федерации и муниципальных образований в России (государственно-правовой аспект) // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 1. С. 19.
4. Костюков А.Н. Субъекты муниципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 1. С. 30.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: