Конкурсный глава муниципального образования (местной администрации): особенности легитимации и проблемы совершенствования правового статуса. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНКУРСНЫЙ ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ): ОСОБЕННОСТИ ЛЕГИТИМАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА

Н.В. ДЖАГАРЯН

Одной из тенденций начатого в мае 2014 г. нового этапа муниципальной реформы стало сужение выборных начал местного самоуправления в пользу конкурсного принципа. Избрание главы муниципального образования путем прямых выборов предусмотрено (по данным на конец 2015 г.) не более чем в 30% муниципалитетов, а после вступления в силу региональных законов, меняющих порядок замещения этой должности (с истечением сроков полномочий ранее избранных глав), их число снизится до 20% <1>. В 43% муниципальных образований главы избираются представительными органами из своего состава, а главы местных администраций назначаются по контракту по результатам конкурса. В 28% муниципальных образований порядок замещения должности главы предполагает его избрание представительным органом из числа представленных конкурсной комиссией кандидатов, которыми могут быть и лица без выборного мандата; глава муниципального образования в этом случае исполняет полномочия главы местной администрации.
--------------------------------
<1> Эти и иные статистические данные, касающиеся организационной основы местного самоуправления, даны по источникам: О состоянии местного самоуправления и деятельности Министерства юстиции Российской Федерации по развитию его правовых и организационных основ в 2015 году. Москва, ноябрь 2015 г. // http://minjust.ru/sites/default/files/prezentaciya_0.pdf; Информационно-аналитические материалы Министерства юстиции Российской Федерации о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации по состоянию на 1 июня 2015 года. URL: http://minjust.ru/sites/default/files/17868734-17868910.doc.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П подтвердил конституционность регулирования способа замещения должности главы муниципального образования (местной администрации) законом субъекта РФ, оговорив, что для сельских поселений всегда, а для городских - по общему правилу должна обеспечиваться альтернативность выбора предпочтительной модели, включая возможность проведения прямых выборов. На более высоком территориальном уровне дискреция субъектов РФ шире и, в частности, позволяет воспроизводить единственный вариант замещения этой должности, в том числе отличный от прямых выборов, для муниципального образования, отвечающего формализованным общим критериям.
Хотя Конституционный Суд РФ не оценивал конкретные способы формирования органов местного самоуправления, решая в основном компетенционные вопросы, Постановление от 1 декабря 2015 г. N 30-П имеет весомое значение для развития организационного механизма муниципальной власти. Прежде всего это связано с общей направленностью на повышение правовой определенности во взаимоотношениях регионов и муниципалитетов посредством конституционного обоснования необходимости формирования нормативных критериев и использования, по возможности, согласительных процедур решения организационных вопросов. Особое значение имеет усиление гарантий прямой выборной демократии на поселенческом уровне. Вполне можно говорить о конституционно-судебном признании "нормативного императива", предполагающего "недопустимость навязывания поселенческим муниципальным образованиям безальтернативной модели местного самоуправления", который, по мысли Н.С. Бондаря, определяется не столько формально-юридическим, сколько социологическим потенциалом ч. 1 ст. 131 Конституции РФ: именно прямые выборы глав администраций традиционно пользуются в поселениях безусловным и абсолютным приоритетом <2>.
--------------------------------
<2> См.: мнение судьи КС РФ Н.С. Бондаря к Постановлению КС РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П.

Вместе с тем предложенная Конституционным Судом РФ система аргументации свидетельствует о прагматизме в оценках перспектив муниципального устройства и оставляет простор для усмотрения в поиске механизма согласованной реализации ценностей демократизма и управленческой эффективности на этом уровне. Это вполне естественно, если иметь в виду, что важнейшей задачей в условиях местного самоуправления, как верно замечено, является выбор необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождение оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий) <3>. Другое дело, что организационный механизм муниципальной власти во многом зависит и от внешнесистемных факторов, реальное значение которых может преобладать.
--------------------------------
<3> Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 8.

Конституционный Суд РФ, пожалуй, впервые достаточно определенно включил в конституционно-правовой дискурс, касающийся формирования статусных характеристик и порядка замещения должности главы муниципального образования (местной администрации), вопрос о концентрации публичных функций и задач, имеющих государственное значение, на конкретном уровне (территории) осуществления местного самоуправления. Предполагается, что балансировка конституционных ценностей, получающих выражение в конкретной модели формирования муниципальной власти, должна учитывать и интересы, направленные на эффективную реализацию органами государственной власти субъектов РФ своих задач и обеспечение политической стабильности, и применение отвечающих прежде всего интересам субъектов РФ опосредованных способов легитимации муниципальной власти не отступает от требований конституционно приемлемого баланса. Границы, до которых можно дойти при целесообразном повышении степени централизации местного самоуправления без утраты конституционных оснований, выглядят весьма широкими, поскольку субъект РФ самостоятельно: а) воспроизводит способ замещения, в том числе единственный, должности главы муниципального образования (местной администрации) верхнего территориального уровня, а также определяет городские поселения (с учетом концентрации публичных функций), на которые распространяется та же модель правового регулирования; б) воспроизводит конкретные альтернативные способы замещения указанной должности для иных городских, сельских поселений, обладая немалыми административно-финансовыми и иными, в том числе неформальными, возможностями влияния на предпочтения той или иной модели в конкретном поселении; в) при применении конкурсной модели в муниципальных районах, городских округах представлен на паритетной основе агентами губернатора в составе конкурсных комиссий. Очевидно, усиление зависимости во взаимоотношениях с субъектом РФ муниципальных районов не может не сказываться и на поселенческом самоуправлении в виде рефлекторных процессов централизации.
Характерная для сложившейся нормативно-правовой конструкции конкурсного замещения должности главы муниципального образования (местной администрации) и практики ее применения ориентация на государственно-политические цели служит фактором критики подобной модели в целом. К этому еще добавляются сомнения относительно принципиальной совместимости с конституционными началами муниципальной демократии самой возможности приведения к руководству исполнительным органом муниципального образования лица, не обладающего выборным мандатом <4>. Подразумевается в конечном итоге убежденность, что глава местной администрации должен безусловно избираться самим населением.
--------------------------------
<4> См.: Акопов Л.В. От выборного главы администрации к "сити-менеджеру" - утраченная легитимность // Эволюция региональных и муниципальных избирательных систем: Сборник материалов Межрегиональной научно-практической конференции, приуроченной к 20-летию избирательной системы Ростовской области (Ростов-на-Дону, 21 мая 2015 г.) / Под ред. С.В. Юсова. Ростов н/Д: Печатная лавка, 2015. С. 176 - 180.

Оценивая эти подходы, следует прежде всего отметить, что процессы становления и развития местного самоуправления не только вобрали в себя всю сложность, противоречивость масштабных конституционно-правовых преобразований российской государственности на новом этапе, но и от успешности этих процессов во многом зависит реальное повышение качества управления государством, создание условий достойной жизни и свободного развития человека. Местное самоуправление образует базовый уровень народовластия и одновременно служит институционной основой совместного пользования многими правами и свободами, которые в значительной мере реализуются по месту жительства. В связи с этим в сегодняшних условиях процессы реформирования местного самоуправления приобретают значение важнейшей тенденции развития всей системы российской государственности <5>. От состояния организационной основы местного самоуправления существенно зависят хозяйственно-экономическая, социально-культурная, иные сферы жизни местного сообщества, и нужны особая осторожность и выверенные решения по ее настройке, основанные на гибких подходах, учитывающих разнообразие условий реализации самоуправленческих отношений.
--------------------------------
<5> Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. С. 5.

Следует согласиться, что и существующий перекос в пользу модели неизбираемых напрямую гражданами глав муниципальных образований и местных администраций, и прямо противоположное предложение - ввести обязательные прямые выборы глав всех муниципальных образований могут рассматриваться как настораживающие крайности <6>. Представляет интерес в этой связи весьма деликатный подход Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, полагающего, что в Европейской хартии местного самоуправления "не предписывается какой-либо стандартный метод избрания исполнительных органов" и существуют "различные методы избрания или назначения исполнительных органов, которые отражают разнообразие исторического опыта и институциональной практики в государствах-членах" <7>. Прямые выборы исполнительного органа оцениваются Конгрессом как наиболее соответствующая контексту современной местной демократии процедура, но при ее применении, как следует из последующих рекомендаций, должны трезво оцениваться не только преимущества этой процедуры, прежде всего более высокие уровни легитимности, гражданского участия, ответственности, качества управления и стабильности, но и недостатки: политические тупики во взаимоотношениях между муниципальными органами, чрезмерная концентрация власти в одних руках, риск популизма, ослабление политических партий и снижение политического импульса <8>. Исходя из этого, Конгресс "призывает государства-члены уделять, в частности, должное внимание системе сдержек и противовесов между представительными и исполнительными политическими органами", учитывая культуру политического участия среди граждан, наличие влиятельного общественного мнения.
--------------------------------
<6> Невинский В.В. Местное самоуправление в России: между конституционной идеологией и политико-правовой практикой // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 580.
<7> См.: подпункт "а" пункта 3 Рекомендации 113 (2002) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о взаимоотношениях между общественностью, местными собраниями и исполнительными органами в сфере местной демократии (институциональные рамки местной демократии). URL: https://wcd.coe.int.
<8> Рекомендация 151 (2004) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о преимуществах и недостатках прямых выборов исполнительных органов на местном уровне в свете принципов Европейской хартии местного самоуправления. URL: https://wcd.coe.int.

Итак, формирование органов местного самоуправления путем свободных выборов - один из признаков демократического правового государства, но это не единственно приемлемый способ замещения публичных, в том числе муниципальных, должностей. Универсализация выборного принципа сопряжена с угрозами избыточной политизации и повышения конфликтности самоуправленческих отношений, включая не всегда плодотворную конкуренцию легитимностей, "микширует проблему отбора на хозяйственную деятельность профессионального управленца" <9>. Применение отличных от прямых выборов способов замещения муниципальных должностей может оказывать, напротив, стабилизирующий эффект, но любые подобные способы должны отвечать природе местного самоуправления и не ставить под сомнение его самостоятельное осуществление населением.
--------------------------------
<9> Полянский В.В. Системно-структурные процессы в самоуправлении: российский опыт // Системно-структурные процессы в публичной власти: вопросы идеологии, политики, права: Материалы и доклады X Международной научно-практической конференции (Самара, 28 мая - 1 июня 2014 г.) / Под ред. В.В. Полянского, В.Э. Волкова, Е.Ю. Стахановой. Самара: Самарский университет, 2015. С. 200.

Наделение полномочиями главы муниципального образования (местной администрации) не путем прямых выборов и даже замещение этой должности лицом, не обладающим выборным мандатом, само по себе не колеблет до степени отрицания его легитимность, поскольку основания представительства не сводятся к непосредственно выборной легитимации <10>. В публичном праве представительство возникает прежде всего из нормативного (конституционного) вменения, имеет не только организационное, но и функционально-правовое содержание. Способ наделения полномочиями - одна из характеристик правового статуса главы муниципального образования (местной администрации), и его представительные начала нельзя сводить к основаниям легитимации, характеризующим глубину обратной связи с населением, уровень представительства. Для оценки представительно-правового статуса существенное значение имеют и такие факторы, как процедура приведения к должности, режим осуществления полномочий, подконтрольность, подотчетность, ответственность.
--------------------------------
<10> См.: Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 20 - 30; Джагарян Н.В. Конституционное правосудие как фактор формирования и развития конституционно-правовой концепции представительной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 49 - 53; Князев С.Д., Арановский К.В. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16. С. 21 - 34.

Логика законодательного регулирования конкурсной модели замещения должности главы муниципального образования, местной администрации (ст. ст. 36, 37 Федерального закона N 131-ФЗ) основана на признании в местном самоуправлении сложного, многоуровневого механизма публичного представительства местного сообщества, в котором можно выделить основные и периферийные институты <11>. К основным институтам муниципального представительства относятся выборные органы общей компетенции, реализующие муниципальную представительную власть, в организационном плане напрямую связанные с населением актом избрания и функционально ориентированные прежде всего формированием воли местного сообщества применительно к решению всего объема вопросов местного значения. Представительные отношения с участием не избираемых населением органов (местная администрация и прочие исполнительные, контрольные и иные органы) являются нетипичными и периферийными, носят непрофильный, косвенно-опосредованный, частичный, предметно-специализированный характер. Муниципальное представительство может быть и опосредованным, с разной степенью глубины обратных связей с населением.
--------------------------------
<11> Обоснование авторской оригинальной концепции муниципального представительства в его широкой трактовке см.: Джагарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2015.

Глава муниципального образования в силу закона представляет муниципальное образование (п. 1 ч. 4 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ), является высшим должностным лицом и органом территориально организованного сообщества жителей. Глава местной администрации в формально-юридическом смысле представляет соответствующий орган местного самоуправления. Однако местная администрация - орган не только исполнительный, организующий исполнение воли представительного органа, но и распорядительный, формулирующий, в том числе в нормативном виде, собственное понимание интересов местного сообщества и способов их обеспечения. И местная администрация, и возглавляющий ее на принципах единоначалия глава местной администрации интегрированы в представительную систему местного сообщества на началах определенной автономии, обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и участвуя сообразными способами, методами, средствами в формировании, выражении, реализации воли населения муниципального образования.
В этом плане должна быть верно понята выраженная в Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П правовая позиция, в соответствии с которой избрание главой муниципального образования по решению представительного органа, принимаемого по итогам конкурса, хотя и дает основания для причисления к выборным должностным лицам, не может считаться адекватным конституционно-правовым способом легитимации для целей вхождения в состав представительного органа муниципального образования более высокого уровня как органа народного представительства. Речь идет не об отрицании такого способа легитимации главы муниципального образования или же наличия в его правовом статусе представительных начал, а об особых, специфических формах проявления публичного представительства, свойственных главе муниципального образования, приводимому к власти подобным образом, поскольку его участие в представительных отношениях не тождественно и не эквивалентно реализации выборного мандата.
Конкретизирующая ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, в которой формы осуществления населением местного самоуправления непосредственно и через органы местного самоуправления рассматриваются как равноценные, норма абз. 14 ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ относит к признакам органа местного самоуправления легитимацию путем избрания населением либо образование представительным органом. Наделение главы муниципального образования или местной администрации полномочиями по итогам конкурса в силу решения представительного органа, олицетворяющего местное сообщество и призванного выражать его волю и интересы во всей своей деятельности, подразумевает, что полномочия соответствующего должностного лица восходят в конечном итоге - и прежде всего - к исходному носителю права на осуществление местного самоуправления, каковым являются объединенные в местное сообщество жители муниципального образования <12>. Представительный орган действует в данном случае как квалифицированный субъект легитимации, что открывает более широкие возможности влияния и контроля, но не превращает главу муниципального образования (местной администрации) в представителя представительного органа <13>. Все это обязательные элементы структурной организации муниципальной власти (ч. 2 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ), и во взаимоотношениях с представительным органом глава муниципального образования как высшее должностное лицо, обеспечивающее осуществление всеми органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий (п. 5 ч. 4 ст. 36), а глава местной администрации - как осуществляющий единоначальное руководство исполнительно-распорядительным органом, всегда сохраняют долю независимости как органы (должностные лица) местного сообщества, правомочные отстаивать в пределах компетенции свое понимание его интересов.
--------------------------------
<12> Не случайно в одном из решений КС РФ подчеркнул, что и ответственность главы муниципального образования перед представительным органом, реализуемая через такую меру, как удаление в отставку, является в конечном итоге мерой его ответственности и перед населением. См.: абзац третий пункта 3 мотивировочной части Определения КС РФ от 2 ноября 2011 г. N 1464-О-О.
<13> Тем более что вряд ли есть основания увязывать характер представительства, реализуемого главой местной администрации, с порядком формирования представительного органа, обосновывая наличие "вне всяких сомнений" у главы администрации, назначаемого по контракту, статуса "представителя избранных депутатов" применением прямых выборов депутатской коллегии. См.: Макаров И.И. О соотношении срока полномочий представительного органа муниципального образования и срока контракта с главой местной администрации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 66 - 68.

Хотя в Федеральном законе N 131-ФЗ для обозначения процедуры замещения по итогам конкурса должности главы муниципального образования используется термин "избрание" (п. 1 ч. 2 ст. 36), а главы местной администрации - "назначение на должность" (ч. 6 ст. 37), наделение полномочиями в обоих случаях реализуется путем голосования, притом на альтернативной основе. Представительный орган, согласно этим законоположениям, принимает решение "из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса", и употребление слова "кандидат" во множественном числе означает, что кандидатов не может быть менее двух <14>. Это позволяет говорить о выборных началах, присущих в том числе процедуре "назначения на должность" главы местной администрации по контракту.
--------------------------------
<14> На этой позиции стоит и Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. См.: Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. М.: Издание Государственной Думы, 2015. С. 176.

Отношения опосредованного представительства применительно к контрактному главе местной администрации следует оценивать и в свете того, что соответствующее должностное лицо наделяется полномочиями по общему правилу на срок полномочий представительного органа, но не менее чем на два года (абз. 2 ч. 2 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ). Предполагается, что осуществление главой местной администрации полномочий на основании волеизъявления прежнего созыва представительного органа носит характер исключения и является краткосрочным, а ориентиром служит синхронизация сроков полномочий, призванная обеспечить демократизм, соотносимость исполнительно-распорядительной деятельности с определяемым и корректируемым представительным органом во взаимодействии с главой муниципального образования общим курсом развития муниципального образования. В отношении конкурсного главы муниципального образования специальных оговорок о взаимосвязи срока полномочий и периода легислатуры представительного органа не содержится, что объясняется особенностями его правового статуса как высшего должностного лица, непосредственного субъекта формирования муниципальной политики.
Как прямо предусмотрено Федеральным законом N 131-ФЗ, глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу (ч. 5 ст. 36), а глава местной администрации, осуществляющий полномочия на основе контракта, - представительному органу муниципального образования (п. 1 ч. 6.1 ст. 37). Подобное различие в регулировании, основанное на идее профессионализации и деполитизации хозяйственно-управленческой деятельности главы местной администрации, предполагает, что его подконтрольность и подотчетность непосредственно населению не относится к общим принципам организации местного самоуправления, а оценку его деятельности дает квалифицированный субъект в лице представительного органа. Но это не означает, что контрактный глава местной администрации вообще выведен из сферы реализации основанной на демократическом контроле взаимосвязи с местным сообществом, а ее конкретное содержательное наполнение может определяться в рамках общих принципов на субфедеральном уровне с учетом исторических и иных местных традиций.
Поскольку контрактный глава местной администрации наделяется полномочиями представительным органом, состоящим из избранных депутатов, жители могут оценить качество работы лица, замещающего эту должность, и выразить отношение к ней как в ходе избирательной кампании, так и в акте голосования на выборах коллегии депутатов очередного созыва, а вновь избранный представительный орган не может не учитывать итоги состоявшегося волеизъявления. Вместе с тем хотя непосредственную подотчетность населению контрактного главы местной администрации федеральный законодатель не обозначает, она проявляется в определенной мере в рамках: а) института обращений к главе местной администрации, включая организацию на регулярной основе личного приема граждан; б) регулярных публичных слушаний по вопросам местного бюджета (подготовка проекта бюджета, его исполнение и отчет об исполнении - одна из основных функций местной администрации); в) отчета главы о деятельности местной администрации на заседании представительного органа, в котором могут участвовать и местные жители. Граждане не лишены возможности ставить перед главой муниципального образования, депутатами вопрос о невыполнении (ненадлежащем выполнении) главой администрации возложенных на него задач и на этой основе в том числе требовать досрочного расторжения контракта (п. 1 ч. 11 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ).
Важно учитывать и то, что согласно Федеральному закону N 131-ФЗ условия контракта с главой местной администрации в соответствующих частях определяются представительным органом муниципального образования, федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 37), а подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, включая местную администрацию и ее руководителя, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ (ч. 3 ст. 34). Это позволяет на уровне регионального законодательства и муниципального нормотворчества предусмотреть в развитие федеральных норм муниципального права те или иные формы реализации подотчетности, подконтрольности главы местной администрации во взаимоотношениях с населением, в том числе в составе конкретизированных условий заключаемого контракта, а населению муниципального образования дает возможность настаивать на введении соответствующих механизмов. Так, в типовых формах контракта с главой местной администрации, утверждаемых региональными законами, в ряде случаев специально обозначаются такие обязанности, как регулярное информирование населения о деятельности местной администрации, организация личного приема граждан, рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений <15>. В некоторых случаях на муниципальном уровне отдельно оговаривается обязанность главы администрации по рассмотрению и учету предложений органов территориального общественного самоуправления <16>. Проявлением лучшей практики можно считать специальное урегулирование в муниципальном образовании проведения выездных встреч главы местной администрации с населением и отчетов глав территориальных (районных) администраций муниципального образования перед населением <17>.
--------------------------------
<15> См.: подп. 8 п. 3.1 разд. III Типовой формы контракта с лицом, назначенным на должность главы местной администрации по контракту, утвержденной Законом Республики Крым от 16 сентября 2014 г. N 79-ЗРК (в ред. от 27 ноября 2014 г.) // Крымские известия. 2014. 18 сентября; подп. 19 - 21 п. 3.1 разд. III Типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утвержденной Законом Красноярского края от 25 марта 2010 г. N 10-4500 "О контракте с главой местной администрации" (в ред. от 10 июня 2014 г.) // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. N 13 (384).
<16> См., например: подп. 13 п. 1 Условий контракта для главы администрации города Рязани в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, утвержденных решением Рязанской городской Думы от 26 июня 2008 г. N 267-I (в ред. от 29 октября 2015 г.) // Рязанские ведомости. 2008. 27 июня.
<17> См., например: Постановление Администрации г. Ростова-на-Дону от 19 августа 2015 г. N 740 "О проведении выездных встреч главы Администрации города Ростова-на-Дону с населением и отчетов глав администраций районов города Ростова-на-Дону перед населением и признании утратившими силу некоторых правовых актов Администрации города Ростова-на-Дону" // Ростов официальный. 2015. 26 августа.

Что касается оценки деятельности конкурсного главы муниципального образования с участием населения, то она предполагает необходимость закрепления прежде всего на муниципальном уровне порядка отчетности главы муниципального образования (например, с участием института собраний), а также может осуществляться косвенным путем - в рамках ежегодного отчета перед представительным органом (ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона N 131-ФЗ), в том числе в связи с обращениями, поступающими от жителей. Не исключаются возможность постановки в связи с обращениями граждан вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1), отзыв населением замещающего должность, в том числе по итогам конкурса, главы муниципального образования, являющегося выборным должностным лицом местного самоуправления (абз. 17 ч. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 24).
Сказанное позволяет в свете широкой трактовки публичного представительства оценить перспективы использования конкурсной модели замещения должности главы муниципального образования (местной администрации) как имеющей - с учетом принципа многообразия организационных форм реализации муниципальной власти - потенциал для развития, что, однако, предполагает усилия прежде всего в рамках муниципального нормотворчества и правоприменительной практики в направлении демократизации и углубления обратных связей во взаимоотношениях с населением исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, повышения его подконтрольности и ответственности перед местным сообществом.
Важно в методологическом плане принимать во внимание, что вопросы организационного устройства муниципальной власти в конкретном муниципальном образовании имеют сугубо местный характер, а к уровню государственного значения восходят лишь общие принципы, характеризующие реализацию в рамках организационной основы местного самоуправления конституционных начал народовластия. Учет государственных интересов в рамках функционирования организационного механизма муниципальной власти не должен обеспечиваться на основе односторонних решений органов государственной власти, тем более придания им решающей позиции в процедурах формирования органов местного самоуправления.
Хотя внедрение начал конкурсного отбора в механизм наделения полномочиями главы муниципального образования (местной администрации) оправдано характером этой должности, равночисленное участие в отборе представителей региональной власти во многом нивелирует ценность этой модели как способа самоорганизации населения. Зависящее целиком от субъектов РФ, ее применение как альтернативы прямым выборам может служить фактором недоверия во взаимоотношениях с муниципальной властью населения, мнение которого не учитывается, невзирая на сопряженное с этой мерой известное обеднение представительно-правовых связей и возможность слияния муниципальных органов на партийной основе. Концентрация полномочий муниципального управления в одном лице в рамках модели конкурсного главы муниципального образования углубляет интеграцию политических и хозяйственно-экономических начал муниципальной деятельности в централизованную исполнительную вертикаль.
В сложившейся системе правового регулирования глава муниципального образования (местной администрации), во всяком случае на верхнем территориальном уровне местного самоуправления, рассматривается по существу в системе двойного подчинения: а) как представитель интересов местного сообщества; но прежде всего б) как агент региональной государственной власти. Однако, если и признать, что сам характер компетенции муниципальных образований определенного вида с существенной долей концентрации государственных по характеру задач влияет определенным образом на организационный механизм осуществления муниципальной власти, нет поводов сомневаться в понимании главы городского округа, муниципального района (их администраций) как должностных лиц именно данных муниципально-территориальных единиц. Даже если территориальная организация местного самоуправления не предполагает его распространения на высокий территориальный уровень - районов, городов, непосредственно входящих в состав субъекта РФ, то и в этом случае глава администрации района, города, его заместители будут "должностными лицами самостоятельного исполнительного органа государственной власти именно данной административно-территориальной единицы", их назначение и освобождение от должности нельзя отнести к компетенции государственной власти <18>.
--------------------------------
<18> См.: абзац четвертый пункта 7 мотивировочной части Постановления КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П.

Факторы универсализации конкурсной модели главы муниципального образования (местной администрации) лежат сегодня скорее в сфере государственной целесообразности, что не идет на пользу развитию российской государственности, теряющей уверенную опору в инициативности, предприимчивости и демократизме местных сообществ. Как отмечал еще Н.Н. Лазаревский, теоретически правильной может быть признана постановка только тех систем самоуправления, где, во-первых, органам его сообщается не только право составлять постановления, но и власти - принудительно приводить их в исполнение, а во-вторых, где сколько-нибудь крупные самоуправляющиеся единицы имеют собственные местные исполнительные органы <19>.
--------------------------------
<19> Лазаревский Н.Н. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., 1902. С. 57.

Учитывая, что сочетание единоличного и коллегиального выборного представительства повышает восприимчивость представительной системы местного сообщества к его интересам, одновременно снижая ее стабильность, следует исходить из того, что взвешивание и балансировка соответствующих интересов и ценностей должны производиться на основе самостоятельности населения с учетом местной специфики. Определение конкретного способа замещения должности главы муниципального образования (местной администрации) должно по общему правилу производиться на основе согласования с муниципальным образованием. Конкурсный отбор на соответствующую должность следует считать прерогативой местного сообщества, отказавшись от участия в конкурсных комиссиях представителей государственной власти. Государственные интересы, связанные с реализацией посредством местного самоуправления целей региональной политики, могут обеспечиваться регулированием квалификационных требований и конкурсных условий, на основе имеющихся возможностей государственного контроля и ответственности, при том что усиление подобных мер требует обоснования с позиции соблюдения принципа соразмерности (пропорциональности).
Не административно-политическая централизация, а расширение ответственной самостоятельности местного самоуправления должны служить конституционным ориентиром его развития. Это подразумевает и широкую вариативность способов замещения должности главы муниципального образования (местной администрации) как одного из аспектов обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Литература

1. Авакьян С.А. Публичная власть и представительство: организационные, социальные и персоналистские начала (конституционно-правовой взгляд) // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 11. С. 20 - 30.
2. Акопов Л.В. От выборного главы администрации к "сити-менеджеру" - утраченная легитимность // Эволюция региональных и муниципальных избирательных систем: Сборник материалов Межрегиональной научно-практической конференции, приуроченной к 20-летию избирательной системы Ростовской области (Ростов-на-Дону, 21 мая 2015 г.) / Под ред. С.В. Юсова. Ростов н/Д: Печатная лавка, 2015.
3. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009.
4. Джагарян Н.В. Конституционное правосудие как фактор формирования и развития конституционно-правовой концепции представительной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 2. С. 49 - 53.
5. Джагарян Н.В. Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2015.
6. Князев С.Д., Арановский К.В. Политическое представительство и выборы: публично-правовая природа и соотношение // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 16. С. 21 - 34.
7. Лазаревский Н.Н. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., 1902.
8. Макаров И.И. О соотношении срока полномочий представительного органа муниципального образования и срока контракта с главой местной администрации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 66 - 68.
9. Невинский В.В. Местное самоуправление в России: между конституционной идеологией и политико-правовой практикой // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012.
10. Полянский В.В. Системно-структурные процессы в самоуправлении: российский опыт // Системно-структурные процессы в публичной власти: вопросы идеологии, политики, права: Материалы и доклады X Международной научно-практической конференции (Самара, 28 мая - 1 июня 2014 г.) / Под ред. В.В. Полянского, В.Э. Волкова, Е.Ю. Стахановой. Самара: Самарский университет, 2015.
11. Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. М.: Издание Государственной Думы, 2015.
12. Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ