Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о землепользовании. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИИ

Т.В. АШИТКОВА

Проведение земельных преобразований в России выдвинуло надзор за исполнением законодательства об охране и использовании земель в число основных направлений деятельности органов прокуратуры.
Прокуратура всегда вносила весомый вклад в проведение земельной политики, делая в своей работе акцент на систематичности и всесторонности осуществляемого надзора, который способствовал упрочению законности в земельных правоотношениях, побуждал контролирующие органы к активизации и совершенствованию своей деятельности. Актами реагирования в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления прокуроры добивалась принятия необходимых мер по привлечению виновных к предусмотренной законом ответственности, выяснению и устранению причин и условий совершения земельных правонарушений.
Надзор за исполнением земельного законодательства традиционно является приоритетным направлением в прокурорской деятельности. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" прокурорам предписано сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о земле.
Целями прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства являются обеспечение верховенства закона и единства законности при предоставлении и изъятии земель, их использовании и охране, переводе из одной категории в другую, налогообложении, регистрации прав на землю, осуществлении государственного надзора за использованием и охраной земель; предупреждение новых правонарушений, уменьшение в конечном итоге количества правонарушений.
Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует о его высокой эффективности. В 2015 г. в сфере землепользования прокурорами выявлено почти 134 тыс. нарушений, для устранения которых принято более 54 тыс. актов прокурорского реагирования. В то же время специализированными органами государственного земельного надзора ежегодно выявляется порядка 170 тыс. нарушений земельного законодательства. Таким образом, прокуроры, осуществляющие надзор за исполнением самых различных видов российского законодательства, выявляют две трети нарушений земельного законодательства.
Для устранения выявленных нарушений прокурорами внесено 24,6 тыс. представлений, что на 44% больше чем в 2014 г.
В связи с изменением процедуры предоставления земельных участков прокуроры проводили работу по приведению в соответствие с требованиями обновленного законодательства муниципальных правовых актов, что повлияло на рост протестов на незаконные правовые акты, которых в 2015 г. принесено 16,9 тыс. (+53,6%).
В суды прокурорами было предъявлено более 10,8 тыс. заявлений на сумму 74,4 тыс. руб., по удовлетворенным 9,2 искам взыскано 63 тыс. руб., к административной ответственности по постановлениям прокуроров привлечены более 6,6 тыс. лиц, по материалам прокурорских проверок возбуждено 599 уголовных дел (+29%).
Анализ результатов прокурорских проверок показал, что наиболее распространенными нарушениями законов являются нецелевое использование сельскохозяйственных земель, в том числе под размещение полигонов твердых бытовых отходов, незаконный перевод их в земли иных категорий и отсутствие надлежащего земельного надзора и контроля уполномоченных органов власти и местного самоуправления.
Имеют место факты незаконного распоряжения земельными участками, использования земельных участков без правоустанавливающих документов. В деятельности органов местного самоуправления встречаются факты нарушений установленного порядка рассмотрения обращений граждан о предоставлении земельных участков, информирования населения о предоставлении земельных участков, изъятия земельных участков. Не редки случаи превышения органами местного самоуправления полномочий, проявляющиеся в распоряжении земельными участками, не находящимися в муниципальной собственности.
Прокуроры своевременно принимали необходимые меры для устранения выявленных нарушений. В декабре 2015 г. исполнено решение Тушинского районного суда г. Москвы об освобождении ООО "Тушинское РСУ" самовольно занятого земельного участка площадью 8719 кв. м, вынесенное по иску прокурора: незаконно занятый земельный участок освобожден, обеспечен беспрепятственный доступ граждан на территории Природно-исторического парка "Москворецкий".
Всего в г. Москве общая площадь возвращенных по искам прокурора в 2015 г. в собственность государства незаконно занятых земельных участков составила более 544 га <1>.
--------------------------------
<1> Официальный сайт прокуратуры города Москвы // http://www.mosproc.ru/news/moscow/po_iskam_prokuratury_g_moskvy_v_2015_godu_v_sobstvennost_gosudarstva_vozvrashcheno_bolee_544_ga_neza?sphrase_id=260976.

В результате принятых Астраханской межрайонной природоохранной прокуратурой мер за счет бюджетных средств в объеме более 25 млн. руб. выполнена часть работ по рекультивации полигона твердых бытовых отходов, расположенного на территории Приволжского района области <2>.
--------------------------------
<2> Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-615280/.

По требованию прокуроров муниципальные органы принимали меры для надлежащей реализации предоставленных им полномочий по вовлечению в хозяйственный оборот участков сельскохозяйственного назначения. В Калужской области прокурор направил в УМВД России по городу Калуга материалы по факту самовольного использования хозяйствующим субъектом на протяжении более 13 лет земель сельскохозяйственного назначения для добычи строительных песков. В результате были уничтожены травяной покров и плодородный слой земли на площади 160 тыс. кв. м и причинен ущерб свыше 160 млн. руб. Возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 330 УК РФ (самоуправство) <3>.
--------------------------------
<3> Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-819290/.

Прокурорами нередко устанавливались случаи продажи участков сельскохозяйственного назначения по заниженной стоимости. Для устранения такого рода нарушений прокуратурой Республики Алтай оспорены в суде 14 договоров купли-продажи участков сельскохозяйственного назначения, реализованных муниципальным органом за 1,5 млн. руб., что составило лишь 2% от их кадастровой стоимости (75 млн. руб.) <4>.
--------------------------------
<4> Там же.

В нарушение земельного и природоохранного законодательства органами местного самоуправления участки сельскохозяйственного назначения предоставлялись для размещения полигонов твердых бытовых отходов, ими не всегда принимали надлежащие меры по обеспечению соблюдения экологических требований, что приводило к несанкционированному накоплению отходов в неустановленных для этой цели местах: в водоохранных зонах водных объектов, полосах отвода автомобильных и железных дорог, а также на участках лесного фонда и особо охраняемых природных территорий.
По требованию Калининградского межрайонного природоохранного прокурора Советский городской суд Калининградской области взыскал более 2,3 млн. рублей с арендатора земельного участка сельскохозяйственного назначения ООО "СоюзНедра-Экспедиция", использовавшего данный участок для строительства дороги для большегрузного транспорта и уничтожившего плодородный слой почвы на землях площадью около 3,5 тыс. кв. м <5>.
--------------------------------
<5> Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-637680/.

Только после рассмотрения актов прокурорского реагирования органы местного самоуправления принимали меры к исполнению полномочий по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов производства и потребления. В результате вмешательства Тверской межрайонной природоохранной прокуратуры органы местного самоуправления более 70 муниципальных образований приняли нормативные правовые акты, определяющие порядок сбора отходов. В Республике Бурятия прокурорами в суды направлено 114 заявлений с требованием обязать чиновников ликвидировать несанкционированные свалки <6>.
--------------------------------
<6> Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации // http://genproc.gov.ru/smi/news/archive/news-615280/.

Прокуроры нередко выявляют длящиеся нарушения, которые за долгие годы не установили уполномоченные органы земельного надзора. Например, прокуратура Киржачского района Владимирской области по результатам проведенной проверки соблюдения законодательства при регистрации прав граждан на земельные участки установила, что в 1997 г. на основании постановлений главы Федоровской сельской администрации ряд земельных участков был предоставлен нескольким гражданам в собственность бесплатно для индивидуального жилищного строительства, которые в настоящее время были проданы третьим лицам.
В результате опроса граждан, которым, по данным постановлениям, якобы были предоставлены участки, установлено, что они никогда не обращались за их получением в органы местного самоуправления, предъявленные копии постановлений видели впервые, денежные средства от реализации земли не получали, а право продажи земли никому не доверяли. В архиве администрации отсутствуют заявления граждан о предоставления им данных земельных участков.
По результатам рассмотрения в ОМВД России по Киржачскому району Владимирской области материалов проверки органов прокуратуры возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК РФ, расследование которого находится на контроле прокуратуры <7>.
--------------------------------
<7> Официальный сайт прокуратуры Владимирской области // http://procrf.ru/news/414318-prokuraturoy-kirjachskogo-rayona-vyiyavlenyi-faktyi-nezakonnogo-vyideleniya-zemelnyih-uchastkov.html.

Распространенность нарушений земельного законодательства требует от специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих контрольные функции в сфере земельных отношений, надлежащего исполнения своих полномочий. Однако проверки показывают, что свои обязанности эти органы исполняют не всегда и недостаточно эффективно используют предоставленные полномочия.
Органами, осуществляющими государственный земельный надзор, не соблюдаются требования, установленные Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", не принимаются исчерпывающие меры реагирования, направленные на устранение выявленных нарушений и привлечение виновных к установленной законом ответственности <8>.
--------------------------------
<8> Кагамлык М.Ю. Надзор за исполнением законов в сфере использования государственного имущества // Законность. 2015. N 11. С. 38.

Следует отметить, что нарушения законодательства со стороны органов государственного земельного контроля особенно недопустимы, так как эти органы призваны специальными мерами, в том числе властного характера, обеспечивать проведение государственной политики в сфере использования и оборота земель, тем самым способствовать стабилизации экономических и социальных отношений. На повышенную опасность для общества нарушений со стороны органов контроля и надзора указано в Приказе Генерального прокурора РФ (Приказ Генпрокуратуры РФ от 31.03.2008 N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности"), которым прокурорам предписано решительно пресекать случаи незаконного применения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности.
Важной задачей и обязанностью прокуроров является защита законных прав граждан на земельные участки.
В Астрахани прокуратура в судебном порядке защитила права ветерана Великой Отечественной войны А.Ф. Хариной, которой управлением муниципального имущества администрации г. Астрахани было отказано в предоставлении в собственность бесплатно земельного участка для строительства индивидуального жилого дома в связи с отсутствием сформированных земельных участков.
Однако отсутствие сформированных земельных участков не является основанием для отказа в бесплатном предоставлении ветерану земли, на что и было указано в иске прокурора. Суд удовлетворил требования прокурора об обязании администрации предоставить участок А.Ф. Хариной. Исполнение решения суда находится на контроле прокуратуры города Астрахани <9>.
--------------------------------
<9> Официальный сайт прокуратуры Астраханской области // http://2016.astrprok.ru/sv/n_4907_.html.

Особое внимание прокурорами уделялось пресечению коррупционных проявлений в сфере землепользования. Сфера осуществления разрешительных процедур в области землепользования является одной из наиболее подверженных коррупционным рискам. Поэтому прокуроры активизируют деятельность по взысканию в судебном порядке ущерба, причиненного государству в результате совершения коррупционных преступлений по поводу предоставления земель, повышают эффективность принимаемых мер реагирования по реальному устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности, используют полномочие по обращению в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, в отношении которых лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законные доходы.
Высокую эффективность в деле борьбы с коррупционными проявлениями в сфере землепользования показал метод планирования в постановлениях координационных и межведомственных совещаниях конкретных проверок, в том числе совместных, с установлением сроков и контролем за результатами. Так, по итогам реализации решения координационного совещания о проведении совместных проверок исполнения земельного законодательства в Липецкой области возбужден ряд уголовных дел по ст. ст. 159, 292, 285 УК РФ в отношении должностных лиц органов местного самоуправления, наработана методика выявления и расследования таких преступлений. При том, что ранее преступления в сфере земельных правоотношений на системной основе в этом регионе не выявлялись <10>.
--------------------------------
<10> Егоров Ю.В. Отдельные аспекты деятельности прокуратуры по активизации выявления коррупционных преступлений оперативными подразделениями правоохранительных органов: Сборник материалов науч.-практ. семинара с руководителями подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратур субъектов Российской Федерации и старшими прокурорами управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Ген. прокуратуры Рос. Федерации 6 - 7 ноября 2014 г. / Ген. прокуратура РФ; Акад. Ген. прокуратуры РФ. М., 2015. С. 56.

К сожалению, отсутствие надлежащего правового регулирования некоторых вопросов в сфере землепользования создает благоприятную почву для коррупции. Так, действующее законодательство не содержит однозначных норм, регулирующих порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, поэтому практика такого правоприменения нередко носит полулегальный характер <11>.
--------------------------------
<11> Серов О.О. Изменение вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения: особенности правового регулирования и тенденции развития законодательства // Юрист. 2013. N 3. С. 34 - 38.

В целях повышения эффективности применения положений земельного законодательства в 2014 г. был принят комплекс нормативных правовых актов, которые существенно изменили порядок землепользования: помимо вещных прав, в земельном законодательстве появился новый вид прав на земельные участки - разрешительные права, что является новшеством для земельного законодательства.
Важные изменения коснулись порядка осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. В частности, Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены существенные изменения в главу XII Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), которая стала называться "Государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль и общественный земельный контроль", который отныне урегулирован не только подзаконным актом, но и законодательным актом - ЗК РФ.
Новым Законом определены понятия государственного земельного надзора и права должностных лиц, уполномоченных на проведение государственного земельного надзора; упорядочены вопросы организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства; предусмотрена новая форма систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства - административное обследование объекта земельных отношений.
В новой редакции ЗК РФ понятие земельного надзора (контроля) сформулировано предметно и конкретно, что должно обеспечить защиту прав проверяемых лиц и эффективность осуществляемого надзора. Благодаря внесенным изменениям при осуществлении государственного земельного надзора на граждан отныне распространяются те же гарантии, что и на юридических лиц, с учетом особенностей, установленных в ЗК РФ.
За прокуратурой сохранено требование о необходимости согласования внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Не требуется согласование с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок в отношении граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления.
В целом нововведения призваны способствовать совершенствованию порядка осуществления государственного земельного надзора, повышению эффективности управления земельными ресурсами и снижению количества нарушений земельного законодательства.
Однако новое правовое регулирование не изменило структуру государственного земельного надзора, при котором у субъектов Российской Федерации по-прежнему отсутствуют полномочия по осуществлению государственного земельного надзора, - государственный земельный надзор сохранил статус федерального. Остались неразграниченными соответствующие функции между Российской Федерацией и ее субъектами.
В соответствии с действующим законодательством государственные органы представительной и исполнительной власти не входят в систему органов государственного земельного надзора. В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не говорится о выполнении этой функции органами государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, оказалась существенно суженной правовая и субъектная база для осуществления государственного земельного надзора.
Между тем для повышения эффективности государственного управления в сфере использования и охраны земель в основу правового регулирования должны быть положены наделение полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и разграничение соответствующих полномочий между Российской Федерации и ее субъектами <12>.
--------------------------------
<12> Заславская Н.М. Теория и практика осуществления государственного земельного надзора: новые подходы и старые проблемы // Экологическое право. 2015. N 3. С. 18.

Российская прокуратура взаимодействует с органами государственного земельного надзора, требуя проводить необходимые проверки, выделять специалистов для выяснения возникающих вопросов. С другой стороны, прокуроры проверяют законность и полноту принимаемых надзирающими органами мер для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности.
В силу большого числа органов, осуществляющих полномочия применительно к земельным правоотношениям, и разнообразия функций их взаимодействие с прокуратурой не утрачивает своей актуальности, а тот факт, что виды органов государственного надзора, компетенция, сфера деятельности нередко меняются, делает прокуроров связующим звеном в обеспечении постоянного, комплексного и всестороннего надзора со стороны государства за исполнением земельного законодательства.

Список использованной литературы

1. Заславская Н.М. Теория и практика осуществления государственного земельного надзора: новые подходы и старые проблемы // Экологическое право. 2015. N 3. С. 18.
2. Егоров Ю.В. Отдельные аспекты деятельности прокуратуры по активизации выявления коррупционных преступлений оперативными подразделениями правоохранительных органов: Сборник материалов науч.-практ. семинара с руководителями подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратур субъектов Российской Федерации и старшими прокурорами управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Ген. прокуратуры Рос. Федерации 6 - 7 ноября 2014 г. / Ген. прокуратура РФ; Акад. Ген. прокуратуры РФ. М., 2015. С. 56.
3. Кагамлык М.Ю. Надзор за исполнением законов в сфере использования государственного имущества // Законность. 2015. N 11. С. 38.
4. Серов О.О. Изменение вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения: особенности правового регулирования и тенденции развития законодательства // Юрист. 2013. N 3. С. 34 - 38.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ