Институт публичных слушаний в контексте принципа гласности местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИНСТИТУТ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ В КОНТЕКСТЕ ПРИНЦИПА ГЛАСНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ <*>

Т.Н. МИХЕЕВА, Д.С. МИХЕЕВ

--------------------------------
<*> Публикация подготовлена в рамках грантового проекта Российского гуманитарного научного фонда N 15-33-01364.

Участие населения муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления остается по-прежнему для исследователей одним из актуальных вопросов. Российская муниципальная практика свидетельствует о повышении тенденции к активности граждан в решении вопросов местного значения <1>. Эти вопросы близки и понятны жителям, поскольку связаны с жизнеобеспечением муниципалитетов, созданием комфортного проживания в них населения. Учеными отмечается, что без гражданского участия задачи местного самоуправления не могут быть решены успешно <2>.
--------------------------------
<1> Mikheeva Tatiana N., Likhoshva Artem O. Modern approaches to publicity and independence of local government: experience of American municipalities. Mediterranean Journal of Social Sciences. 2016. Vol. 7. N 1. S. 1, 31 - 35. DOI: 10.5901/mjss.2016.v7n1s1p31.
<2> Mikheev D.S., Dudko I.G., Mikheeva T.N. Public Control in the Mechanism of Realization of the Principle of Local Authority Publicity. Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. Vol. 6. N 3. S. 7, 41 - 46.

Однако муниципальная демократия характеризуется не только непосредственным участием граждан в местных делах, но и возможностью их влияния на принятие местными органами иных решений. Основу для этого создает гласность, выступающая ключевым принципом организации местного самоуправления.
В зарубежных странах существует ряд инструментов для активизации жителей в жизни территориальных коллективов, непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления. С этой целью практикуется создание специальных советов, групп, комитетов, состоящих из граждан муниципалитета. Например, в Ирландии для вовлечения населения в процесс принятия конкретных решений и проведения консультаций по наиболее важным вопросам местного значения образуются так называемые стратегические политические комитеты. В состав этих комитетов (помимо членов местных советов) включаются представители населения, которые занимаются подготовкой предложений по отдельным направлениям местной деятельности: охране окружающей среды, жилищному строительству, культуре, транспорту и т.п. <3>.
--------------------------------
<3> Loughlin J., Hendrix F., Lindstrom A. The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford, 2011. P. 61 - 62.

В Дании и Швеции по отдельным направлениям деятельности местных властей создаются советы потребителей, мнение которых должно учитываться при принятии тех или иных решений. Учеными такие советы рассматриваются как школа демократии и дополнительный канал вовлечения населения в местные дела <4>.
--------------------------------
<4> Rose L.T., Stahlberg K. The Nordic Countries: Still the "Promised Land"? Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmils, 2005. P. 96.

В Польше консультации с населением обязательны при принятии планов землепользования и должны быть проведены до итогового голосования в муниципальном совете <5>.
--------------------------------
<5> Swianiewicz P. Poland: A Time of Transition. Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmils. 2005. P. 114.

Наиболее апробированной и востребованной формой участия граждан России в местной жизни выступают публичные слушания. Как отмечает Е.С. Шугрина, в разных регионах активность населения разная, однако можно с уверенностью констатировать, что люди заинтересованы в том, чтобы их позиция была донесена надлежащим образом до органов власти. Автор приводит данные Министерства юстиции России о том, что в 2014 году на муниципальном уровне было проведено 66000 публичных слушаний <6>.
--------------------------------
<6> Шугрина Е.С. Возможные направления повышения эффективности деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 3. С. 23.

Целями проведения публичных слушаний являются информирование общества и органов местного самоуправления о фактах и существующих мнениях по обсуждаемым местным вопросам, выявление мнения населения по проектам некоторых муниципальных правовых актов, оказание влияния жителей на принятие решений муниципальных органов. Муниципальная практика показывает, что публичные слушания проводятся в муниципалитетах по несколько раз в году. Как правило, дважды в год на публичные слушания вносятся: проект местного бюджета и отчет о его исполнении; все изменения в устав муниципального образования также сопровождаются предварительным обсуждением на публичных слушаниях; проекты планировки, застройки, правил землепользования, программ развития муниципальных образований тоже не могут быть приняты представительным органом муниципального образования без публичных слушаний.
Процедура их подготовки и проведения многократно проверена на практике. Основные требования к публичным слушаниям урегулированы ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7>.
--------------------------------
<7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Муниципальные образования принимают свои правовые акты, конкретизирующие закон. Например, в городском округе "Город Йошкар-Ола" 19 апреля 2005 года решением Собрания депутатов было принято Положение о публичных слушаниях <8>, которое, кстати, на следующий день, 20 апреля 2005 года, опубликовано в газете "Йошкар-Ола", чем обеспечено незамедлительное доведение до жителей информации о важном муниципальном правовом акте.
--------------------------------
<8> Положение о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Город Йошкар-Ола", утв. решением Собрания депутатов от 19 апреля 2005 г. N 89-IV // Йошкар-Ола. 2005. 20 апр.

Муниципальные образования постепенно нарабатывают опыт в части проведения публичных слушаний, приходит понимание необходимости этого института муниципальной демократии, направленного на привлечение населения к процессам принятия решений по вопросам местного значения. По справедливому мнению С.С. Зенина, здесь происходит апробация новых форм взаимодействия власти и общества <9>.
--------------------------------
<9> Зенин С.С. Система правового регулирования публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. С. 32.

На практике муниципалитеты в случаях правовой неурегулированности отдельных организационных вопросов публичных слушаний, например связанных с недостаточной вместимостью помещения для их проведения, проявляют попытки поиска компромиссов для выполнения законодательных требований. Так, при назначении публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа "Город Йошкар-Ола", рассчитанного на применение не на одно десятилетие, оргкомитет столкнулся с проблемой выявления мнения не только жителей города Йошкар-Олы, но и 10 населенных пунктов, входящих в состав городского округа. Ввиду невозможности одновременно собрать всех желающих жителей для обсуждения проекта генерального плана Собрание депутатов городского округа назначило проведение публичных слушаний раздельно по каждой из входящих в городской округ территориальных единиц: в деревне Данилово на 2 апреля 2009 года; в селе Семеновка на 6 апреля 2009 года; в деревне Акшубино на 9 апреля 2009 года; в деревне Апшак-Беляк на 14 апреля 2009 года и т.д. <10>.
--------------------------------
<10> Решение Собрания депутатов городского округа от 26 февраля 2009 года N 688-IV "О назначении публичных слушаний по проекту генерального плана городского округа "Город Йошкар-Ола" // Вестник Собрания депутатов городского округа "Город Йошкар-Ола". 2009. N 26.

Принятый правовой акт позволил в течение полутора месяцев выявить мнение граждан городского округа по важному вопросу жизнедеятельности муниципального образования, собрать и изучить предложения населения, что в последующем создало условия для утверждения генерального плана с учетом рекомендаций публичных слушаний. Подобный прецедент, по нашему мнению, должен найти правовое урегулирование в положениях о публичных слушаниях муниципальных образований в следующей норме: "В случае невозможности проведения публичных слушаний в едином месте по причине недостаточной вместимости помещения они могут проводиться по отдельным локальным территориям муниципального образования".
Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления становится нормой муниципальной деятельности, объективной реальностью. Органы и должностные лица местной власти проявляют стремление к расширению форм наиболее эффективного сотрудничества с населением муниципальных сообществ, понимая, что создание доступной информационной среды в конечном счете влияет на желание граждан участвовать в решении вопросов местной жизни. В этом смысле публичное обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения является важным этапом местного правотворчества, от которого зависит итоговая редакция правового акта <11>. Принцип гласности выступает серьезным правовым инструментом в обеспечении конструктивного взаимодействия органов муниципальной власти с гражданами и общественными формированиями. Отработанные механизмы публичных слушаний свидетельствуют об устойчивой практике общественных обсуждений.
--------------------------------
<11> Belousov E.I., Gornev R.V., Mikheeva T.N. About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities: Review of European Studies. 2015. Vol. 7. N 8. DOI: 10.5539/res.v7n8p59.

Однако серьезным упущением закона является отсутствие нормы о минимальной численности жителей, участвующих в публичных слушаниях, при которой они считаются состоявшимися. При подобной ситуации явка 2 - 3 граждан, проживающих в муниципальном образовании, позволяет провести публичные слушания и принять по их итогам рекомендации. На данный правовой пробел неоднократно обращалось внимание ученых. Так, Е.А. Незнамова считает, что федеральный закон должен включать положение, обеспечивающее участие значительного числа жителей в публичных слушаниях <12>. Полагаем, что не имеется необходимости перегружать федеральный закон мелкими уточняющими подробностями. Более правильным было бы отразить их в муниципальных положениях о публичных слушаниях. При этом следует ориентироваться на общую численность жителей, тип муниципального образования (городской округ, муниципальный район, поселение). Для первых двух типов видится оптимальным кворум не менее 40 жителей, в поселениях он может быть ограничен 20 жителями, достигшими возраста 16 лет.
--------------------------------
<12> Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М.: РАГС, 2009. С. 106.

Между тем следует подчеркнуть, что рекомендации публичных слушаний не носят для представительного органа, принимающего муниципальный правовой акт, обязательного характера. Они часто являются процедурной формальностью. Муниципальная практика показывает, что представительный орган, принимая решение по тому или иному вопросу, ограничивается стандартной формулировкой: "Рекомендации публичных слушаний принять к сведению". Полагаем, что в этом случае существенным образом нарушаются важнейшие элементы принципа гласности местного самоуправления - учет мнения населения при принятии муниципальным органом решения и возможность населения влиять на выработку решений местных органов. В современных условиях подобный правовой пробел является не только некорректным, но и становится барьером, о который разбиваются инициативы населения. Для устранения правового пробела может быть предложено внесение соответствующего дополнения в ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следующего содержания:
"Рекомендации публичных слушаний учитываются представительным органом муниципального образования при принятии соответствующего муниципального правового акта. В случае невозможности их учета представительный орган обязан направить участникам публичных слушаний, внесшим предложение, мотивированное решение с изложением причин отклонения предложения".
Перспективы внедрения подобной новации в законодательство имеют под собой достаточные основания. Они продиктованы муниципальной практикой и существенно расширяют реальные возможности граждан участвовать в решении жизненно важных для них вопросов местного значения.
Проблематичным в проведении публичных слушаний остается вопрос о составе его участников. Нормы муниципальных положений, регулирующие их организацию и проведение, указывают в числе участников представителей инициативной группы, экспертов, представителей органов местного самоуправления, средств массовой информации, всех заинтересованных жителей муниципального образования. Последний субъект "все заинтересованные жители" представляется неконкретным, указывающим лишь на проживание в муниципальном образовании. Однако в ряде случаев тематика публичных слушаний задевает интересы лиц, не проживающих на муниципальной территории, но имеющих в собственности недвижимость или земельные участки, например, при обсуждении проектов генеральных планов муниципалитетов. Очевидно, что в подобных случаях эти лица также должны быть надлежащим образом извещены о проведении публичных слушаний <13>.
--------------------------------
<13> Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 216.

В качестве разумного решения подобной проблемы можно было бы предусмотреть в муниципальных правовых актах, регулирующих институт публичных слушаний, норму о включении в состав участников по ряду выносимых на них вопросов также граждан, являющихся собственниками земельных участков, объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципалитета, и лиц, законные интересы которых могут быть затронуты.
Отдельные авторы применительно к публичным слушаниям по проблематике градостроительной деятельности поднимают вопрос не только о праве населения городских территорий на выражение своего мнения, но и о правовом урегулировании учета этого мнения муниципальными органами, поскольку законодательство оставляет без внимания случаи возражения населения городских территорий против предлагаемого проекта. Вновь выходит на передний план практический аспект относительно того, насколько связаны органы местного самоуправления мнением населения, выраженным посредством публичных слушаний. Как подчеркивает С.А. Помещикова, Градостроительный кодекс предоставляет населению городских территорий гарантированную возможность выражения своего мнения в части вопросов градостроительного планирования, но не устанавливает критериев, по которым оценивается общественное мнение. Без определения критериев учета такого мнения и механизмов преодоления возможных разногласий участие общественности в процессе территориального планирования останется простой формальностью. Эти критерии должны быть понятны и универсальны, легки в применении <14>.
--------------------------------
<14> Помещикова С.А. Учет мнения населения в градостроительной деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7. С. 38.

Разделяя мнение автора, подчеркнем, что при подобном подходе становится очевидным и нарушение принципа гласности местного самоуправления, в частности, одного из его элементов - учета мнения населения при принятии органами местного самоуправления решений по местным вопросам. Современные законодательные нормы не препятствуют органам местного самоуправления принять решение даже при наличии возражения населения, если было соблюдено условие выявления мнения граждан. Важной задачей, полагает Н.А. Антонова, является то, чтобы все участники были услышанными. Она предлагает предусматривать гарантии для тех лиц, чье мнение не было воспринято в процессе публичных слушаний <15>. Следует согласиться с автором, что мнение этой группы участников нельзя сбрасывать со счетов, а необходимо проанализировать и оценить с практической стороны, поскольку, как считает И.В. Выдрин, хотя итоги публичных слушаний носят всего лишь рекомендательный характер, тем не менее они сигнализируют власти о том или ином отношении людей к проблеме <16>.
--------------------------------
<15> Антонова Н.А. Участие населения в правотворческом процессе муниципальных образований: реальность или фикция? // Юридический мир. 2009. N 7. С. 31.
<16> Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. N 5. С. 14.

Проведенный анализ института публичных слушаний в контексте принципа гласности местного самоуправления показывает, что в местном самоуправлении все отчетливее заявляет о себе современная тенденция к созданию правовых условий для вовлечения населения в решение местных проблем. Сегодня можно говорить о зарождении новой концепции местного самоуправления, которая выдвигает на передний план население и гражданские институты. Теоретической основой для продвижения данной концепции выступает принцип гласности местного самоуправления. Его правовой ресурс обеспечивает открытость деятельности органов местного самоуправления, доступность информации по местным вопросам для населения, чем достигается формирование гражданской активности <17>.
--------------------------------
<17> Михеев Д.С. Гласность в правовом регулировании местного самоуправления зарубежных государств // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 1. С. 97.

Наиболее апробированной формой муниципальной демократии являются публичные слушания. Однако в ходе исследования обозначился ряд правовых пробелов, оказывающих негативное влияние на участие населения в публичных слушаниях. Безусловно, что излишняя регламентация порядка их проведения может привести к нежелательной бюрократизации соответствующих процедур <18>. Однако и наличие в правовых актах пробелов не способствует успешной практической реализации муниципальных публичных слушаний. Восполнение правового вакуума будет способствовать большей гласности процессов, происходящих на местном уровне, создаст максимальную прозрачность публично-правовых отношений <19>.
--------------------------------
<18> Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006. С. 427.
<19> Kudryavtsev V.V., Mikheeva T.N. Publicity at the Formation of Municipal Authorities of European States. Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. Vol. 6. N 3. S. 7, 419 - 424.

Литература

1. Антонова Н.А. Участие населения в правотворческом процессе муниципальных образований: реальность или фикция? // Юридический мир. 2009. N 7. С. 31.
2. Выдрин И.В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления // Российская юстиция. 2012. N 5. С. 14.
3. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. М.: Юрлитинформ, 2009. С. 216.
4. Зенин С.С. Система правового регулирования публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. С. 32.
5. Михеев Д.С. Гласность в правовом регулировании местного самоуправления зарубежных государств // Законы России: опыт, анализ, практика. 2014. N 1. С. 97.
6. Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М.: РАГС, 2009. С. 106.
7. Помещикова С.А. Учет мнения населения в градостроительной деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7. С. 38.
8. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, 2006. С. 427.
9. Шугрина Е.С. Возможные направления повышения эффективности деятельности субъектов общественного контроля в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. N 3. С. 23.
10. Belousov E.I., Gornev R.V., Mikheeva T.N. About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities: Review of European Studies. 2015. Vol. 7. N 8. 2015. DOI: 10.5539/res.v7n8p59.
11. Christensen T., Hogen-Esch T. Local Politics: A Practical Guide to Governing at the Grassroots. Armonk, 2006. P. 198.
12. Kudryavtsev V.V., Mikheeva T.N. Publicity at the Formation of Municipal Authorities of European States. Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. Vol. 6. N 3. S. 7, 419 - 424.
13. Loughlin J., Hendrix F., Lindstrom F. The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford, 2011. P. 61 - 62.
14. Mikheev D.S., Dudko I.G., Mikheeva T.N. Public Control in the Mechanism of Realization of the Principle of Local Authority Publicity. Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. Vol. 6. N 3. S. 7. DOI: 110.5901/mjss.2015.v6n3s7p41.
15. Mikheeva Tatiana N., Likhoshva Artem O. Modern approaches to publicity and independence of local government: experience of American municipalities. Mediterranean Journal of Social Sciences. 2016. Vol. 7. N 1. S. 1, 31 - 35. DOI: 10.5901/mjss.2016.v7n1s1p31.
16. Rose L.T., Stahlberg K. The Nordic Countries: Still the "Promised Land"? Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmils, 2005. P. 96.
17. Swianiewicz P. Poland: A Time of Transition. Comparing Local Governance: Trends and Developments / Ed. by B. Denters, L.E. Rose. Houndmils, 2005. P. 114.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ