В плену надуманных конструкций. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

В ПЛЕНУ НАДУМАННЫХ КОНСТРУКЦИЙ

А.И. КАЗАННИК

Легальное определение понятия "местное самоуправление" уже давно вошло во все учебники конституционного и муниципального права России. Тем не менее для научного исследования заявленной в статье проблематики и соблюдения законов формальной логики при изложении правового материала обойтись без него практически невозможно. Согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Отсюда с логической последовательностью следует вывод, что в муниципальном районе местного самоуправления не может быть по определению, поскольку на его территории нет населения. Хотя муниципальный район и включает в свой состав городские и сельские поселения, тем не менее люди проживали и проживают лишь в городах, селах, деревнях, поселках, хуторах и в других муниципальных образованиях России. Только там они имеют реальную возможность реализовать свое конституционное право на осуществление местного самоуправления.

В качестве дополнительного аргумента в поддержку столь принципиального вывода можно привести еще одну норму-дефиницию Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", официально определяющую такое ключевое понятие муниципального права, как "вопросы местного значения". Согласно ее нормативным предписаниям под вопросами местного значения следует понимать вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 1).

Однако закрепить на законодательном уровне какие-либо вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности местного населения за муниципальным районом невозможно в силу объективных причин. Поэтому вполне логично, что они не значатся в перечне вопросов местного значения, отнесенных нормами ст. ст. 15 - 15.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к ведению муниципального района. Законодатель сформулировал перечень вопросов местного значения таким образом, что их решение сводится преимущественно к его участию в осуществлении государственных функций. Муниципальный район создает условия, оказывает содействие населению поселений, расположенных на его территории, в осуществлении местного самоуправления, участвует в профилактике терроризма и экстремизма, предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Тем самым происходит дублирование на уровне муниципального района функций исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Возникают неразрешимые проблемы и при формировании органов местного самоуправления муниципального района. Нормами ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены два альтернативных способа формирования представительного органа муниципального района. Во-первых, он может избираться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании гражданами РФ, проживающими на территории поселений, входящих в состав района. Во-вторых, представительный орган муниципального района может быть сформирован методом делегирования. В этом случае он должен состоять из глав поселений, расположенных на подведомственной муниципальному району территории, и из депутатов представительных органов данных поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения каждого из поселений (ч. 4).

Однако согласно ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами местного самоуправления могут считаться лишь избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поскольку в законе говорится о муниципальном образовании в единственном числе, то получается, что жители поселений не вправе избирать представительный орган муниципального района. Ведь муниципальный район и входящие в его состав поселения - разные муниципальные образования, имеющие свою компетенцию и самостоятельные местные бюджеты.

Что касается формирования представительного органа муниципального района методом делегирования глав и депутатов поселений, то наличие таких процедурно-процессуальных правоотношений в системе местного самоуправления является юридическим нонсенсом. "Местное самоуправление, - как предписано нормами ст. 130 Конституции РФ, - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2).

Из содержания воспроизведенной статьи Конституции РФ следует, что органы местного самоуправления могут формироваться по-разному. Тем не менее представительный орган каждого муниципального образования должен избираться путем прямого волеизъявления граждан. В противном случае о конституционном праве граждан на осуществление местного самоуправления не может быть и речи.

При отсутствии в муниципальном районе первичного субъекта местного самоуправления выход из плена надуманных муниципально-правовых конструкций можно найти лишь путем ликвидации двухуровневой системы местного самоуправления в России и преобразовании района в административно-территориальную единицу субъекта Российской Федерации, в границах которой должны формироваться органы государственной власти. Наряду с другими государственными функциями на них следует возложить законом субъекта Российской Федерации координационную функцию по объединению усилий всех муниципальных образований, входящих в состав административного района, в целях комплексного развития их территорий. Координация должна осуществляться, во-первых, в сфере материального производства и оказания муниципальных услуг населению; во-вторых, в социокультурной сфере; в-третьих, в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в-четвертых, в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности; в-пятых, в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Только тогда район станет узловым звеном системы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, где будут оптимально сочетаться государственное управление и местное самоуправление, способное повысить эффективность функционирования всего механизма публичного управления.

Необходимость преобразования муниципального района в самостоятельное звено административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации обусловлена также историческими причинами. В России традиционно сложилось так, что основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах. В каждом из них сформировался комплекс учебных, культурно-досуговых, спортивных и медицинских учреждений, предприятий торговли, службы быта, ремонтно-строительных организаций и т.п. Рационально использовать эти объекты для обслуживания сельских жителей практически невозможно без участия исполнительных органов государственной власти административного района, постоянно действующих на всей его территории, без согласования потенциалов, интересов и средств всех поселений.

Своеобразные "буферные" административно-территориальные единицы выделены во многих высокоразвитых зарубежных странах. В США - это графства, в Великобритании и Франции - регионы, в Германии - округа, в Японии - префектуры. Сформированные в их границах органы государственной власти осуществляют весь набор собственных функций и координируют деятельность органов местного самоуправления в целях комплексного социально-экономического развития их территории. Как показывает практика, такая модель взаимодействия на административном уровне органов государственной власти и органов местного самоуправления является достаточно эффективной.

При реорганизации в России с учетом зарубежного опыта территориальных основ осуществления муниципальной власти не следует опасаться, что будет нарушена девственная самостоятельность местного самоуправления, заботливо охраняемая нормами ст. 12 Конституции РФ. При осуществлении координации, как верно подметил профессор Г.И. Петров, возникают горизонтальные административные правоотношения, в которых стороны равноправны и подчинены только закону <2>. К тому же координационная функция осуществляется программно-целевыми, договорными и организационными методами управления, исключающими непосредственное воздействие на волю участников горизонтальных правоотношений.

--------------------------------

<2> Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 63.

Справедливости ради следует отметить, что субъекты Российской Федерации даже в рамках действующего законодательства мучительно ищут какой-либо выход из тупиковой ситуации. Так, например, правительство Омской области приняло программно-целевой документ под названием "Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 года", в котором выделено пять экономических районов и обозначены их центры. Документ по существу является одной из форм осуществления координационной функции органов общей компетенции Омской области в отношении муниципальных образований, расположенных на территории региона. Реальное представление об этом можно получить из содержания таблицы:

Таблица 1 <*>

--------------------------------

<*> Источник: Стратегия социально-экономического развития Омской области до 2020 года. URL: http://www.omskportal.ru/ru/government/branches/Economy/DevelopmentStrategy.

Экономические районы Омской области

N п/п	Название экономического района	Центр района	Состав экономического района	Специализация экономического района и его функциональное назначение
1.	Центральный экономический район	г. Омск	г. Омск и Омский район	- формирование промышленно-производственной особой экономической зоны; - организация новых высокотехнологичных производств; - нефтехимический комплекс; - машиностроительный комплекс; - транспортный комплекс; - мультимодельный транспортный узел и транспортно-логистические центры; - туризм
2.	Северный экономический район	г. Тара	Тарский, Усть-Ишимский, Большеуковский, Седельниковский, Знаменский и Тевризский районы	- добыча нефти и газа, рудных песков цирконильменитовой россыпи; - добыча и переработка сапропеля; - производство торфобрикетов; - производство льноволокна; - лесопереработка, производство древесных гранул; - транспортный коридор "Тобольск - Тара - Томск"
3.	Западный экономический район	г. Исилькуль	Азовский немецкий национальный, Исилькульский, Крутинский, Любинский, Марьяновский, Москаленский, Называевский, Тюкалинский районы	- развитие растениеводства, молочного и мясного скотоводства; - развитие переработки сельхозпродукции; - добыча и переработка сапропеля; - производство кирпича; - транспортный узел "Омск - Казахстан"; - туристско-рекреационная зона
4.	Восточный экономический район	г. Калачинск	Большереченский, Горьковский, Калачинский, Колосовский, Кормиловский, Муромцевский, Нижнеомский, Саргатский районы	- строительство животноводческих комплексов; - развитие производств по переработке сельхозпродукции; - производство кирпича; - транспортный узел на Транссибирской железнодорожной магистрали; - туристско-рекреационная зона
5.	Южный экономический район	пос. Нововаршавка	Нововаршавский, Одесский, Оконешнековский, Павлоградский, Полтавский, Русско-Полянский, Таврический, Черлакский и Щербакульский районы	- развитие зернового производства, увеличение мощностей по переработке зерна; - строительство животноводческих комплексов; - вагоноколесные мастерские на станции "Иртышская"; - транспортный коридор "Омская область - страны Центральной Азии"; - приграничное торговое сотрудничество

Не умаляя компетентности специалистов по экономическому районированию территории Омской области и практической значимости проделанной ими работы, следует со всей определенностью сказать, что ныне действующее законодательство не позволяет реализовать долгосрочную стратегию экономического развития региона. Правительство Омской области лишено реальных рычагов воздействия на экономические районы, поскольку они представлены лишь муниципальными образованиями, отгороженными частоколом правовых конструкций от региональных органов исполнительной власти. Усугубляет ситуацию и то, что не сформирован механизм отношений субъекта Российской Федерации и экономических районов.

Преобразование муниципальных районов в административно-территориальные единицы субъекта Российской Федерации приведет к установлению прямых связей между их органами государственной власти, повысит эффективность управления экономическими и социальными процессами на региональном уровне, откроет широкий простор для координации деятельности органов местного самоуправления.

В процессе реорганизации административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации может возникнуть соблазн совместить границы экономических и вновь создаваемых административных районов. Такое вполне возможно во всех субъектах Российской Федерации, где проводится экономическое районирование территории региона.

Однако нельзя забывать, что экономические районы субъекта Российской Федерации выделяются по специальному набору социально-экономических индикаторов. Они характеризуют природоресурсный потенциал территории, местные экономические условия, особенности размещения промышленных и сельскохозяйственных предприятий, сложившиеся хозяйственные связи и экономическое тяготение прилегающих территорий, наличие определенного комплекса средств сообщения, существующие схемы расселения людей, плотность населения.

Вместе с тем создание новых и изменение существующих административных районов субъекта Российской Федерации осуществляется не только на основе экономического принципа. Обязательному учету подлежат исторические, природно-географические, национальные и политические факторы. Воплощение этих принципов в жизнь позволяет сформировать каждый административный район как экономически целостное образование, установить его границы по руслам рек и водоразделам горных хребтов, пространственной локализации однотипных ландшафтов, сохранить исторически сложившиеся поселения и их названия, обеспечить компактное проживание национальностей, максимально приблизить государственный аппарат к населению, создать материальную базу социокультурной сферы, достигнуть управленческого оптимума. В противном случае реальностью может стать слабоуправляемый, нежизнеспособный район, созданный волюнтаристским решением, которому будет не под силу обеспечить эффективную координацию усилий муниципальных образований, входящих в его состав, по решению вопросов местного значения.

Литература

1. Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ