Навигация по сайту:

• Главная
• Условия и порядок оказания услуг
• Цены и порядок оплаты
• Способы оплаты
• Гарантии
• ЗАКАЗАТЬ

Контакты:

Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Какие параметры регионального избирательного законодательства влияют на качественный состав представительных органов муниципальных образований. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КАКИЕ ПАРАМЕТРЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ВЛИЯЮТ НА КАЧЕСТВЕННЫЙ СОСТАВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Е.С. ШУГРИНА

В последние годы на качественный состав представительных органов муниципальных образований довольно серьезно стали влиять следующие факторы:
- общая ситуация с местным самоуправлением, увеличение объема полномочий при сокращении объема финансирования для выполнения всех возложенных функций, усиление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц и фактическое ослабление их защищенности <1>;
--------------------------------
<1> К сожалению, участились случаи, когда по результатам очередной массовой проверки, проводимой органами государственного контроля (надзора), должностные лица органов местного самоуправления вынуждены брать кредиты на погашение штрафов; все чаще возникали парадоксальные ситуации, когда неуплата штрафа ввиду отсутствия средств в бюджете влечет повторное наложение административного взыскания в размере удвоенной суммы штрафа в соответствии со ст. 20.25 КоАП РФ. Появились примеры того, что главы муниципальных образований, депутаты складывали свои мандаты в знак протеста против такой практики. А это, в свою очередь, приводит к тому, что потенциальные "опытные, грамотные" депутаты и главы органов местного самоуправления не идут во власть, опасаясь оказаться в ситуации "борьбы с ветряными мельницами". См., напр.: Аналитическая записка по проблемам взаимоотношений органов местного самоуправления с контрольно-надзорными государственными органами. Подготовлена комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в 2013 году. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/.

- органы местного самоуправления действуют, как правило, на небольшой территории, в пределах которой жители друг друга и так знают, поэтому голосуют не за партийный билет, а за человека <2>;
--------------------------------
<2> Из 23 тысяч муниципальных образований примерно 19 тысяч составляют сельские поселения - подавляющее большинство. Городских округов в России около 600; в том числе крупных городов, имеющих районное деление, - около 50.

- в сравнении с федеральным или региональным уровнем деятельность органов местного самоуправления является максимально аполитичной, поэтому зачастую политические партии не проявляют реального интереса к участию в муниципальных выборах; исключение - выборы в административных центрах субъектов РФ <3>;
--------------------------------
<3> Фактически складывается обратная картина - не партии продвигают тех кандидатов, в которых они реально заинтересованы, но кандидаты продвигают партии, поскольку партии, проводя мониторинг потенциальных победителей и выявляя их, уговаривают вступить в партию и получить партийный билет.

- независимо от устанавливаемых в федеральном и/или региональном законодательстве критериев, допускающих или запрещающих реализовывать пассивное избирательное право, в муниципальных образованиях есть две категории лиц, наличие которых зачастую и предопределяет качественный состав органов местного самоуправления: лица, которые обладают достаточным опытом и ресурсом, позволяющим приспособиться к любым изменениям в избирательном законодательстве; в небольших поселениях, характеризующихся довольно стабильным составом жителей, желающих избраться не так много, поэтому избираются одни и те же (как правило, это учителя, врачи, технари).
Анализ изменений качественного состава представительных органов местного самоуправления в среднем по России на протяжении последних пяти лет показывает, что независимо от изменений параметров федерального и/или регионального избирательного законодательства, законодательства о местном самоуправлении принципиальных изменений в качественном составе представительных органов нет. Это связано с тем, что подавляющее количество депутатов - это депутаты городских, сельских поселений <4>.
--------------------------------
<4> Более подробно об этом см.: Шугрина Е.С. Анализ зависимости качественного состава представительных органов от параметров регионального законодательства РФ // Муниципальная служба. 2014. N 4.

В мае 2014 года были внесены существенные изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <5>, предоставляющие право субъектам РФ своими законами решать вопрос о возможности введения двухуровневого местного самоуправления в городских округах. Были введены два новых вида муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 23 июня 2014 г.).

В настоящее время эта модель реализована только в Челябинском городском округе. Согласно Закону Челябинской области от 10 июня 2014 года N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" деление Челябинского городского округа с внутригородским делением на внутригородские районы осуществляется с учетом исторически сложившегося внутригородского территориального устройства, предусматривающего наличие семи районов в городе: Калининского, Курчатовского, Ленинского, Металлургического, Советского, Тракторозаводского, Центрального - при условии соблюдения их территориальной целостности.
Законом предусматривается, что Челябинская городская Дума формируется путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов по семь человек от каждого представительного органа внутригородского района в соответствии с равной, независимо от численности населения внутригородских районов, нормой представительства.
Названным Законом была определена численность депутатов: представительный орган городского округа (Челябинская городская Дума) - 49 человек; представительные органы шести районов - по 25 депутатов, седьмого - 20 депутатов.
14 сентября 2014 года были проведены выборы в вышеназванные представительные органы. Избирателям Челябинска предстояло выбрать 170 депутатов, всего на эти места было зарегистрировано 1140 кандидатов. В составы депутатов районных Советов вошли 27 женщин, что составило 15,88% и 143 мужчины - 84,12% от числа избранных депутатов. Большинство депутатов имеют высшее профессиональное образование - 92,94% (158 человек), 6,47% депутатов имеют среднее специальное (11 человек) и один депутат имеет неполное высшее образование - 0,59%. 12 депутатских мандатов получили молодые люди до 30 лет. В составы представительных органов районов города Челябинска также вошли 49 депутатов в возрасте от 30 до 39 лет, это 28,82%; 64 депутата - от 40 до 49 лет, это 37,65%, 36 депутатов от 50 до 59 лет, что составило 21,18%, 60 лет и старше - 9 депутатов - 5,29% <6>.
--------------------------------
<6> По материалам сайта избирательской комиссии Челябинской области. URL: http://www.iksrf74.uu.ru/news/?id=936.

Анализ практики организации и проведения выборов в Челябинске позволил выявить некоторые новые тенденции - примерно половина избирательных округов (78 из 170 округов) имеет численность избирателей менее 5 тысяч, остальные менее 10 тысяч избирателей. Это означает, что при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей пяти тысяч избирателей, кандидаты не обязаны представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения, предусмотренные п. 3 ст. 33 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ред. от 4 июня 2014 года), если иное не предусмотрено законом субъекта Российской Федерации.
Согласно ч. 16.1 ст. 23 Закона Челябинской области от 29 июня 2006 года N 36-ЗО "О муниципальных выборах в Челябинской области" (ред. от 10 июня 2014 года) при проведении выборов в представительный орган муниципального образования со средней нормой представительства избирателей не более десяти тысяч сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов не производится. Этот механизм фактически делает ненужным использование ресурса партий, общественного объединения.
Аналогичная ситуация возникает и с избирательной кампанией - избирательный округ настолько мал, что качественно иными становятся используемые механизмы и средства агитации - нет необходимости тратить большие финансовые средства и использовать ресурс партии.
Кстати, эксперты-политтехнологи еще несколько лет назад указали на возникновение новой тенденции, складывающейся на муниципальных выборах, в силу которой затратные полевые технологии (распространение агитационных газет, буклетов, брошюр и пр.) становятся все менее эффективными. Победу, как правило, обеспечивает (хотя не гарантирует) одновременная ставка на традиционные медиа и прямые контакты с избирателями в комфортных для них условиях (встречи во дворах, на предприятиях и т.п., на которые люди приходят сами, а не по принуждению, которые проводятся в удобное для них время, а не, к примеру, вместо обеденного перерыва) <7>. Именно такие технологии стали наиболее востребованными на выборах в Челябинске 14 сентября 2014 года.
--------------------------------
<7> URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1577096html#ixzz3Fltj0kaK.

Эти новации отразились и на качественном составе кандидатов в депутаты - увеличилось количество самовыдвиженцев, в том числе финансово необеспеченных (следует предупредить и о потенциальных рисках: ощущение доступности мандата может привести к люмпенизации формируемых органов).
Анализ регионального избирательного законодательства, практики его применения, социологических и статистических данных, характеризующих итоги муниципальных выборов, позволяет сделать определенные выводы.
1. На качественный состав представительных органов муниципальных образований косвенно влияет состояние регионального законодательства - степень его детализации, структурированность, понятность, правильность использования юридической техники. Основная часть субъектов Федерации пошла по пути принятия единого закона о муниципальных выборах. Вместе с тем с 2003 г. явно прослеживается тенденция кодификации избирательного законодательства субъектов РФ. С точки зрения удобства реализации и, в частности, правоприменения кодификация избирательного законодательства представляется наиболее предпочтительным способом правового регулирования.
2. Анализ действующего избирательного законодательства, законодательства о местном самоуправлении позволяет выделить две группы параметров, влияющих на качественный состав представительных органов муниципальных образований:
- параметры, содержащиеся в федеральном законодательстве (возраст, дееспособность, наличие гражданства, наличие/отсутствие судимости и др.);
- параметры, содержащиеся в законодательстве субъектов РФ.
Конституция РФ, действующее федеральное законодательство запрещает устанавливать такие цензы, как, например, профессиональный (образовательный), имущественный, социальный, ценз оседлости и др.
Субъектам РФ предоставлено право регулировать три группы параметров, существенно влияющих на качественный состав представительных органов муниципальных образований:
1) параметры, характеризующие порядок назначения, подготовки и проведения муниципальных выборов, порядок установления итогов и определения результатов муниципальных выборов, виды избирательных систем;
2) параметры, устанавливающие вид муниципального образования, его размеры;
3) гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов.
3. Анализ изменений качественного состава представительных органов местного самоуправления в среднем по России на протяжении последних пяти лет показывает, что независимо от изменений параметров федерального и/или регионального избирательного законодательства, законодательства о местном самоуправлении принципиальных изменений в качественном составе депутатов представительных органов муниципальных образований нет <8>. Это связано с тем, что подавляющее количество депутатов - это депутаты городских, сельских поселений. Таким образом, влияние параметров избирательного законодательства на качественный состав муниципальных образований зависит от вида муниципальных образований. В небольших сельских поселениях такая зависимость является минимальной; влияние возрастает в крупных городских округах, особенно в городских округах - административных центрах субъектов РФ.
--------------------------------
<8> Более подробно об этом см.: Шугрина Е.С. Анализ зависимости качественного состава представительных органов от параметров регионального законодательства РФ // Муниципальная служба. 2014. N 4.

4. Начатая в мае 2014 года муниципальная реформа, предполагающая, в частности, возможность создания в крупных городских округах внутригородских районов, приводит к тому, что появляется большое количество небольших по численности избирательных округов (в пределах 5 тысяч избирателей). В итоге кандидаты не представляют сведения об имуществе, не собирают подписи в свою поддержку (достаточно написать заявление). Они фактически не нуждаются в ресурсе политических партий или избирательных объединений, избирательный округ настолько мал, что качественно иными становятся используемые механизмы и средства агитации - нет необходимости тратить большие финансовые средства. Эти новации отразились и на качественном составе кандидатов в депутаты - увеличилось количество самовыдвиженцев, в том числе финансово необеспеченных (следует предупредить и о потенциальных рисках: ощущение доступности мандата может привести к люмпенизации формируемых органов).
5. Предоставление больших возможностей политическим партиям участвовать в муниципальных выборах представляется опасным - имея общефедеральные задачи, они могут своей активной деятельностью привести к выхолащиванию самой сути местного самоуправления. Если решение вопросов местного значения предоставляется федеральным коллективным субъектам с условием представительства более чем в половине регионов России, это означает централизацию управления на местах и посягает на саму суть местного самоуправления, приводя к утрате его реального содержания <9>.
--------------------------------
<9> Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. N 3. С. 33 - 58.

Представляется целесообразным участие политических партий, избирательных объединений, использование пропорциональной избирательной системы только в крупных муниципальных образованиях с числом распределяемых мандатов более 20. В соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении этому критерию отвечают городские округа с числом жителей более 100 тысяч и, возможно, крупные муниципальные районы, городские поселения, имеющие названное количество жителей <10>.
--------------------------------
<10> Более подробно об этом см.: Сабаева С.В. Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах в условиях нового партийного строительства // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 99 - 106.

6. Наиболее существенным параметром, влияющим на качественный состав представительных органов, является размер муниципального образования, который предопределяет вид используемой избирательной системы, размер избирательных округов, т.е. влияет на особенности сбора подписей, проведение избирательной кампании и т.п. Формирование избирательных округов с числом избирателей менее 5 тысяч означает потенциальную люмпенизацию, простоту регистрации в качестве кандидата и ведения избирательной кампании, фактическую невостребованность политических партий, общественных объединений, обладающих правом участвовать в муниципальных выборах.
7. Законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права: связанные с достижением гражданином определенного возраста, однако проведенное исследование таких примеров не выявило; не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд, проведенное исследование таких примеров не выявило. Представляется целесообразным введение определенных ограничений, обусловленных привлечением представительных органов и/или их депутатов к ответственности.
Затронутый в данной статье "пласт проблем", будучи перспективным направлением научного поиска, требует дальнейшей теоретической проработки и научного осмысления.

Литература

1. Борисов И.Б., Игнатов А.В. Некоторые конституционно-правовые аспекты организации выборов по пропорциональной системе в представительные органы муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 56 - 63.
2. Ванеев О.Н. К проблеме участия политических партий в муниципальных выборах // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 4. С. 50 - 54.
3. Васильев В.И. Пропорциональная или мажоритарная? // Муниципальное право. 2011. N 3. С. 37 - 40.
4. Любарев А.Е. О проблемах использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 68 - 72.
5. Сабаева С.В. Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах в условиях нового партийного строительства // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 99 - 106.
6. Садовникова Г.Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 14.
7. Шугрина Е.С. Конституционно ли использование пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне? // Муниципальное право. 2011. N 3. С. 2 - 5.
8. Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. N 3. С. 33 - 58.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

"Горячие" документы:

ИА ГАРАНТ