ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ВОПРОСЫ ПРИОРИТЕТНОГО ДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ (НОРМ) (НА ПРИМЕРЕ СООТНОШЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО И ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)
В.Д. РУЗАНОВА
В судебной практике постоянно возникает необходимость установления приоритетного действия тех или иных нормативных правовых актов (норм). Это связано с тем, что нередко близкие группы отношений регулируются нормами, находящимися в нормативных правовых актах различной отраслевой принадлежности. Кроме того, такие акты (нормы) одновременно подвергаются воздействию правил о соотношении общих и специальных актов (норм) и о действии их во времени. В связи с этим возникает острая необходимость в определении легальных правил, руководствуясь которыми суды при разрешении конкретных споров могли бы безошибочно устанавливать нормы, подлежащие применению. Практическая значимость разработки названных правил вполне очевидна.
Отметим, что в юридической литературе были предприняты попытки выявить соответствующие направления судебной практики, связанной с необходимостью решения вопроса о выборе между нормативными актами, равными по своей юридической силе. В частности, указывается, что суды либо ссылаются на отсутствие положений о горизонтальной иерархии (по терминологии ряда авторов - предметной иерархии) в Конституции РФ, либо игнорируют нормы о такой иерархии, либо применяют правило lex specialis, используя при этом совершенно различные доводы <1>. Так, в судебной практике распространен подход, при котором Земельный кодекс Российской Федерации <2> (далее - ЗК РФ) рассматривается как специальный закон о земле <3>, имеющий приоритетное действие в силу в том числе и правила о действии закона во времени - ЗК РФ вступил в силу позднее части первой Гражданского кодекса Российской Федерации <4> (далее - ГК РФ) <5>. При наличии противоречия между правовыми нормами, регулирующими отношения, связанные с землей, содержащимися соответственно в ГК РФ и ЗК РФ, направленными на регулирование одних и тех же (или близких) отношений (например, договора аренды), суды исходят из того, что в указанном случае применению подлежит более поздний специальный закон - ЗК РФ <6>. Так, перевод долга на другое лицо, как известно, допускается только с согласия кредитора и при отсутствии такого согласия является ничтожным (ст. 391 ГК РФ). Однако в силу ч. 9 ст. 22 ЗК РФ при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право, если иное не установлено федеральным законом, в пределах действия договора передать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного участки при условии его уведомления. В данном вопросе имеет место противоречие между соответствующими положениями ГК РФ и ЗК РФ. В судебной практике указанная несогласованность правового регулирования даже не обсуждается, и такое противоречие, как правило, толкуется в пользу ст. 22 ЗК РФ <7>.
--------------------------------
<1> Петров А.А., Шафиров В.М. Предметная иерархия нормативных правовых актов: Монография. М.: Проспект, 2014. С. 135 - 153.
<2> Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<3> См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2013 г. N 15АП-1867/2013 по делу N А32-16090/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
<4> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<5> См.: решение Арбитражного суда г. Москвы от 6 июля 2006 г. по делу N А40-38709/06-122-227.
<6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 мая 2007 г. по делу N А43-14347/2006-2-299 // СПС "КонсультантПлюс".
<7> См.: Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июля 2014 г. по делу N А12-28667/2013. См также: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21 ноября 2014 г. по делу N А12-1624/2014 // СПС "КонсультантПлюс".
Полагаем, что теоретической основой определения правил, на основе которых суды могли бы осуществлять выбор нормы, подлежащей применению в конкретном случае, может служить концепция горизонтальной иерархии нормативных правовых актов, которая самым непосредственным образом связана с вопросом о приоритете отраслевых кодификационных актов.
На первый взгляд само словосочетание "горизонтальная иерархия" содержит в себе внутреннее противоречие, поскольку по горизонтали иерархия не может быть выстроена. Однако оно давно заняло свое место в понятийном аппарате и используется для описания соотношения актов, занимающих равное (в нашей интерпретации, в силу издания их одним и тем же органом) положение. Это так называемый первый классификационный ряд. Нельзя не согласиться с существующим в литературе мнением о том, что федеральные конституционные законы являются "явно вышестоящими в классической вертикальной иерархии источников права над любым федеральным законом" <1>. Однако и конституционные, и иные федеральные законы издаются одним и тем же органом, различия же их состоят в используемых процедурах принятия, что, в свою очередь, предопределяет более высокую юридическую силу первых по сравнению со вторыми. Таким образом, в данном случае критерием разграничения актов по их юридической силе является применяемая процедура.
--------------------------------
<1> Петров А.А., Шафиров В.М. Указ. соч. С. 77.
В свою очередь, мы неоднократно высказывали мысль о том, что и кодификационные акты имеют более высокую юридическую силу по сравнению с некодификационными законами в силу особенностей содержания первых. Как известно, современная идея приоритета отраслевых кодексов не является новой, она базируется на результатах теоретических разработок советских ученых. Именно в советский период правоведы поднимали множество вопросов, связанных с функционированием нормативного массива, в частности, говорили о роли и месте кодификационных актов в системе отраслевого законодательства, рассматривая последнюю проблему как в самом общем виде <1>, так и подвергая ее детальной проработке <2>. В литературе того времени была выдвинута доктрина "головной роли" кодификационного акта (Основ законодательства, кодекса), цель которой заключалась в определении места отраслевого кодификационного акта в системе иных законов. В подсистеме обыкновенных законов советскими учеными традиционно выделялись кодификационные и текущие законы. В доктрине прямо указывалось, что "...текущие законы в законодательной иерархии занимают место вслед за кодификационными законами, находясь с ними в отношениях внутренней субординации" <3>. В основу такого деления была положена идея приоритета кодификационных законов (в первую очередь Основ законодательства) над текущими, которая в конечном итоге стала общепризнанной <4>.
--------------------------------
<1> См., например: Грибанов В.П., Корнеев С.М. Основы гражданского законодательства и проблемы совершенствования правового регулирования гражданских отношений // Вестник московского университета. Серия 11. Право. 1981. N 6. С. 3.
<2> См., например: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979.
<3> Система советского законодательства / Под ред. И.С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1980. С. 29.
<4> См.: Грибанов В.П., Корнеев С.М. Указ. соч. С. 3.
Важно видеть, что советская юридическая наука в обосновании названной идеи не ограничивалась только анализом легальной позиции, а шла по пути определения тех признаков (свойств, качеств), которые позволяли утверждать о "головной" роли отраслевого кодификационного акта. Отраслевые кодексы характеризовались как нормативные правовые акты, закрепляющие принципы отрасли права, имеющего максимально широкую для данной отрасли законодательства сферу действия и включающего в себя нормы общего характера <1>. Именно эти свойства, по мнению представителей этой точки зрения, обеспечивали указанному акту центральное положение в соответствующей законодательной системе.
--------------------------------
<1> См.: Система советского законодательства. С. 29; Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. С. 43.
В настоящее время в литературе ведется дискуссия относительно приоритета отраслевого кодекса, в частности ГК РФ, которая, то затухает, то оживляется вновь. Сторонники особого (приоритетного) места ГК РФ рассматривают его как гарантию единства отрасли, а последовательное признание приоритета ГК РФ является одним из наиболее эффективных средств необходимого упорядочения складывающегося в стране рынка <1>. Баринов Н.А. в связи с этим пишет, что Гражданский кодекс устраняет многочисленные противоречия и наслоения в законодательстве, укрепляя тем самым правопорядок в социально-экономической сфере, вот почему нельзя согласиться с высказанным в литературе мнением об исключении из ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК правил о том, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. По его мнению, это нарушит процесс законотворчества <2>.
--------------------------------
<1> См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М.: Статут, 1998. С. 41.
<2> См.: Баринов Н.А. Гражданский кодекс - основа правопорядка в сфере социально-экономических отношений // Избранное. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 419.
Другая позиция состоит в полном отрицании самой возможности приоритетного положения ГК РФ по сравнению с иными гражданско-правовыми законами <1>. В частности, В.П. Мозолин прямо говорит о том, что стремление превратить "Кодекс в законодательный акт высшей юридической силы, по которому все другие законы, регулирующие отношения в сфере экономики, должны занимать подчиненное положение", в период кризиса может еще более "дестабилизировать функционирование правовой системы" <2>. Абова Т.Е. оценивает принцип безусловного приоритета ГК РФ в качестве категоричного и неверного, предлагая в случае коллизии между ГК РФ и текущим законом предоставить прерогативу высшим судебным инстанциям определить подлежащую применению норму, в том числе с использованием принципа lex specialis derrogatgenerali ("специальный закон отменяет (вытесняет) общий") <3>.
--------------------------------
<1> См., например: Мозолин В.П., Баренбойм П.Д. Гражданский кодекс как "экономическая конституция страны"? // Законодательство и экономика. 2009. N 4. С. 5 - 8.
<2> Мозолин В.П., Баренбойм П.Д. // Там же.
<3> См.: Абова Т.Е. Пятилетие Гражданского кодекса РФ: достижения и проблемы // Государство и право на рубеже веков: Материалы всерос. конф. "Гражданское право. Гражданский процесс". М.: Изд-во ИГиП РАН, 2001. С. 13 - 16.
Наша позиция, неоднократно изложенная (с приведением целой системы аргументов) в целом ряде работ, состоит в признании за отраслевым кодификационным актом иерархического приоритета по отношению к текущим законам. Мы исходим из того, что именно содержание этого акта позволяет ему занять такое положение. Причем его приоритетное регулирующее воздействие, основанное на содержании, может проявляться не иначе как через юридическую силу. В свою очередь, юридическая сила (понимаемая нами в широком значении) - это критерий построения иерархической структуры законодательства. На этой основе мы пришли к выводу о том, что отраслевой кодификационный нормативный акт имеет иерархический приоритет, выражающий уровень его правовой силы. Полагаем, что системность гражданского законодательства без приоритета ГК РФ обеспечить невозможно, и считаем, что совершенствование гражданского законодательства должно двигаться в направлении дальнейшего развития кодифицированной модели. Повышение уровня системности гражданского законодательства является необходимым условием усиления его регулирующего воздействия на общественные отношения. Идея приоритета кодекса как закона, стоящего во главе соответствующей отрасли законодательства, является безусловным достижением современной правовой мысли. Именно ее легальное воплощение создаст реальную возможность формирования целостной и непротиворечивой российской законодательной системы. Концепция приоритета кодекса имеет не только теоретическую, но и практическую ценность в плане дальнейшего направления законотворческой деятельности и учета интересов правоприменительной практики. Она должна послужить доктринальной основой для разработки легальных положений, определяющих место кодификационного отраслевого акта в системе федеральных законов, которые, в свою очередь, должны войти в долгожданный "закон о законах".
На практике же нередко возникают вопросы не только о соотношении кодексов и текущих законов, но и о проблеме взаимодействия отраслевых кодексов при регламентации так называемых зон совместного регулирования, которые возникают на стыке смежных отраслей права и выступают в качестве отражения единства правового пространства. Кроме того, нередко указанные акты регулируют одни и те же отношения, (например, договор аренды земельного участка), устанавливая при этом различные правила. Конечно же, принцип приоритета одного отраслевого кодекса над другим здесь неприменим, поскольку каждый из них регулирует (должен регулировать) свою сторону отношений (свою группу отношений) и здесь речь должна идти прежде всего о согласованности (разграничении) правового регулирования. В связи с этим требуется разработка механизмов, позволяющих решить указанную практическую проблему или хотя бы приблизиться к ее решению.
Считаем, что один из таких механизмов заложен в выдвинутой и обоснованной нами идее взаимного приоритета отраслевых кодексов, суть которой состоит в том, что каждый из отраслевых кодексов должен иметь приоритет в отношении своих норм, содержащихся в другом отраслевом кодексе (например, гражданско-правовые нормы - в ЗК РФ). Приоритет кодекса в отношении своих норм должен закрепляться за каждым из отраслевых кодексов, т.е. быть взаимным. Полагаем, что легальное закрепление данного правила будет способствовать прекращению "войны" приоритетов, потрясающей российскую законодательную систему. Как известно, практически все кодексы (и не только отраслевые) содержат положения об их приоритете.
Понимаем серьезные трудности, которые встретятся на пути правоприменителей при попытке осуществить разграничение своих и чужих норм. Поэтому закономерно возникает вопрос о том, насколько это вообще реально на практике. Полагаем, что для этого необходимо, во-первых, осуществить серьезные теоретические исследования по разграничению современных отраслей права (их предметов регулирования), во главе которых стоят кодификационные акты, во-вторых, на этой основе провести работу по совершенствованию законодательства в направлении усиления его системности на уровне предметов регулирования с учетом так называемого отсылочного регулирования, устанавливающего конкретные положения относительно порядка и степени проникновения своих правовых норм в чужие кодификационные акты, и, в-третьих, широко внедрить в правоприменительную практику содержательный подход, при котором судьи при разрешении споров проводили бы анализ правовых норм на предмет их отраслевой принадлежности.
В юридической литературе относительно путей решения проблемы "столкновения" кодексов высказываются различные позиции. Так, А.А. Петров и В.М. Шафиров считают, что при "перекрещивании" предметов регулирования нескольких кодексов с приоритетами "они оба получают дополнительную одинаковую юридическую силу и, в сфере пересечения, вновь становятся однопорядковыми". По их мнению, коллизии между кодексами можно будет решать "на основе содержательного и темпорального критериев, но не иерархического". Однако такой прием, по выражению названных ученых, является "технико-юридическим костылем". В качестве другого варианта решения рассматриваемой проблемы А.А. Петров и В.М. Шафиров предлагают придать приоритет лишь отраслевым кодексам. Одновременно авторами высказывается сомнение относительно возможности обоснования их идеи с теоретико-правовых позиций. В конечном итоге они видят выход из ситуации на основе применения содержательного подхода к предметной иерархии <1>. Петровым А.А. и Шафировым В.М. предлагается вообще отказаться от "тезиса о формально большей юридической силе кодифицированных актов в сравнении с некодифицированными и сосредоточиться на построении содержательной концепции предметной иерархии", суть которой состоит в установлении смысла права в процессе правоприменения, основанного на определенном типе правопонимания. По мнению авторов, при содержательном подходе к предметной иерархии снимается и "территориальная" проблема приоритета кодифицированных актов, поскольку для каждой конкретной ситуации необходимо будет индивидуально определять, какие нормативно-регулятивные средства в наибольшей мере подходят для оптимального правового регулирования <2>. Думаем, что даже при самом высоком интеллектуальном и профессиональном уровне правоприменителей воплощение данного предложения, при всей его привлекательности, на практике столкнется с непреодолимыми препятствиями. Считаем, что без определенных "легальных ориентиров" в виде совокупности основополагающих правил действия нормативных правовых актов (а соответственно, и правовых норм) обеспечить действительную результативность правоприменительной деятельности невозможно. Например, если речь вести о правосудии, то внедрение изложенного подхода в практику судов может привести к судебным ошибкам.
--------------------------------
<1> Петров А.А., Шафиров В.М. Указ. соч. С. 175, 176.
<2> Петров А.А., Шафиров В.М. Указ. соч. С. 176 - 177, 179.
Анализ судебной практики свидетельствует о том, что одними из самых распространенных являются коллизии между гражданским и земельным законодательством (содержащимися в их актах нормами), поэтому видим логичным проведение анализа соотношения предметов гражданского и земельного права в целях наполнения сделанных ранее теоретических выводов конкретным содержанием.
Ни одна отрасль права, пожалуй, не имеет такого множества точек соприкосновения с гражданским правом, как земельное право. Общепринятого теоретического подхода к разграничению норм гражданского и земельного законодательства в юридической доктрине в настоящее время не существует. Необходимо отметить, что данный вопрос является актуальным только для современного российского права. Правоведы дореволюционного периода даже не ставили вопрос о существовании земельного права или земельного законодательства, рассматривая соответствующие отношения как гражданско-правовые. В свою очередь, в советский период в результате упразднения права частной собственности на земельные участки и их изъятия из гражданского оборота сложились собственные предмет и метод земельного права как самостоятельные отрасли права и законодательства. Регулирование земельных отношений в этот период осуществлялось исключительно нормами публичного права.
В современной юридической литературе, в частности В.Ф. Яковлевым, вполне обоснованно был поставлен вопрос об объединении норм земельного, лесного, водного, воздушного права в одну отрасль - природоресурсное право, регулирующее отношения о принадлежности, использовании и распоряжении природными ресурсами. Как справедливо подчеркивает автор, в вопросах соотношения гражданского и природоресурсного права есть два аспекта: первый из них состоит в необходимости выяснения вопроса о том, является ли земельное и вообще природоресурсное право самостоятельной отраслью права, отдельной от гражданского, или оно представляет собой составную часть гражданского права, обладающую некоторой спецификой, а второй - в разграничении регулирования земельных отношений с точки зрения законодательства, поскольку нормы, касающиеся земли, содержатся и в ГК РФ, и в ЗК РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Яковлев В.Ф. Гражданское право в системе права // Избранные труды. Т. 2: Гражданское право: История и современность. Кн. 1. М.: Статут, 2012. С. 743 - 744.
Относительно первого аспекта в доктрине существует три основные точки зрения. Одни авторы отрицают существование земельного права как самостоятельной отрасли. Так, по мнению В.А. Дозорцева, земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, и основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать <1>. Аргументация в пользу изложенного взгляда в целом сводится к следующему: в условиях рыночной экономики земельные участки вовлечены в гражданский оборот; имущественные отношения по поводу земли регулируются исключительно нормами гражданского права; происходит слияние земельного права с гражданским и воссоздание единого частного гражданского права <2>.
--------------------------------
<1> См.: Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 26.
<2> Вместе с тем иногда обращается внимание на специфику регулирования отношений по охране земли.
Многочисленные сторонники второй точки зрения исходят как из самостоятельности земельного права как отрасли, так и из его единства с земельным законодательством. Так, по мнению О.И. Крассова, земельное право является одной из важнейших самостоятельных отраслей национального права нашей страны <1>. Иконицкая И.А., например, отстаивая самостоятельность земельного права как отрасли, в частности, пишет, что земельными признаются отношения, объектом которых является земля, и что такие отношения как предмет правового регулирования представляют собой единое целое <2>.
--------------------------------
<1> См.: Крассов О.И. Современное земельное право в свете новелл гражданского законодательства // Экологическое право. 2012. N 5. С. 7 - 14.
<2> См.: Иконицкая И.А. Основы земельного права Российской Федерации. Учебное пособие. М.: Юристъ, 1997. С. 16.
Третья позиция заключается в обсуждении вопроса о том, каким сегодня должен быть баланс между гражданским и земельным правом, прежде всего, в пограничных сферах. Отметим, что ее приверженцы обсуждают данную проблему в самых различных аспектах.
Так, нередко в доктрине речь идет об определении приоритетности одной отрасли права по сравнению с другой. Например, точку зрения о приоритете действия норм земельного права над гражданским можно продемонстрировать следующими высказываниями. По мнению Ю.Г. Жарикова, "соотношение норм гражданского и земельного права проявляется как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной - норма земельного права" <1>. Приоритет норм земельного права Н.И. Краснов связывает с необходимостью государственного регулирования в области использования и охраны земель, а также с тем, что цели и задачи земельного и гражданского права здесь находятся в определенном противоречии <2>. Козырь М.И. говорит о необходимости рассматривать нормы земельного права как приоритетные при обороте земельных участков <3>. Бринчук М.М. утверждает, что применительно к использованию и охране земель, включая находящиеся в частной собственности, нормы земельного права доминируют над нормами гражданского права <4>.
--------------------------------
<1> Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. N 2. С. 43.
<2> См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 53 - 54.
<3> См.: Козырь М.И. Аграрное право России: проблемы становления и развития. М.: Право и государство, 2003. С. 110.
<4> См.: Бринчук М.М. Соотношение экологического права с другими отраслями права // Государство и право. 2009. N 7. С. 25 - 37.
Второй аспект состоит в установлении групп отношений (сфер), в регулировании которых приоритет должны иметь соответственно нормы либо гражданского права (законодательства), либо - земельного. Разграничение указанных отношений осуществляется по различным основаниям. Так, одни авторы говорят о разделении сфер гражданско- и земельно-правового регулирования в зависимости от формы собственности на земельные участки: "Та часть земли, которая находится в частной собственности, - предмет гражданского права" <1>. Другими учеными данный вопрос обсуждается в аспекте определения конкретных типов отношений, которые в современных условиях следует относить к институтам гражданского (частного) или земельного (публичного) права. Кабытов Н.П. и Хмелева Т.И., в частности, считают, что в основу разграничения регулирования земельных отношений должны быть положены их объекты, которыми согласно ст. 6 ЗК РФ могут выступать либо земельный участок (в частноправовых отношениях), либо земля как природный ресурс (в публично-правовых отношениях) <2>. Суханов Е.А., говоря о соотношении современного гражданского и земельного законодательства, справедливо подчеркивает, что сфера действия последнего вышла далеко за рамки земельных отношений, поскольку правовой режим вещных прав, аренды и даже купли-продажи земельных участков может устанавливаться не только гражданским, но и земельным законодательством. И далее автор заключает, что такое положение дел вряд ли можно считать удовлетворительным и вполне соответствующим сложившемуся и общепризнанному соотношению гражданского (частного) и земельного (публичного) права и законодательным предметам их регулирования, а главное - необходимому в условиях развивающегося рыночного хозяйства формированию цивилизованного рынка недвижимости <3>.
--------------------------------
<1> Материалы научно-практической конференции "Проблемы земельного, экологического права и законодательства в современных условиях" // Вестник МГУ. Серия N 11. Право. 1995. N 5. С. 31 - 32.
<2> Кабытов Н.П., Хмелева Т.И. Гражданско-правовые коллизии: выкуп земельного участка. Самара, 2005. С. 36 - 41.
<3> См.: Суханов Е.А. Кодификация законодательства о вещном праве // Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. М.: Статут, 2008. С. 83.
Отметим, что нередко дискуссия об определении групп отношений (сфер), регулируемых соответственно гражданским и земельным правом, по понятным причинам ведется в ключе сравнительного анализа действия ГК РФ и ЗК РФ. Многие авторы акцентируют внимание на публично-правовом или частноправовом характере регулирования земельных отношений и на этой основе проводят сравнительный анализ действия ГК РФ и ЗК РФ. Суть такого анализа состоит в следующем: приоритет ГК РФ над другими гражданско-правовыми нормами иных законов ограничивается действием в сфере частного права, в свою очередь, публично-правовые нормы ГК РФ не должны иметь приоритет над публично-правовыми нормами других законов, в том числе ЗК РФ. Наоборот, публично-правовые положения ЗК РФ имеют приоритет над публичными нормами ГК РФ. Такое положение дел, как правильно считает Г.А. Гаджиев, обусловливается разными целями гражданско-правового и земельно-правового регулирования <1>. Как видим, в приведенных рассуждениях просматриваются некоторые зачатки разработанной нами идеи взаимного приоритета отраслевых кодексов.
--------------------------------
<1> См.: Земельное законодательство и земельные отношения: концепция реформы (обзор итогов расширенного заседания ученого совета ИЗиСП совместно с ученым советом МГЮА, посвященного обсуждению проблем современного земельного законодательства) // Журнал российского права. 1997. N 1. С. 157 - 158.
Яковлев В.Ф., базируясь на положениях ст. 9 Конституции РФ, устанавливающих, что земля и другие природные ресурсы, с одной стороны, используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности проживающих на соответствующей территории народов, а с другой - могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, делает принципиальный вывод о "двойном назначении" природных ресурсов. Исходя из этого, автор справедливо говорит о необходимости регулирования отношений, связанных с природными ресурсами как нормами гражданского (частного права) (в части закрепления земли на праве собственности и установления правил ее функционирования в товарно-денежном обороте), так и нормами публичного права (в части установления особого правового режима, направленного на сохранение земли как общественной национальной ценности и рациональное ее использование), совокупность которых и должно представлять собой природоресурсное (земельное) право <1>.
--------------------------------
<1> См.: Яковлев В.Ф. Указ. соч. С. 743 - 744.
Признавая справедливость подхода, при котором "водораздел" между названными отраслями права (законодательства) следует проводить по линии "частное - публичное", мы все же считаем необходимым подчеркнуть мысль о том, что в силу объективной взаимосвязи отношений, регулируемых гражданским и земельным правом, и исходя из современного состояния законодательства в данной сфере (которое нельзя признать удовлетворительным), избежать проникновения чужих норм в ГК РФ и ЗК РФ в настоящее время и полностью исключить этого в будущем не представляется возможным, поэтому вопрос о приоритете действия того или иного кодекса с повестки дня снят быть не может.
Считаем, что предлагаемый нами принцип "взаимного" приоритета, смысл которого был раскрыт в начале настоящей статьи, при условии проведения предложенного разграничения предметов регулирования указанных отраслей права с достаточной долей определенности позволяет установить порядок взаимодействия указанных актов и закрепленных ими норм. Убеждены, что легальное закрепление названного принципа поможет судам правильно решать вопрос о приоритетности действия той или иной нормы (акта).
Рассматриваемая проблема имеет и другой аспект. Как следует из предыдущего изложения, нередко в литературе и на практике земельное законодательство рассматривается в качестве специального по отношению к гражданскому, что является одним из распространенных аргументов в пользу приоритета ЗК РФ над ГК РФ. В связи с этим считаем уместным привести соображения Е.А. Суханова, которые были им высказаны применительно к соотношению гражданского и жилищного законодательства. В частности, он отмечает, что рассматривать Жилищный кодекс РФ <1> (далее - ЖК РФ) в качестве специального акта по отношению к ГК РФ оснований нет, поскольку ЖК РФ был принят не "в соответствии с ГК", имеет собственный предмет и принципы <2>. Приведенная мысль вполне может быть использована в качестве базовой для дальнейшей доктринальной разработки проблем соотношения общих и специальных норм (общего и специального законодательства). Считаем, что поскольку каждый из Кодексов (имеются в виду ГК РФ и ЗК РФ) является самостоятельным отраслевым кодификационным актом, закрепляющим своеобразие и единство своей отрасли права, имеющим свой предмет регулирования и выполняющим собственную функцию по систематизации норм своей отрасли, то даже ставить вопрос об их соотношении в ракурсе "общий - специальный" видится неверным в принципе. Не может законодательство, относящееся к одной отрасли, выступать в качестве специального по отношению к законодательству другой отрасли.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 14.
<2> См.: Суханов Е.А. Указ. соч. С. 91.
Отметим, что в литературе только иногда вопрос о приоритете ГК РФ связывается с решением проблемы соотношения общих и специальных норм (законодательства). Так, В.Б. Козлов и П.А. Фалилеев полагают, что законодатель внес п. 2 ст. 3 в текст ГК РФ без учета возможных последствий его применения. Они исходят из того, что специальное законодательство, безусловно, может противоречить ГК РФ и при этом иметь приоритет <1>. Возражая им, Е.Н. Агибалова пишет, что специальные нормы не могут противоречить общим нормам, поскольку они могут лишь дополнять, конкретизировать, уточнять отдельные положения общих норм <2>. Кроме того, по нашему мнению, взаимодействовать на уровне общих и специальных могут только нормы одной отраслевой принадлежности. В связи с этим нормы земельного права не могут быть специальными по отношению к нормам гражданского права.
--------------------------------
<1> См.: Козлов В.Б., Фалилеев П.А. Соотношение общих и специальных норм на примере гражданского и морского права (критика современного законодательства) // Государство и право. 1997. N 11. С. 82 - 94.
<2> См.: Агибалова Е.Н. Возмещение вреда, причиненного здоровью работника при исполнении им трудовых (служебных) обязанностей / Под общ. ред. А.Я. Рыженкова. Элиста: Джангар, 2008. С. 75.
Интересный подход к решению проблемы демонстрирует М.А. Занина, которая, исходя из иерархической природы приоритета кодекса, предлагает всякое изъятие из правила о таком приоритете в пользу положения специального закона предусматривать в самом кодексе. Кроме того, по мнению автора, отсутствие положений о верховенстве кодекса среди законов позволяет беспрепятственно применять правило - "последующий закон отменяет действие предыдущего" <1>. Таким образом, по сути, здесь формулируется идея о том, что в случае противоречия нормам кодекса норм специального закона, а также любого иного закона, принятого позднее, применяются нормы кодекса. Сама по себе эта мысль весьма привлекательна, поскольку, с нашей точки зрения, позволяет найти решение длительное время "нерешаемой" проблемы. Она полностью согласуется с необходимостью построения системы законодательства, функционирующей на основе понятных и разумных правил, отвечающих, прежде всего, потребностям правоприменительной деятельности. С учетом высказанных соображений, с нашей точки зрения, и должна формироваться "система отсылок к закону" в ГК РФ. Именно отсылочное правовое регулирование является тем механизмом, который (при правильном его применении) позволит осуществить его внутриотраслевую и межотраслевую гармонизацию.
--------------------------------
<1> См.: Занина М.А. Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды): Монография. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во РАП; Волтерс Клувер, 2010. С. 46, 122 - 124.
Как известно, в ГК РФ имеется целый ряд отсылок к земельному законодательству (п. 3 ст. 129, 265, п. 3 ст. 269 ГК РФ и др.). Анализ таких отсылок не позволяет увидеть легальную позицию, отражающую принципиальное соотношение гражданского и земельного законодательства (разграничение их предметов регулирования), что, в свою очередь, отрицательно сказывается и на судебной практике. Как отмечалось, доктринальной основой определения данного соотношения должны явиться разработки по разграничению предметов гражданского и земельного права с учетом приведенных выше соображений о сферах действия частного и публичного права и совершенствование на этой базе соответствующего законодательства. Однако практика не может ждать, споры возникают ежедневно, и они должны разрешаться в соответствии с законом.
Полагаем, что настоятельная потребность в установлении легальных правил, руководствуясь которыми суды при разрешении конкретных споров могли бы безошибочно устанавливать нормы, подлежащие применению, вполне очевидна. Совокупность таких правил, выработанных с учетом предложенных выше теоретических подходов, следует включить в качестве составной части в "закон о законах", о необходимости принятия которого на протяжении длительного периода времени говорят представители правовой науки.
References
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: