ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
РАДИОЧАСТОТНЫЙ СПЕКТР КАК ИСТОЧНИК ДОХОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Д.И. АКБЕРОВ <1>
--------------------------------
<1> Акберов Дмитрий Ильдарович, магистр юриспруденции, лауреат конкурса "Новые имена в публично-правовой науке".
Естественнонаучные, экономические и правовые характеристики радиочастотного спектра
Характер правоотношения во многом определяется особенностями его объекта. Для надлежащего регулирования общественных отношений, возникающих по поводу использования радиочастотного спектра как ограниченного ресурса, необходимо понимание выполняемых им функций, присущих ему свойств и характеристик, поскольку невозможно осуществлять правовое регулирование отношений, возникающих по поводу неисследованного явления. Только в результате комплексного изучения естественнонаучных, экономических и правовых характеристик радиочастотного спектра можно определить основные особенности правового регулирования взимания платы за его использование, оценить эффективность и представить рекомендации по его совершенствованию.
С точки зрения естественной науки, радиочастотный спектр - это "совокупность возможных для использования радиочастотных электромагнитных полей, создаваемых с целью передачи (приема) информации или энергии" <2>, "совокупность частот от 3 кГц до 3000 ГГц" <3>. Основными характеристиками радиочастотного спектра являются радиочастота электромагнитных полей, время их существования, трехмерное пространство, в пределах которого поля распространяются с энергией, достаточной для регистрации соответствующими приборами.
--------------------------------
<2> Кечиев Л.Н., Девяткин Е.Е. Степанов П.В. Радиочастотный ресурс и его использование: Учебное пособие. М., 2002. С. 6.
<3> Логинов Н.А. Особенности регулирования радиочастотного спектра систем спутниковой связи // Вестник связи. 1999. N 12. С. 10.
Из перечисленных признаков наиболее характерным является радиочастота. Именно возможность изменения и выбора радиочастоты стала решающим фактором широкого использования электромагнитных полей, искусственно создаваемых для целей передачи и приема сигналов. Радиочастотные электромагнитные поля встречаются и в естественном состоянии как результат электромагнитных процессов в атмосфере и радиоизлучений небесных тел и галактик. Однако они неуправляемы, и чтобы использовать электромагнитные поля в интересах общества, их необходимо воспроизводить искусственно, сделав управляемыми в первую очередь по признаку радиочастоты.
Таким образом, с точки зрения естественной науки радиочастотный спектр представляет собой совокупность радиочастот в определенном диапазоне. Характеристика радиочастоты определяет возможные границы излучения радиоволн и границы радиочастотного спектра на плоскости <4>.
--------------------------------
<4> Управление радиочастотным спектром и электромагнитная совместимость радиосистем: Учебн. пособие / Под. ред. д.т.н., проф. М.А. Быховского. М., 2006. С. 17.
Свойство (признак) радиочастоты, присущее радиочастотному спектру, прямо признано действующим законодательством. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) радиочастотный спектр это упорядоченная совокупность радиочастот в установленных Международным союзом электросвязи пределах, которые могут быть использованы для функционирования радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств <5>. Таким образом, законодателем за основу взято определение радиочастотного спектра, выработанное естественной наукой.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.
Также вышеуказанная статья Закона о связи содержит определение радиочастоты, под которой понимается частота электромагнитных колебаний, устанавливаемая для обозначения единичной составляющей радиочастотного спектра. В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона о связи распределение радиочастотного спектра осуществляется на основании Таблицы распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и плана перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, которые разрабатываются Государственной комиссией по радиочастотам (далее - ГКРЧ) и утверждаются Правительством Российской Федерации <6>. В настоящее время действует Таблица распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. N 1049-34. В указанной таблице отражены все полосы частот, указано их назначение и соответствующая служба, которая их использует <7>.
--------------------------------
<6> Там же.
<7> Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. N 1049-34 "Об утверждении Таблицы распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых Постановлений Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2012. N 7. Ст. 848.
Признак частоты применяется законодателем при выделении отдельных участков радиочастотного спектра и определении характера его использования. Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 23 Закона о связи радиочастотный спектр включает в себя следующие категории полос радиочастот:
- преимущественного пользования радиоэлектронными средствами, используемыми для нужд органов государственной власти, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;
- преимущественного пользования радиоэлектронными средствами гражданского назначения;
- совместного пользования радиоэлектронными средствами любого назначения.
Признак радиочастоты является определяющим при рассмотрении вопросов об определении вида связи, для которой планируется использование радиочастотного спектра, что обусловлено исключительно естественными свойствами распространения радиоволн. Именно на основании данного критерия определяется вид осуществляемой связи (использование радиочастотного спектра для целей телерадиовещания или для целей оказания услуг подвижной радиотелефонной связи), сформирован Регламент радиосвязи Международного союза электросвязи и Регламент радиосвязи Российской Федерации <8>.
--------------------------------
<8> Кечиев Л.Н., Девяткин Е.Е. Степанов П.В. Радиочастотный ресурс и его использование: Учебное пособие. М., 2002. С. 20.
Распространение радиоволн - "пространственный процесс". В естественной науке пространственному свойству радиочастотного спектра придается значение при его характеристике как ограниченного ресурса, при определении интенсивности его использования. В связи с этим ученые часто оперируют термином "радиопространство" <9>.
--------------------------------
<9> Там же.
Свойству пространственной определенности придается значение и действующим законодательством. Несмотря на то, что понятие радиочастотного спектра, содержащееся в статье 2 Закона о связи, не указывает на территориальную характеристику радиочастотного спектра, этой характеристике придается существенное значение.
Прежде всего, в соответствии с Регламентом Международного союза электросвязи весь земной шар условно разделен на три региона. Так, в Район 1 входят Европа, Африка, республики бывшего СССР и Монголия. Два других района также сформированы по признаку включения в их состав территорий отдельных государств. В пределах каждого из регионов на международном уровне по признаку радиочастоты сформированы частотные планы. В пределах отдельного условно взятого района распределение и использование радиочастотного спектра производится именно в соответствии с положениями Регламента Международного союза электросвязи. На территории отдельного региона, именно в связи с критерием территории, недопустимо использование полос радиочастот, выделенных для целей телерадиовещания, например, для радионавигации <10>. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что на международно-правовом уровне свойство пространственной определенности проявляется в разделении всего мира на три района и установлении на каждой из условно выделенных зон особых правил распределения и использования радиочастотного спектра.
--------------------------------
<10> Регламент Международного союза электросвязи, Женева, 6 декабря 1979 г.
Важность территориальной составляющей отмечается не только на международно-правовом уровне, но и в рамках национального законодательства. Согласно Уставу Международного союза электросвязи за каждым государством полностью признается суверенное право регламентировать свою электросвязь <11>. Регламент радиосвязи Международного союза электросвязи полномочия по выделению радиочастот и радиочастотных каналов относит к ведению национальных администраций в области связи. Так, в соответствии пунктом 1 статьи 22 Закона о связи Российская Федерация обладает исключительным правом регулировать использование радиочастотного спектра на своей территории, что фактически означает установление пространственных пределов радиочастотного спектра и позволяет сделать вывод о том, что национальный радиочастотный спектр ограничивается территорией государства, которое обладает суверенным правом регулирования его использования.
--------------------------------
<11> Устав Международного союза электросвязи. Женева, 22 декабря 1992 г.
Значение свойству территориальной определенности радиочастотного спектра придается и иными положениями Закона о связи. Так, в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 30 Закона о связи соискатель лицензии на оказание услуг связи, в том числе с использованием радиочастотного спектра, при подаче соответствующего заявления должен указать территорию, на которой будет оказываться услуга связи и создаваться сеть связи <12>.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.
Статья 31 Закона о связи устанавливает, что лицензия на оказание услуг связи выдается по результатам торгов (аукциона, конкурса) в случае, если услуга будет оказываться с использованием радиочастотного спектра, и ГКРЧ установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории <13>.
--------------------------------
<13> Там же.
Положения, указывающие на важность территориальной характеристики радиочастотного спектра, можно найти и в многочисленных подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих деятельность в области связи с использованием радиочастотного спектра.
Так, в соответствии с пунктом 1 Положения о радиочастотной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2014 г. N 434, радиочастотная служба представляет собой единую систему организаций, находящихся в ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее - Роскомнадзор), которые осуществляют деятельность в области обеспечения надлежащего использования радиочастот и радиочастотных каналов, радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств гражданского назначения, экспертизы и мониторинга соблюдения законодательства в установленной сфере деятельности Роскомнадзора, а также предоставления государственных услуг <14>. В ее состав входят Главный радиочастотный центр (г. Москва) и федеральные государственные унитарные предприятия - радиочастотные центры федеральных округов (Радиочастотный центр Центрального федерального округа и его филиалы в остальных федеральных округах). Указанные ФГУПы осуществляют свою деятельность по территориальному признаку, каждый из них осуществляет контроль над использованием радиочастотного спектра на соответствующей территории. Организация контроля над использованием радиочастотного спектра по территориальному признаку свидетельствует о делимости радиочастотного спектра в пространстве, его пространственной обособленности, что указывает на значимость территориального признака радиочастотного спектра.
--------------------------------
<14> Постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 2014 N 434 "О радиочастотной службе" (вместе с Положением о радиочастотной службе) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 20. Ст. 2542.
Абзацем 2 пункта 7 Основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. N 88, выделяется понятие "исключительная зона обслуживания российского оператора связи", под которой понимается часть территории Российской Федерации, включая воздушное пространство над ней, где запрещено предоставление услуг связи и вещания с использованием отдельных полос частот и типов радиоэлектронных средств <15>, что также позволяет сделать вывод о значимости территориального свойства радиочастотного спектра.
--------------------------------
<15> Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 года N 88 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса и Положения о государственном регулировании допуска и использования иностранных систем спутниковой связи и вещания в информационном (телекоммуникационном) пространстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 6. Ст. 768.
Приказом Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций от 12 января 2000 г. N 4 "Об утверждении формы заявления на разработку радиочастотного канала для целей телерадиовещания" в обязательное содержание заявки на назначение (присвоение) радиочастот для передающей телевизионной (радиовещательной) станции включены географические координаты места установки антенны и планируемая зона обслуживания (в километрах) <16>.
--------------------------------
<16> Приказ Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций от 12 января 2000 г. N 4 "Об утверждении формы заявления на разработку радиочастотного канала для целей телерадиовещания" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
На практике территориальная составляющая характеристики радиочастотного спектра оказывает влияние прежде всего на стоимость его использования. Так, для радиотехнологий сотовой связи Методикой расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра, утвержденной Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 30 июня 2011 г. N 164 (далее - Приказ N 164), установлена ставка ежегодной платы за использование радиочастотного спектра в размере 264,0 тыс. рублей, однако в Москве, с учетом коэффициента, учитывающего интенсивность использования соответствующих полос радиочастот в субъекте (части субъекта) Российской Федерации, размер платы составит 792,0 тыс. рублей, а в Республике Адыгея - 79,2 тыс. рублей <17>.
--------------------------------
<17> Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 30 июня 2011 г. N 164 "Об утверждении Методики расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 41.
Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что в соответствии с действующим законодательством существенными признаками радиочастотного спектра являются частота и свойство пространственной определенности, причем последнее определяет территорию, на которой допустимо излучение радиоволн с заданными характеристиками, наиболее существенной из которых является радиочастота.
Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что естественнонаучное и правовое понятия радиочастотного спектра не совпадают. С точки зрения естественной науки, радиочастотный спектр является совокупностью радиочастот в соответствующих пределах, его пространственному свойству придается значение только при рассмотрении вопросов интенсивности использования радиочастотного спектра.
С точки зрения права, радиочастотному спектру приписываются свойства радиочастоты и пространственной определенности. Подобное разночтение вполне допустимо, обоснованно и связано с тем, что естественная и правовая наука преследуют абсолютно разные цели: первая - изучение способов передачи информации и их совершенствование, вторая - обеспечение правового регулирования, способствующего наиболее эффективному перераспределению ограниченного государственного ресурса. Подобное различие в изначальных целях и определяет несоответствие в естественнонаучном и правовом понятиях радиочастотного спектра.
В первых нормативных правовых актах радиочастотный спектр определялся как "ограниченный государственный ресурс" <18>. Ограниченность радиочастотного спектра выражается в том, что в настоящее время частотные присвоения производятся в диапазоне частот от 9 кГц до 3000 ГГц, что зависит от возможностей человека генерировать и использовать для собственных нужд радиоволны определенной частоты, о чем упоминалось ранее. Ограниченность радиочастотного спектра определяется именно способностью человека генерировать и использовать для собственных нужд радиоволны соответствующей частоты. Указанная способность обусловливается не только физическими свойствами радиоволн, но и уровнем технологического развития. На данный момент возможна генерация и использование радиоволн в диапазоне от 9 кГц до 3000 ГГц, но в будущем с развитием науки возможно расширение указанного диапазона, человек научится генерировать и использовать для собственных нужд радиоволны иных частот. Таким образом, признак ограниченности в некоторой степени является относительным <19>.
--------------------------------
<18> Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 1998 г. N 552 "О введении платы за использование радиочастотного спектра" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 23. Ст. 2554.
<19> Кечиев Л.Н., Девяткин Е.Е., Степанов П.В. Радиочастотный ресурс и его использование: Учебное пособие. М., 2002. С. 26.
Ограниченность радиочастотного спектра определяется не только по признаку радиочастоты, но и исходя из его свойства пространственной определенности. Для функционирования каждого радиоэлектронного средства (использования радиочастотного спектра) необходим радиоканал, то есть определенная полоса радиочастот как некоторая часть радиочастотного спектра. Весь радиочастотный спектр в отдельной области пространства определяется некоторым конечным числом радиоканалов, что и указывает на его ограниченность в пространственных границах <20>.
--------------------------------
<20> Там же.
Учитывая изложенное, радиочастотный спектр следует характеризовать как ограниченный в пространственных пределах государственный ресурс.
Как обосновывалось ранее, для идентификации радиочастотного спектра действующее законодательство оперирует двумя характеристиками: свойство радиочастоты и свойство пространственной определенности. Под признаком радиочастоты понимается возможность человека генерировать и использовать для целей связи радиоволны определенной частоты, под свойством пространственной определенности понимается область распространения радиоволн <21>.
--------------------------------
<21> Управление радиочастотным спектром и электромагнитная совместимость радиосистем: Учебное пособие / Под. ред. д.т.н., проф. М.А. Быховского. М., 2006. С. 31.
Необходимо учитывать, что определение радиочастотного спектра через единственную его характеристику - частоту испускаемых радиоволн является явно недостаточным. В связи с этим необходимо обратиться к такому свойству, как "радиопространство".
Понятие "радиопространство" шире понятия "воздушное пространство", поскольку радиоволны способны к распространению в твердых средах, кроме того, в реальной жизни большое значение имеет обеспечение радиосвязи под землей. Тем не менее применительно к деятельности человека свойства радиоволн, позволяющие им распространяться в твердых средах, для целей связи не представляют интереса, поскольку человек не способен к существованию в твердых телах. Таким образом, при определении границ радиопространства необходимо исходить из того, что оно совпадает с пространством жизнедеятельности человека <22>.
--------------------------------
<22> Кечиев Л.Н., Девяткин Е.Е., Степанов П.В. Радиочастотный ресурс и его использование: Учебное пособие. М., 2002. С. 27, 28.
Человек способен к перемещению в пределах пространства жизнедеятельности, причем перемещение должно быть согласовано в отношении отдельно взятых объектов, например в отношении летательных аппаратов. Радиоволны также перемещаются в пределах радиопространства, которое метрически совпадает с пространством жизнедеятельности человека, однако перемещение радиоволн не создает помех перемещению иных объектов, их перемещение не подлежит согласованию с перемещением летательных аппаратов, но согласованию подлежит перемещение радиоволн относительно друг друга, поскольку они могут создавать помехи "себе подобным" (так называемая "электромагнитная совместимость). Радиопространство выступает средой распространения радиоволн, так же как воздушное пространство - средой перемещения летательных аппаратов, однако если второе объективно существует и является обозреваемым - человек может проникнуть в него, существовать в пределах воздушного пространства, то в отношении первого такие действия невозможны, и для физической сущности человека оно недоступно <23>.
--------------------------------
<23> Там же.
В связи с этим радиопространство является условно выделяемым. Выделение происходит на основании метрической системы мер, причем используются те же количественные параметры, что и при определении воздушного пространства либо пространства жизнедеятельности человека - длина, ширина и высота. Таким образом, под радиопространством следует понимать условно выделяемую среду распространения радиоволн, которая в своих границах совпадает с границами жизнедеятельности человека.
Что касается распределения радиочастотного спектра на международном уровне, то понятие "радиопространство" полностью совпадает с понятием воздушного пространства, поскольку распределение происходит прежде всего по территориальному признаку того или иного государства. На национальном уровне имеет место быть аналогичная ситуация - распределение радиочастотного спектра происходит по территориальному критерию. Как правило, использование радиочастотного спектра и оказание соответствующих услуг под землей происходит по инициативе пользователя и не является вмененным ему в обязанность, что обусловлено либо причинами технологического характера, либо коммерческими интересами <24>.
--------------------------------
<24> Кечиев Л.Н., Девяткин Е.Е., Степанов П.В. Радиочастотный ресурс и его использование: Учебное пособие. М., 2002. С. 28, 29.
Указанные выше признаки характеризуют радиочастотный спектр как дискретное явление, подобно тому как земельным участком в качестве объекта земельных отношений признается часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой определены в соответствии с федеральными законами (статья 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации) <25>.
--------------------------------
<25> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
Поскольку радиочастотный спектр обладает колоссальной экономической ценностью, его свойства исследовались учеными-экономистами. Наиболее существенным свойством радиочастотного спектра является отсутствие осязаемого материального носителя. Человек по своей природе способен прямо воздействовать только на доступные для его органов чувств объекты. Так, в отношении вещей воздействие может проявляться в их перемещении, изменении, уничтожении. В отношении радиочастотного спектра осуществление указанных действий невозможно. В связи с этим существование радиочастотного спектра полностью независимо от человека, он не способен переместить отдельные участки радиочастотного спектра, нанести ему ущерб, уничтожить его в части или полностью <26>.
--------------------------------
<26> Управление радиочастотным спектром и электромагнитная совместимость радиосистем: Учебное пособие / Под. ред. д.т.н., проф. М.А. Быховского. М., 2006. С. 40, 41.
В связи с тем что радиочастотный спектр не имеет материального носителя, ему присуще свойство абсолютной непотребляемости - радиочастотный спектр используется, но не расходуется. Для разъяснения приведенного свойства уместно обратиться к его сравнению с соответствующим делением вещей. Наукой гражданского права выделяются вещи потребляемые и непотребляемые. Критерием классификации служит свойство вещей сохранять либо утрачивать свои полезные свойства в процессе использования, уничтожение либо сохранение вещи при использовании ее по прямому назначению. Тем не менее, в сущности, все вещи потребляемы в том смысле, что вследствие употребления они утрачивают способность служить той экономической цели, для которой были созданы. Рано или поздно любая вещь утратит свои полезные свойства, хотя по классификации она может относиться к непотребляемым.
Радиочастотный спектр является неисчерпаемым - его многократное использование не приведет к утрате им своих полезных свойств, он всегда останется в том первоначальном виде, в каком был обнаружен и начал использоваться. Можно сказать, что радиочастотный спектр абсолютно непотребляем <27>.
--------------------------------
<27> Там же.
Экономической теорией также выделяются следующие свойства радиочастотного спектра:
- природа радиочастотного спектра позволяет многократное его использование множеством радиосистем, которое основывается на комбинировании факторов времени, пространства и частоты. Так, например, в лицензии на телерадиовещание, помимо прочего, указывается время вещания, например, круглосуточно, либо с 6 часов 00 минут до 00 часов 00 минут. Если обратить внимание, то можно заметить, что ряд радиостанций, как правило, местных, вещают только в дневное время, что обусловлено не только причинами экономического характера, но и временем, в течение которого они вправе использовать радиочастотный спектр. Комбинирование фактора частоты можно привести на примере использования 4 операторами подвижной радиотелефонной связи сетей связи стандарта LTE в полосе радиочастот 791 - 862 МГц по итогам конкурса 2012 года. Комбинирование фактора пространства проявляется в том, что один и тот же участок радиочастотного спектра может находиться в пользовании разных лиц, находящихся на разных территориях. Так, например, две радиостанции, расположенные в Москве и Казани, могут работать на одной частоте, не создавая помех друг другу;
- радиочастотный спектр имеет определенную емкость и является ограниченным ресурсом, о чем говорилось ранее;
- радиочастотный спектр является международным ресурсом. При разъяснении приведенного свойства необходимо пояснить следующее: пространство распространения радиоволн едино для всей планеты. Распространение однажды излученной радиоволны неподконтрольно человеку и способно создать помехи другим пользователям радиочастотного спектра. В связи с этим координация использования радиочастотного спектра осуществляется на международном уровне через специально созданную организацию - Международный союз электросвязи;
- при использовании радиочастотного спектра между различными радиосистемами возможно возникновение радиопомех. Радиоволны при распространении могут "сталкиваться", вследствие чего возникают помехи. Под помехой следует понимать воздействие нежелательной энергии, вызванное одним или несколькими излучателями электромагнитного излучения на прием в системе радиосвязи, проявляющееся в любом ухудшении качества, ошибках или потерях информации, которых можно было бы избежать при отсутствии такой нежелательной энергии. Данное свойство определяет необходимость установления порядка регулирования использования радиочастотного спектра <28>.
--------------------------------
<28> Управление радиочастотным спектром и электромагнитная совместимость радиосистем: Учебное пособие / Под. ред. д.т.н., проф. М.А. Быховского. М., 2006. С. 41.
Помимо изложенных свойств, выделяемых экономической теорией, необходимо отметить свойство доступности. Поскольку радиочастотный спектр не имеет материального носителя и представляет собой радиопространство, он легко доступен для несанкционированного использования любыми лицами. В большинстве случаев это проявляется в незаконном использовании радиочастот. На практике создать препятствия такому незаконному использованию радиочастотного спектра достаточно затруднительно, поскольку нарушитель мобилен, его местонахождение весьма сложно установить, а следовательно, и пресечь незаконное использование радиочастотного спектра <29>.
--------------------------------
<29> Там же.
Рядом авторов высказывается мнение о том, что радиочастотный спектр является природным ресурсом. Аналогичная точка зрения отражена в пункте 196 статьи 44 Устава Международного союза электросвязи, в котором установлено, что при использовании полос частот для радиосвязи члены Союза должны учитывать то, что радиочастоты и орбита геостационарных спутников являются ограниченными естественными ресурсами. Представляется, что отнесение радиочастотного спектра к природным ресурсам необоснованно и не соответствует его свойствам <30>.
--------------------------------
<30> Устав Международного союза электросвязи. Женева, 22 декабря 1992 г.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона Российской Федерации от 20 декабря 2001 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об окружающей среде) под природными ресурсами понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность <31>.
--------------------------------
<31> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2.
Если придерживаться точки зрения, что все, что не создано руками человека, является природным феноменом, то радиочастотный спектр полностью подпадает под приведенное определение, поскольку используется при осуществлении хозяйственной деятельности, с помощью радиочастотного спектра оказываются услуги связи, и он обладает потребительской ценностью.
Тем не менее такое предположение будет не совсем верным. Из анализа иных положений Закона об окружающей среде можно сделать вывод о том, что всем природным ресурсам, в том смысле, в котором данным понятием оперирует указанный Закон, присущи свойства исчерпаемости, ограниченности, уязвимости к антропогенным воздействиям. При регулировании отношений, связанных с использованием природных ресурсов, законодатель прежде всего уделяет внимание их охране, рациональному использованию, возобновлению, защите от неправомерного ухудшения.
Радиочастотный спектр не отвечает указанным свойствам. В отличие от иных природных ресурсов радиочастотный спектр используется, но не расходуется, не имеет материального выражения, радиочастотный спектр не управляем, его невозможно переместить, видоизменить, улучшить или ухудшить, он не истощается как недра, земля и воды. В связи с этим следует признать, что указанные отличия не позволяют распространить на отношения, связанные с распределением и использованием радиочастотного спектра, действие законодательства, регулирующего отношения, возникающие по поводу распределения и использования природных ресурсов, и, в частности, Закона об окружающей среде.
Для ответа на вопрос об относимости радиочастотного спектра к природным ресурсам необходимо вновь обратиться к его свойствам. Прежде всего, он не является результатом деятельности человека по изменению окружающего мира. Уже это свойство не позволяет вести речь о полном отрицании природной сущности радиочастотного спектра. Кроме того, принципы передачи и приема сигналов или энергии основаны на естественных законах распространения радиоволн, значение радиочастоты электромагнитных волн основано на естественном законе периодичности изменения количественных характеристик радиоволн, следовательно, важнейшие признаки радиочастотного спектра - пределы значений радиочастот (диапазоны), в которых можно использовать радиоволны, и сама возможность выбора частоты только в определенных пределах - не могут быть произвольно изменены. Все это указывает на природную составляющую радиочастотного спектра <32>. Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что радиочастотный спектр является природным ресурсом особого рода, поскольку сочетает в себе признаки и черты как свойственные природным ресурсам, так и обратные.
--------------------------------
<32> Кечиев Л.Н., Девяткин Е.Е., Степанов П.В. Радиочастотный ресурс и его использование: Учебное пособие. М., 2002. С. 7. Ст. 133.
Необходимо отметить, что вопрос об относимости радиочастотного спектра к природным ресурсам не является сугубо теоретическим. В зависимости от решения вопроса об отнесении радиочастотного спектра к природным ресурсам разграничивается компетенция Российской Федерации и ее субъектов в части регулирования использования радиочастотного спектра.
Предположим, что радиочастотный спектр относится к природным ресурсам в том понимании, в котором указанным понятием оперирует Закон об охране окружающей среды. В таком случае неизбежно возникает вопрос о соответствии положений статей 3, 4 Закона о связи, устанавливающих, что отношения по использованию радиочастотного спектра регулируются исключительно федеральным законодательством, положениям статей 71, 72 Конституции Российской Федерации, предусматривающих, что в исключительном ведении Российской Федерации находятся только вопросы федеральной связи, но не вопросы связи субъектов Федерации либо муниципальной связи, а вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и вопросы природопользования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов <33>.
--------------------------------
<33> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
Представляется, что подобная постановка вопроса приведет к существенным осложнениям в определении порядка пользования и распоряжения радиочастотным спектром, который в силу своих свойств не может быть предметом регулирования различных по своему содержанию нормативных правовых актов.
Еще более неопределенной представляется ситуация, если предположить, что радиочастотный спектр вообще не относится к объектам гражданских прав, а вся соответствующая деятельность в области связи осуществляется в пределах реализации публично-правовых административных правоотношений в рамках разрешительной деятельности органов государственной власти. В этом случае исключительность права государства на регулирование использования радиочастотного спектра становится необоснованной и будет противоречить положениям статьи 72 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что административное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов <34>.
--------------------------------
<34> Там же.
Учитывая вышеизложенное, необходимо отметить, что причисление радиочастотного спектра к традиционным природным ресурсам приведет к дезорганизации действующего законодательства о связи и возникновению целого ряда спорных правовых ситуаций. В связи с этим при регулировании отношений, связанных с использованием радиочастотного спектра, необходимо учитывать, что он является природным ресурсом особого рода.
Правовое регулирование взимания платы за использование радиочастотного спектра в Российской Федерации
История денежной оценки радиочастотного спектра в Российской Федерации началась с 1998 года. В соответствии с пунктом 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 2 июня 1998 г. N 552 "О введении платы за использование радиочастотного спектра" (далее - Постановление N 552) с 1 сентября 1998 года использование радиочастотного спектра в Российской Федерации коммерческими организациями, индивидуальными предпринимателями, а также иными лицами в коммерческих целях для оказания услуг связи по Перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации, осуществлялось на платной основе. В Перечень услуг связи, оказываемых с использованием на платной основе радиочастотного спектра, вошли услуги подвижной радиотелефонной связи, сотовой радиотелефонной связи, подвижной радиосвязи, персонального радиовызова, персонального радиовызова с уплотнением каналов ОВЧ ЧМ сети, персональной глобальной спутниковой связи, по распределению телевизионных программ с использованием систем типа MMDS, LMDS и MVDS <35>.
--------------------------------
<35> Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 1998 г. N 552 "О введении платы за использование радиочастотного спектра" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 23. Ст. 2554.
В развитие указанного Постановления было принято Положение об оплате использования радиочастотного спектра, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. N 895 (далее - Постановление N 895). Однако данные акты по большинству видов связи не позволяли установить рыночную стоимость радиочастотного спектра, цена использования устанавливалась в административном порядке.
Постановлением N 895 предусматривалось, что размер платы за использование радиочастотного спектра устанавливается ежегодно, плата за использование радиочастотного спектра вносится в органы государственной радиочастотной службы при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации ежегодно, поквартально, равными долями, в срок не позднее 5 числа первого месяца квартала, при этом 50% платы направляется на возмещение затрат государственной радиочастотной службы при Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации по управлению использованием радиочастотного спектра, а 50% зачисляется в доход федерального бюджета <36>.
--------------------------------
<36> Постановление Правительства Российской Федерации от 6 августа 1998 г. N 895 "Об утверждении Положения об оплате использования радиочастотного спектра в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 33. Ст. 4011.
Следует отметить, что с момента введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) <37> и до признания Постановления N 895 утратившим силу в связи с принятием Правил установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N 171, вышеуказанное Положение о распределении платы за использование радиочастотного спектра между радиочастотной службой и федеральным бюджетом противоречило статье 41 БК РФ. Поскольку Постановлением N 895 было установлено, что радиочастотный спектр является исключительно общегосударственным ресурсом, руководствуясь статьей 41 БК РФ, плата за его использование должна была полностью вноситься в федеральный бюджет, соответственно, за указанный период федеральный бюджет недополучил половину объема платы. Кроме того, статье 6 БК РФ противоречило положение о внесении платы за использование радиочастотного спектра в органы государственной радиочастотной службы, которые являлись федеральными государственными унитарными предприятиями, подведомственными Роскомнадзору, и не относились к администраторам доходов бюджета.
--------------------------------
<37> Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3492.
В дальнейшем Правительством Российской Федерации предпринимались попытки двигаться в сторону определения реальной рыночной цены радиочастотного спектра и получения соответствующей платы. Для этой цели на подзаконном уровне был установлен конкурсный порядок выдачи лицензий на деятельность в области связи. В частности, Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 1998 года N 578 было утверждено Положение о проведении конкурса на получение лицензий на осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг сотовой радиотелефонной связи с использованием радиочастот (далее - Постановление N 578). Указанным Положением устанавливалось, что победителем конкурса признается лицо, предложившее наибольший размер годовой платы за использование радиочастотного спектра. Уплаченная победителем конкурса годовая плата распределялась Государственным комитетом Российской Федерации по связи и информатизации в следующем порядке:
- 80 процентов - в доход федерального бюджета с использованием в равных долях на финансирование Министерства обороны Российской Федерации (включая покрытие расходов на изыскание новых радиочастот для сетей сотовой радиотелефонной связи) и Российского космического агентства;
- 10 процентов - в доход бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого действует выданная лицензия (если лицензия действует на территории нескольких субъектов Российской Федерации, указанная сумма делится между ними пропорционально численности их населения);
- 10 процентов - Государственному комитету Российской Федерации по связи и информатизации на покрытие расходов по проведению лицензирования и конкурсов, на регистрацию радиочастот и обеспечение радиоконтроля.
В аналогичном порядке владельцем лицензии должна была перечисляться и годовая плата, вносимая им ежеквартально не позднее 5 числа первого месяца квартала <38>.
--------------------------------
<38> Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 1998 г. N 578 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на получение лицензий на осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг сотовой радиотелефонной связи с использованием радиочастот" // Собрание законодательства РФ. 1998. N 24. Ст. 2738.
Необходимо отметить, что предусмотренный Положением порядок внесения и распределения платы после принятия БК РФ и до признания Постановления N 578 утратившим силу в связи с принятием Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 2006 г. N 8, противоречил принципу общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленному статьей 35 БК РФ, согласно которому доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета <39>.
--------------------------------
<39> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
В качестве дальнейшего направления развития правового регулирования отношений, связанных с использованием радиочастотного спектра, декларировались либерализация политики его распределения и установления рыночного механизма определения его цены. Так, в соответствии с подпунктом 6 пункта 4 Основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 года N 88, одним из принципов государственной политики в указанной области является внедрение экономических методов управления орбитально-частотным ресурсом, реализация в отношении негосударственных пользователей политики внедрения рыночных механизмов в процессы регулирования использования орбитально-частотного ресурса путем определения его экономической ценности (рыночной стоимости) <40>. Аналогичные положения были зафиксированы в абзаце 6 п. 3.2.5 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 года N 910-р <41>.
--------------------------------
<40> Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 года N 88 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области распределения, использования и защиты орбитально-частотного ресурса и Положения о государственном регулировании допуска и использования иностранных систем спутниковой связи и вещания в информационном (телекоммуникационном) пространстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2000. N 6. Ст. 768.
<41> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р "Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 31. Ст. 3295.
Следующим важным шагом стало принятие Закона о связи, которым был зафиксирован ряд концептуальных положений в области правового регулирования радиочастотного спектра и взимания платы за его использование. Пунктом 4 статьи 22 Закона о связи были установлены принципы использования радиочастотного спектра в Российской Федерации, которые включают в себя:
- разрешительный порядок доступа пользователей к радиочастотному спектру;
- сближение распределения полос радиочастот и условий их использования в Российской Федерации с международным распределением полос радиочастот;
- право всех пользователей на доступ к радиочастотному спектру с учетом государственных приоритетов;
- платность использования радиочастотного спектра;
- недопустимость бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов;
- конверсия радиочастотного спектра;
- прозрачность и открытость процедур распределения и использования радиочастотного спектра <42>.
--------------------------------
<42> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.
Пунктом 4 статьи 23 Закона о связи предусматривается, что для пользователей радиочастотным спектром устанавливаются разовая плата и ежегодная плата за его использование (в дифференцированном размере в зависимости от используемых диапазонов радиочастот, количества радиочастот и применяемых технологий) в целях обеспечения системы контроля радиочастот, конверсии радиочастотного спектра и финансирования мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот <43>.
--------------------------------
<43> Там же.
Положение о целевом расходовании разовой платы и ежегодной платы за использование радиочастотного спектра также противоречит принципу общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленному статьей 35 БК РФ. Кроме того, предусмотренное Законом о связи принятие Правительством Российской Федерации порядка взимания разовой платы за использование радиочастотного спектра было осуществлено лишь в 2011 году. Таким образом, с момента введения в 2003 году Законом о связи нормы о взимании разовой платы за использование радиочастотного спектра до нормативного оформления порядка ее взимания в 2011 году прошло около 9 лет, в результате чего федеральный бюджет недополучил значительный объем денежных средств.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 января 2006 г. N 8 были утверждены Правила проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи (далее - Постановление N 8). Предполагалось, что принятие нового порядка выдачи лицензий на оказание услуг связи расширит применение более открытых и прозрачных конкурентных механизмов их распределения, прежде всего торгов в форме аукциона. Однако Постановление N 8 не предусматривало принципиальных изменений по сравнению с ранее действовавшим порядком и содержало ряд положений, которые препятствовали проведению торгов.
Во-первых, для принятия решения о проведении торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра было необходимо, чтобы ГКРЧ определила условия использования полосы радиочастот и установила, что доступный для оказания услуг связи в пределах заявленной технологии и территории радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории.
Во-вторых, торги в форме аукциона на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра могли проводиться только в том случае, если радиочастотный спектр, с использованием которого планируется оказывать услуги связи, не распределен радиослужбам и (или) не используется радиоэлектронным средством любого назначения <44>. Это означало, что аукционы могли проводиться только на полностью свободных участках радиочастот, которые практически отсутствуют, либо после проведения длительных и дорогостоящих конверсионных мероприятий, что, по сути, являлось заградительными условиями. О заградительном характере указанного ограничения свидетельствует то, что за время действия Постановления N 8 торги в форме аукциона ни разу не проводились. Данное ограничение было устранено после принятия новых Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства Российской от 24 мая 2014 г. N 480 (далее - Постановление N 480) <45>.
--------------------------------
<44> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 января 2006 г. N 8 "Об утверждении Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 4. Ст. 382.
<45> Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 г. N 480 "О торгах (аукционах, конкурсах) на получение лицензии на оказание услуг связи" (вместе с Правилами проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи) // Собрание законодательства РФ. 2014. N 22. Ст. 2886.
Кроме того, в Отчете о результатах контрольного мероприятия "Проверка осуществления регистрационной и разрешительной деятельности в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций в целях обеспечения добросовестной и эффективной конкуренции, баланса экономических интересов между взаимодействующими субъектами, реализации права доступа всех пользователей к радиочастотному спектру с учетом государственных приоритетов" Счетной палаты Российской Федерации указывалось, что Постановление N 8, а также проведенные в соответствии с ним Роскомнадзором торги имеют серьезные недоработки, касающиеся отсутствия утвержденного регламента и порядка работы конкурсных комиссий, а также нормативно установленных критериев отбора конкурсантов <46>.
--------------------------------
<46> Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 30 декабря 2011 года N 66К (833) "О результатах контрольного мероприятия "Проверка осуществления регистрационной и разрешительной деятельности в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций в целях обеспечения добросовестной и эффективной конкуренции, баланса экономических интересов между взаимодействующими субъектами, реализации права доступа всех пользователей к радиочастотному спектру с учетом государственных приоритетов". URL: http://www.ach.gov.ru/upload/iblock/0ef/0ef69247d7adc82caf9d00592d7f7166.pdf.
Действующие Правила установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N 171 (далее - Постановление N 171).
В соответствии с Постановлением N 171 разовая и ежегодная плата взимается с лиц, осуществляющих использование радиочастотного спектра, ее размеры устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, принимающими решение о присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала применительно к каждому выдаваемому разрешению. В отношении радиотехнологий стандартов GSM (кроме GSM-R), UMTS, IMT MC-450, LTE и их последующих модификаций, используемых радиоэлектронными средствами гражданского назначения, размеры платы устанавливаются Роскомнадзором <47>.
--------------------------------
<47> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N 171 "Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы" (вместе с Правилами установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 12. Ст. 1648.
Исчисление размеров разовой платы и ежегодной платы для пользователей, которым разрешено использовать радиочастотный спектр с применением радиоэлектронных средств гражданского назначения, осуществляется радиочастотной службой.
Пользователи радиочастотного спектра, применяющие радиоэлектронные средства гражданского назначения, в срок до 5 дней со дня внесения разовой платы и (или) ежегодной платы представляет копии платежных документов о перечислении средств в федеральный бюджет в структурное подразделение радиочастотной службы, на территории деятельности которого пользователю разрешено использовать радиочастотный спектр <48>.
--------------------------------
<48> Там же.
Размеры разовой платы и ежегодной платы определяются равными нулю в случаях:
- использования радиочастотного спектра с применением радиоэлектронных средств, используемых для нужд государственного управления, в том числе президентской связи и правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка в полосах радиочастот преимущественного пользования радиоэлектронными средствами, используемыми для нужд государственного управления, в том числе президентской связи и правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка;
- применения радиоэлектронных средств, устанавливаемых на территории дипломатических представительств, консульских учреждений иностранных государств или предназначенных для обеспечения пребывания в Российской Федерации официальных иностранных делегаций;
- оформления разрешений на использование радиочастот или радиочастотных каналов со сроком действия до 45 дней <49>.
--------------------------------
<49> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N 171 "Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы" (вместе с Правилами установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы) // Собрание законодательства. РФ. 2011. N 12. Ст. 1648.
Исчисление размеров разовой платы и ежегодной платы для пользователей радиочастотного спектра, применяющих радиоэлектронные средства гражданского назначения, осуществляется радиочастотной службой. Указанные пользователи в срок до 5 дней со дня внесения разовой платы и (или) ежегодной платы представляют копии платежных документов о перечислении средств в федеральный бюджет в структурное подразделение радиочастотной службы, на территории деятельности которого пользователю разрешено использовать радиочастотный спектр.
Пользователи радиочастотного спектра, применяющие радиоэлектронные средства для нужд государственного управления, в том числе президентской связи и правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка в полосах радиочастот совместного пользования радиоэлектронными средствами любого назначения и (или) полосах радиочастот преимущественного пользования радиоэлектронными средствами гражданского назначения, предоставляют информацию о внесении в федеральный бюджет разовой платы и (или) ежегодной платы соответственно в Министерство обороны Российской Федерации или Федеральную службу охраны Российской Федерации в зависимости от того, каким из указанных органов пользователю выдано разрешение <50>.
--------------------------------
<50> Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 г. N 171 "Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы" (вместе с Правилами установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 12. Ст. 1648.
Разовая плата взимается однократно за предоставление права использовать в Российской Федерации радиочастотный спектр и подлежит перечислению в федеральный бюджет одним платежом в срок до 30 дней со дня принятия решения о присвоении радиочастоты или радиочастотного канала. Для радиотехнологий сотовой связи указанный срок исчисляется с даты принятия решения ГКРЧ, а в случае проведения торгов на получение лицензии - с даты выдачи лицензии.
Ежегодная плата подлежит перечислению в доход федерального бюджета ежеквартально равными долями не позднее 5-го числа второго месяца оплачиваемого квартала. Исчисление первого периода использования радиочастотного спектра, за который взимается ежегодная плата, начинается с даты принятия решения о присвоении радиочастоты. Размер ежегодной платы, вносимой за квартал, в течение которого было принято решение о присвоении радиочастоты, определяется пропорционально количеству календарных дней, оставшихся до истечения квартала, а внесение такой платы осуществляется в течение 30 дней с даты принятия решения о присвоении радиочастоты <51>.
--------------------------------
<51> Там же.
Расчет размеров разовой платы и ежегодной платы производится в соответствии с Методикой расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование радиочастотного спектра, которая утверждается Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации по согласованию с Министерством обороны Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации. Действующая Методика утверждена Приказом N 164.
Методика включает в себя ставки и коэффициенты, дифференцируемые в зависимости от категории полос частот, количества используемых радиочастот (радиочастотных каналов) и их диапазона, ширины полосы излучения радиосигнала, перспективности технологии и степени ее социальной направленности, численности населения в месте установки радиоэлектронного средства (с учетом административных границ населенного пункта), интенсивности использования соответствующих полос радиочастот в субъекте (части субъекта) Российской Федерации <52>.
--------------------------------
<52> Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 30 июня 2011 г. N 164 "Об утверждении Методики расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. N 41.
Действующие размеры ставок для расчета разовой платы и ежегодной платы составляют:
- для радиотехнологий сотовой связи - 70,0 тыс. рублей и 264,0 тыс. рублей соответственно;
- для иных технологий - 300 рублей и 1,4 тыс. рублей соответственно <53>.
--------------------------------
<53> Там же.
Вышеуказанные ставки и коэффициенты подлежат пересмотру не реже одного раза в два года с учетом сроков формирования федерального бюджета.
Направления совершенствования правового регулирования использования радиочастотного спектра в Российской Федерации
Переходя к вопросу совершенствования правового регулирования использования радиочастотного спектра, необходимо представлять целевое состояние указанной сферы общественных отношений по итогам комплекса реформ, в связи с чем необходимо рассмотреть основные модели правового регулирования и определить наиболее предпочтительную из них для Российской Федерации с точки зрения роста общественного благосостояния и увеличения доходов федерального бюджета от более эффективного распоряжения радиочастотным спектром как ограниченным ресурсом.
В мире существует четыре основные модели правового регулирования отношений, связанных с использованием радиочастотного спектра: command-and-control (административная модель), commons (общественная модель); market model (рыночная модель) и unrestricted usage (модель неограниченного использования) <54>.
--------------------------------
<54> Market allocation of radio spectrum. Paper for: ITU Workshop, Geneva, January 22 - 23, 2007. URL: https://www.itu.int/osg/spu/stn/spectrum/workshop_proceedings/Background_Papers_Final/Coleman%20Bazelon%20-%20Thomas%20Hazlett.pdf.
Не вдаваясь в детальное описание моделей, каждая из которых характеризуется значительными особенностями, отметим, что основные разграничения между указанными моделями правового регулирования проводятся по трем основным критериям: возможности определения цели использования радиочастотного спектра субъектом права, способа перераспределения и возможности оборота прав пользования радиочастотным спектром. Преобладающей тенденцией развития зарубежного законодательства (как развитых стран, так и развивающихся), регулирующего отношения, связанные с использованием радиочастотного спектра, является постепенный переход к рыночной модели <55>.
--------------------------------
<55> Там же.
В рамках рыночной модели правового регулирования участие государства ограничивается лишь предоставлением права пользования радиочастотным спектром, иные же права, в том числе право изменить целевое назначение использования радиочастотного спектра, и распоряжение правом пользования радиочастотным спектром предоставлены пользователю. Таким образом, радиочастотный спектр находится в свободном рыночном обороте, а реализация прав на его использование происходит на аукционах <56>.
--------------------------------
<56> Там же.
Отмечается, что свободный рыночный оборот радиочастотного спектра способствует росту совокупного общественного благосостояния, в частности, способствует его более эффективному использованию, поскольку позволяет передать его от участников рынка, у которых имеется его избыток, и он не используется теми, кому он необходим. В свою очередь, это способствует появлению новых участников рынка, которые могут приобрести небольшие полосы радиочастот и начать оказывать услуги связи, что приносит выгоду, в том числе и пользователям услугами связи в виде снижения их стоимости, улучшения качества и появлении новых технологий в результате развития конкуренции. Кроме того, возможность продажи радиочастотного спектра позволяет операторам связи более активно участвовать в аукционах, поскольку приобретенные участки в дальнейшем могут быть проданы <57>.
--------------------------------
<57> Economic impact of the use of radio spectrum in the UK. A report by Europe Economics, 16 November 2006. URL: http://www.stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/research/spectrum-research/economic_impact.pdf.
Наиболее полно рыночная модель сформирована в странах общего права: Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, Канаде (за исключением провинции Квебек) и США. Так, в Великобритании выделяется несколько способов передачи прав на использование радиочастотного спектра:
прямая полная передача - все права и обязанности лицензиара передаются лицензиату;
прямая частичная передача - часть прав и обязанностей лицензиара передается лицензиату;
параллельная полная передача - все права и обязанности лицензиара передаются лицензиату, при этом сохраняясь за лицензиаром;
параллельная частичная передача - часть прав и обязанностей лицензиара передается лицензиату, при этом сохраняясь за лицензиаром вместе с оставшейся частью <58>.
--------------------------------
<58> Trading Guidance Notes. Ofcom OfW513, December 2011. URL: http://www.stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/spectrum/spectrum-policy-area/spectrum-trading/tradingguide.pdf.
Переход на рыночную модель правового регулирования отношений, связанных с использованием радиочастотного спектра, осуществляет и Европейский союз. Специально для рассмотрения указанного вопроса на заседании Европейского совета был подготовлен весьма объемный доклад "Исследование условий и последствий введения оборота радиочастотного спектра в Европейском сообществе", итоговые рекомендации которого о необходимости внедрения рыночной модели правового регулирования правоотношений, связанных с использованием радиочастотного спектра, легли в основу проводимой политики.
Индийский телекоммуникационный регулятор (Telecom Regulatory Authority of India) считает, что обеспечение проведения рефарминга, то есть взаимного обмена частями соответствующих полос радиочастот, стало критически важным для удовлетворения спроса на широкополосные услуги передачи данных, для чего планируется создать специальный фонд спектра для обеспечения эффективного рефарминга <59>.
--------------------------------
<59> Telecom Regulatory Authority of India. Consultation Paper on Spectrum related issues: Efficient Utilisation, Spectrum Allocation, and Spectrum Pricing. Consultation Paper N 11/2004, New Dehli, May 31, 2004. URL: http://www.ictregulationtoolkit.org/Documents/Document/2455.
Российскую модель правового регулирования отношений, связанных с использованием радиочастотного спектра, нельзя однозначно охарактеризовать ни как административную, ни как рыночную при безусловном преобладании элементов административной модели. Правовое регулирование указанных отношений в основном осуществляется на основе административного права, однако им используются и институты гражданско-правового характера - торги, возможность уступки прав с согласия соответствующего органа государственной власти и др.
Следует отметить, что ряд авторов высказывает аргументированную точку зрения о том, что радиочастотный спектр является объектом имущественных гражданских прав. Выработано понятие радиочастотного спектра как объекта гражданских прав, под которым следует понимать совокупность радиочастот в установленных пределах, территориальные границы которой описаны в установленном законом порядке. Выводы относительно вопроса об отнесении радиочастотного спектра к имущественным правам или вещам послужили основанием для определения места радиочастотного спектра в системе объектов гражданских прав как промежуточного между материальными вещами и имущественными правами, более тяготеющего к вещи de jure <60>. В отношении радиочастотного спектра абсолютно справедливо утверждение, что техническое развитие и иные глобальные процессы предлагают для включения в оборот все новые объекты <61>.
--------------------------------
<60> Васильев А.С. Гражданско-правовое регулирование отношений по использованию радиочастотного спектра: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 143, 144.
<61> Казна и бюджет / Отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. С. 8.
Мы придерживаемся вышеуказанной точки зрения и считаем, что Российской Федерации необходимо последовательно двигаться в сторону реализации рыночной модели, что позволит увеличить доходы федерального бюджета от более эффективного распоряжения радиочастотным спектром как ограниченным ресурсом.
Согласно пункту 196 статьи 44 действующей редакции Устава Международного союза электросвязи, ратифицированного Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1995 г. N 37-ФЗ "О ратификации Устава и Конвенции Международного союза электросвязи", радиочастоты и связанные с ними орбиты, включая орбиты геостационарных спутников, являются ограниченными естественными ресурсами, которые надлежит использовать рационально, эффективно и экономно <62>.
--------------------------------
<62> Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 37-ФЗ "О ратификации Устава и Конвенции Международного союза электросвязи" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 14. Ст. 1211.
Сложившаяся в Российской Федерации система распределения радиочастотного спектра не способствует его эффективному использованию как ограниченным ресурсом. Так, статьей 31 Закона о связи установлено, что торги (аукцион, конкурс) на получение лицензии в области оказания услуг связи с использованием радиочастотного спектра проводятся только в том случае, если ГКРЧ установит, что доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории. По нашему мнению, необходимо установить, что радиочастотный спектр по умолчанию является ограниченным ресурсом. В результате такого решения полосы радиочастот будут распределяться преимущественно в рамках аукционов (за исключением полос радиочастот, которые возможно выделить по обобщенным решениям, а также в исключительных случаях по частным решениям ГКРЧ в соответствии с установленным порядком выделения частот для использования в космических системах, для федеральных органов исполнительной власти и проведения научно-исследовательских работ), а не на основе частных решений ГКРЧ по заявкам отдельных компаний.
В Российской Федерации до проведения в период с 29 сентября по 3 октября 2015 г. аукциона N 1/2015 на право получения лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг подвижной радиотелефонной связи с использованием радиочастотного спектра в полосах радиочастот 1710 - 1785 МГц и 1805 - 1880 МГц <63>, по итогам которого в федеральный бюджет поступило 6282,8 млн. рублей, предоставление полос радиочастот осуществлялось на основе отдельных решений ГКРЧ о выделении или об отказе в выделении полос радиочастот конкретным организациям и по результатам конкурсов, тогда как широко распространенной мировой практикой является выделение полос радиочастот по результатам аукционов, которые приносят существенные доходы в бюджеты многих стран.
--------------------------------
<63> Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 13 мая 2015 г. N 159 "Об утверждении решения о проведении открытых торгов в форме аукциона на право получения лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра в полосах радиочастот 1710 - 1785 МГц и 1805 - 1880 МГц" // Доступ из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
Так, согласно исследованию Международной ассоциации операторов GSM (GSMA) "European Mobile Industry Observatory 2011" аукционы на лицензии 3G, прошедшие в начале 2000-х годов, принесли в бюджеты стран Европейского союза более 100 млрд. евро <64>, в то время как в Российской Федерации операторы связи не участвовали в радиочастотных аукционах и не понесли расходов на приобретение лицензий в области оказания услуг связи с использованием радиочастотного спектра.
--------------------------------
<64> European Mobile Industry Observatory 2011. URL: http://www.gsma.com/publicpolicy/wp-content/uploads/2012/04/emofullwebfinal.pdf.
Принимая во внимание необходимость проведения конверсии и вовлечения в экономический оборот радиочастотного спектра в диапазоне 726 - 960 МГц, предлагается рассмотреть возможность проведения радиочастотных аукционов в диапазоне 726 - 960 МГц и других диапазонах частот в отношении полос радиочастот, которые могут быть выставлены на аукцион в соответствии с Постановлением N 480.
Так, в соответствии с Приказом Минкомсвязи России от 15 сентября 2015 г. N 347 "Об утверждении решения о проведении открытых торгов в форме аукциона на право получения лицензий на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра" в феврале 2016 г. планируется провести очередной аукцион. В соответствии с Приказом на торги будет выставлено два лота: Федеральный лот в диапазоне частот 2595 - 2620 МГц и Региональный лот (82 субъекта Российской Федерации) в диапазоне частот 2570 - 2595 МГц <65>. Поступления в федеральный бюджет по итогам аукциона могут составить более 19 млрд. рублей (для расчетов использовалась удельная стоимость (на душу населения) 1 МГц радиочастотного спектра в диапазоне частот 2,5 - 2,6 МГц в странах, сопоставимых по уровню экономического развития с Российской Федерацией (ВВП на душу населения) - Португалии, Польше, Чехии, по данным британского телекоммуникационного регулятора Ofcom, среднее значение которого составило 0,029 фунтов стерлингов <66>).
--------------------------------
<65> Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 15 сентября 2015 г. N 347 "Об утверждении решения о проведении открытых торгов в форме аукциона на право получения лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра" // СПС "КонсультантПлюс". Документ опубликован не был.
<66> Spectrum value of 800MHz, 1800MHz and 2.6GHz. A DotEcon and Aetha Report for Ofcom, July 2012. URL: http://www.stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/consultations/award-800mhz/statement/spectrum-value.pdf.
Кроме того, проведение аукциона на право получения лицензии в области оказания услуг связи на территории Российской Федерации с использованием радиочастотного спектра в диапазоне частот 862 - 880 МГц, при условии использования в расчетах удельной стоимости (на душу населения) 1 МГц радиочастотного спектра в диапазоне частот 800 МГц по итогам прошедшего в 2014 году аукциона в Венгрии (0,161 евро, данные венгерского телекоммуникационного регулятора NMHH) <67> как стране, сопоставимой с Российской Федерацией по уровню ВВП на душу населения, может принести в федеральный бюджет более 31 млрд. рублей.
--------------------------------
<67> Selection of the winners of the tender procedure announced in the subject of spectrum licenses for broadband services. National Media and Infocommunications Authority, UF/15792-88/2014. URL: http://www.english.nmhh.hu/dokumentum/165104/uf_1579288_2014_en.pdf.
Средства от проведения вышеуказанных аукционов, поступление которых носит разовый характер, могут быть направлены на финансовое обеспечение мероприятий по конверсии радиочастотного спектра в диапазоне 726 - 960 МГц в рамках расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов (при внесении соответствующей нормы в текстовые статьи федерального закона о федеральном бюджете).
В целях расширения практики проведения торгов на получение лицензии на оказание услуг связи в форме аукциона, по нашему мнению, необходимо исключить правовые основания для продления срока действия решений ГКРЧ о выделении полос радиочастот, для того чтобы по истечении предельного срока выделения полос радиочастот (10 лет) они в частичном объеме (в целях обеспечения непрерывности оказания услуг пользователям, а также снижения неопределенности для инвестиций операторов) могли выставляться на торги в форме аукциона. При этом операторы связи получают право преимущественной покупки на большую часть находящегося в их распоряжении радиочастотного спектра. Именно такой так называемый "гибридный подход" был применен при проведении в 2014 году в Гонконге аукциона в диапазоне частот 1,9 - 2,2 МГц <68>. Указанные меры позволят на практике реализовать принцип недопустимости бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов, установленный Законом о связи.
--------------------------------
<68> Best practice in spectrum license renewals A toolkit for licensing authorities. GSM association 2014. URL: http://www.gsma.com/spectrum/wp-content/uploads/2015/01/Best-Practice-in-Spectrum-Licence-Renewals.Jan2015.pdf.
Для стимулирования проведения мероприятий по конверсии радиочастотного спектра операторами связи предлагается предусмотреть возможность уменьшения размера платы пользователей радиочастотным спектром на величину расходов на конверсию в пределах платы за диапазон радиочастот, в котором проводятся конверсионные мероприятия.
Кроме того, мы считаем необходимым реализовать ряд мер, направленных на увеличение собираемости разовой и ежегодной платы за использование радиочастотного спектра, а также на приведение норм Закона о связи в соответствие с БК РФ в части бюджетных правоотношений.
В соответствии с указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 г. N 65н, плата пользователей радиочастотным спектром отнесена к подгруппе доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности классификации доходов бюджетов <69>.
--------------------------------
<69> Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 г. N 65н "Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" // Финансовая газета. 05.09.2013. N 32.
Согласно отчету об исполнении федерального бюджета за 2014 год плата пользователей радиочастотным спектром составила 21243,1 млн. рублей <70>. По оперативным данным Федерального казначейства по исполнению федерального бюджета на 1 декабря 2015 года плата пользователей составила 20003,8 млн. рублей. При этом поступления могли быть больше при соблюдении положений абзаца 4 пункта 3 Постановления N 171 о пересмотре ставок и коэффициентов разовой и ежегодной платы за использование радиочастотного спектра не реже одного раза в два года. При этом размеры ставок разовой и ежегодной платы иных радиотехнологий (за исключением радиотехнологий сотовой связи), установленные Приказом N 164, не пересматривались с 2011 года (новые ставки должны были быть установлены с 2014 года), в результате в федеральный бюджет не поступил значительный объем платы.
--------------------------------
<70> Федеральный закон от 5 октября 2015 г. N 276-ФЗ "Об исполнении федерального бюджета за 2014 год" // Собрание законодательства РФ. 2015. N 41 (части I, II). Ст. 5630.
Представляется необходимым конкретизировать положения Постановления N 171 о пересмотре ставок разовой и ежегодной платы, регламентировав процедуру и сроки их пересмотра, а также указав, что ставка разовой и ежегодной платы подлежит пересмотру не менее чем на накопленный нарастающим итогом за прошедшие два года уровень инфляции по официальным данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации.
Пунктом 4 статьи 23 Закона о связи предусмотрено, что разовая плата и ежегодная плата за его использование устанавливается в целях обеспечения системы контроля радиочастот, конверсии радиочастотного спектра и финансирования мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот.
Как уже отмечалось, вышеуказанное положение Закона о связи о целевом расходовании разовой платы и ежегодной платы за использование радиочастотного спектра противоречит принципу общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленному статьей 35 БК РФ.
Согласно пункту 2 статьи 184.1 БК РФ нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они не установлены БК РФ, должны содержаться в федеральном законе о федеральном бюджете <71>.
--------------------------------
<71> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
В соответствии с указанной нормой БК РФ приложениями 1 к Федеральному закону от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" <72> и Федеральному закону от 14 декабря 2015 года N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" <73>, предусмотрено, что плата пользователей радиочастотным спектром в полном объеме (по нормативу 100%) зачисляется в федеральный бюджет в составе неналоговых доходов.
--------------------------------
<72> Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" // Собрание законодательства РФ. 2014. N 49 (части I - V). Ст. 6893.
<73> Федеральный закон от 14 декабря 2015 года N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" // Собрание законодательства РФ. 2015. N 51 (части I - III). Ст. 7230.
Вопросы расходования указанных средств регулируются БК РФ, поскольку он устанавливает общий порядок формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, отношения по использованию средств разовой и ежегодной платы пользователей радиочастотным спектром согласно статье 1 БК РФ относятся к бюджетным правоотношениям и в соответствии со статьей 2 БК РФ не могут противоречить бюджетному законодательству Российской Федерации.
В отношении предусмотренной статьей 35 БК РФ возможности установления отдельной текстовой статьей закона о бюджете исключений в части расходов бюджета, осуществляемых в случаях и в пределах поступления отдельных видов неналоговых доходов, необходимо отметить, что указанное исключение может быть установлено в отношении отдельных неналоговых доходов федерального бюджета, носящих разовый либо временный характер. Поскольку плата пользователей радиочастотным спектром носит обязательный характер, и соответствующие средства поступают в федеральный бюджет на постоянной основе, данное исключение на нее не распространяется.
Таким образом, пункт 4 статьи 23 Закона о связи необходимо исключить либо изложить в редакции, не противоречащей статье 35 БК РФ.
Библиографический список
1. Васильев А.С. Гражданско-правовое регулирование отношений по использованию радиочастотного спектра: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. 191 с.
2. Казна и бюджет / Отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. 501 с.
3. Кечиев Л.Н., Девяткин Е.Е., Степанов П.В. Радиочастотный ресурс и его использование: Учебное пособие. М., 2002. 188 с.
4. Логинов Н.А. Особенности регулирования радиочастотного спектра систем спутниковой связи // Вестник связи. 1999. N 12.
5. Управление радиочастотным спектром и электромагнитная совместимость радиосистем: Учебное пособие / Под. ред. д.т.н., проф. М.А. Быховского. М., 2006. 376 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: