Законодательная техника. Статьи по предмету Теория государства и права

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Теория государства и права. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА

Л.Б. ШЕЙНИН

Федеральное законотворчество и законодательная техника

Когда-то доцент Воеводин учил нас, студентов-юристов в МГУ, что законы пишутся прежде всего для народа; по своему значению и по доступности изложения они являются документами широкого пользования. Его слова я вспоминаю, когда сталкиваюсь с текстами российских законов. К сожалению, многие из них написаны так, что свободно пользоваться ими может только узкий круг специалистов. Для примера можно взять Закон о животном мире ("Российская газета" от 4 мая 1995 г.).
Смысл и стиль. 24 апреля 1995 г. в России был принят Закон о животном мире. В нем есть ст. 40 "Права и обязанности пользователей животного мира". Одно из первых же прав выражено так (в прямых скобках я вставил слова, которые считаю пропущенными): "Пользоваться без разрешения объектами животного мира, приобретенными /владельцем земли/ для расселения на закрепленной /за ним/ территории, в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, если эти объекты животного мира содержатся в полувольных условиях".
Кем приобретены объекты животного мира, в статье не указано. Видимо, тем лицом, за кем "закреплена территория". Но тогда выходит, что в ст. 40 пропущены слова, которые пришлось добавить в скобках. Когда-то любитель экзотики Фальцфейн в своем имении в Херсонской степи устроил зоопарк под открытым небом; животных привезли туда из Африки. Можно предположить, что ст. 40 направлена на поощрение нынешних Фальцфейнов. Но тогда неточным является слово "закрепление". Должен ли нынешний любитель животных быть собственником земли? Или ему достаточно быть пользователем ее? (Вроде Пажитнова, владельца известной "медвежьей фермы" в Тверской области.) Или речь идет о муниципальных властях, идущих по стопам Фальцфейна? <1>
--------------------------------
<1> Установив право, Закон упустил обязанности. Под Москвой в Притеррасном заповеднике на реке Оке в полувольных условиях разводят зубробизонов. Звери не ограничиваются лесом и выходят на окрестные поля. Но платить за потравы администрация заповедника не склонна на том основании, что зубробизоны "не стоят на балансе заповедника".

Наверное, авторы приведенной фразы понимали, что они хотели сказать. Но для всех прочих она остается ребусом. Законодатель проявил явную языковую небрежность.
В той же ст. 40 при перечислении прав нарушена однородность субъектов. С одной стороны, это (видимо) охотники и звероловы, поскольку про них сказано, что они могут "пользоваться объектами животного мира, предоставленными в пользование" (так буквально). С другой - это органы охотничьего хозяйства, поскольку только они, в том же перечислении, имеют право "выдавать гражданам именные разовые лицензии". Но разве можно права охотников и звероловов перемешивать с правами (полномочиями) органов охотничьего хозяйства?
Перечисляемые в ст. 40 права начинаются с глагола. Например, (право) пользоваться, (право) реализовывать. Но иногда эта монотонность прерывается, и право начинает выступать в виде существительного: (право) "собственности на добытые объекты животного мира и продукцию, полученную от них". Спотыкается глаз, затрудняется понимание смысла.
Чтение некоторых законов - нелегкое занятие. Есть немало статей законов, в которых прежде чем перейти к сути дела перечисляются долгие исключения из общего правила. Чтобы найти глагол, понять, в чем состоит главная мысль законодателя, надо основательно поломать глаза.
В 1767 г., когда Екатерина II созвала Комиссию из непрофессионалов для составления новых законов, к Комиссии была приставлена особая экспедиция, которая должна была следить, чтобы тексты законов отвечали "правилам языка и слога". Экспедиция не должна была пропускать законов невразумительных, темных, неопределенных. Мера была явно не лишней. Тот, кто создавал экспедицию, знал, что без профессиональной поддержки хороших законов не бывает. Опыт показывает, что это правило не потеряло своего значения и поныне.
К сожалению, недостаточная вразумительность присуща не только законам, но и решениям высших судебных органов России. При чтении этих решений создается впечатление, что судей в первую очередь интересовали процедурные вопросы. В чем состоит само спорное дело, как стороны обосновывают свои позиции, об этом можно составить представление только в результате специального исследования публикуемого решения. После первого (и даже второго) чтения суть дела часто остается "за кадром".
Поправочные законы: процедура впереди сути. Многие "поправочные" законы, а также постановления Правительства оформлены в чисто процедурном виде. Из их титула можно узнать, какой закон подлежит исправлению. Далее в тексте указываются подлежащие изменению статьи, пункты, фразы, слова. Все это необходимо для достижения того, что можно назвать правовой точностью. Но из этих поправочных актов не всегда можно уяснить ни смысла поправок, ни даже нового текста исправляемой статьи. Высокий правовой акт выступает в роли канцелярского корректива, адресованного тому клерку, который ведает реестром законов. Так не должно быть. Если поправочный акт содержит нечто новое, то суть новизны должна отражаться в его заголовке. В какой закон должна вноситься поправка, указывать, конечно, надо, но об этом не обязательно сообщать в заголовке поправочного закона.
Например, если закон, регулирующий застройку сельскохозяйственных земель, отменяет компенсационные платежи за так называемые потери сельскохозяйственного производства, то он должен так и называться во всеобщее сведение. В какие конкретные законы следует внести в связи с этим исправления, об этом можно сообщить в тексте поправочного закона.
Административная и гражданско-правовая анонимность. Тот же Закон о животном мире вместо органов охотничьего хозяйства или охраны природы называет условный их титул, растягивающийся на две строки. В качестве примера можно привести такой титул: "Специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания". Это выражение трудно не только осмыслить, но даже охватить взглядом. Зачем оно присутствует в Законе - понять нельзя. В реальной действительности таких органов нет, ибо специалисты охотничьего хозяйства живут все-таки на земле и не пишут на вывесках своих учреждений несуществующие названия.
Зачем нужна анонимность этих органов? Если задать такой вопрос авторам указанного Закона, наверное, они ответили бы так: "Названия, функции и подчиненность органов охотничьего хозяйства все время меняются. Их полномочия переплетаются с полномочиями органов охраны природы. Мы можем написать в законе конкретно об органах охотничьего хозяйства. А если их титул изменится? Что делать тогда?" Но это опасение не так уж важно. Ведь сам закон может содержать правило, что в случае легального изменения названия того или иного органа, применяться должно новое название взамен старого. Если же проблема заключается в недостаточном разграничении полномочий охотничьих органов и органов охраны природы, то закон для того и существует, чтобы провести такую границу.
Статья 30 Земельного кодекса РФ различает выбор мест под застройку "с предварительным согласованием" и "без предварительного согласования". Но кто согласует, с кем, в какой ситуации, для каких (обычных или приоритетных) объектов - загадка. Частично разъяснить ее можно только с помощью последующих статей, на которые ст. 30, однако, не ссылается. Применять эту статью могут только "опытные зубры", которые догадываются, что слово "согласование" относится к местным властям, а просить о согласовании должен инициатор строительства, причем не всякий, а только тот, кто заслужил право на получение участка из земель, находящихся в публичной собственности.
К сожалению, анонимность лиц, чья деятельность регулируется законом, стала почему-то общим местом. Она внедрена в федеральные кодексы - Земельный, Лесной, Водный, в другие законы, перечислить которые теперь уже трудно. Получилось так, что многие законы написаны не для народа, а для профессиональных кругов, связанных с землей, водой, лесом.
Справедливости ради надо сказать, что в ст. 30 Земельного кодекса "подводные камни" встречаются даже для опытных застройщиков, ибо согласование места будущей застройки может произвести власть одного уровня, а отказать в выделении земельного участка - власть другого уровня, которой как раз принадлежит земля <2>. Этой "мелочи" ст. 30 не предусмотрела.
--------------------------------
<2> См.: Защита прав на природные ресурсы. М., 2009. С. 199.

Та же статья увязывает предоставление земельных участков с их "формированием". Что такое формирование земельного участка - разъяснения не дается. Этот термин доступен для понимания только профессиональных землеустроителей, для всех других он - техническая загадка.
Почему ст. 30 регулирует отвод под застройку муниципальных земель наравне с федеральными - тоже загадка, но уже законодательная. Ведь Конституция России для того и признала право муниципальной собственности, чтобы при нормальных обстоятельствах этой собственностью распоряжались муниципальные власти, а не кто-то другой.
Технически не все благополучно при регулировании права собственности на землю сельскохозяйственного назначения. Пункт 2 ст. 9 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" гласит, что в случае передачи в аренду находящихся в долевой собственности земельных участков договор аренды (по общему правилу) заключается с участниками долевой собственности. Известно, что общая долевая собственность на землю бывает у супругов, составляющих крестьянское хозяйство. Они могут сдавать свою землю в аренду. Но указанная норма имеет в виду совсем других лиц - бывших работников колхозов и совхозов, обладателей земельных долей. Эти доли находятся в аренде у крупных хозяйств - прежних владельцев разделенных ныне земель. Под арендаторами в данном Законе понимаются не посторонние лица, а именно указанные хозяйства <3>.
--------------------------------
<3> Уместно заметить, что в некоторых публикуемых решениях высших судебных инстанций, касающихся аренды земли, точно так же трудно понять, кто и у кого арендует землю. Судьи мало думают о тех, кто будет читать их решения.

С точки зрения законодательной техники отношения между обладателями долей (прав) на земельные участки, составляющие в целом крупный земельный массив, и сельскохозяйственным предприятием, которое владеет этим массивом, надо было выделить в особый раздел Закона. Точно так же следовало поступить, когда в качестве арендаторов земельных участков у крупных хозяйств выступают посторонние лица. Некритическое использование известных юридических формул привело к тому, что в одну и ту же статью Закона попали отношения разного плана.
Само выражение "долевая собственность на землю", фигурирующее в этом Законе применительно к землям бывших колхозов и совхозов, весьма спорно. Поскольку "доля" не выделена в натуре и поскольку фактическим владельцем земли является не дольщик, а крупное хозяйство, обладатель доли обладает не правом собственности на землю (как это было записано в некоторых правовых актах и как это было разрекламировано в СМИ), а только правом требования выделить из общего массива и передать полагающуюся ему долю. Когда землей владеет крупное хозяйство, общая долевая собственность может сохраниться только в том случае, если это хозяйство не обладает титулом юридического лица. Но когда землей владеет и пользуется крупное акционерное или кооперативное хозяйство, имеющее титул юридического лица, возникает общественная собственность на землю, которая не допускает ни общей, ни долевой собственности на землю <4>. Собственником земли становится крупное хозяйство. Отношения по земле между крупным хозяйством и обладателями долей выражаются в отношениях акционирования или же членства последних в таком хозяйстве. "Двойная" собственность на одни и те же земельные участки отсутствует.
--------------------------------
<4> Косвенно об этом свидетельствует тот факт, что именно крупное хозяйство платит земельный налог за земельный массив, находящийся в его владении, а не те лица, которым якобы принадлежит право собственности на составляющие этот массив участки.

К сожалению, эти вопросы остаются в законодательстве неразработанными.
"Учебный материал". Принимая закон, законодатель, попутно или целенаправленно уясняет его содержание сам для себя. Например, происходит выяснение круга отношений, которые требуют урегулирования, их разбивка на виды. Процесс этот объективный, его нельзя обойти. Но проходить он должен в рамках, предшествующих законотворчеству. Если же он выливается в статьи самого закона, то последний начинает напоминать учебник по соответствующей отрасли права. В том же Законе о животном мире есть ст. 50 "Цели и задачи экономического регулирования охраны и использования животного мира". В тексте ст. 50 эти цели и задачи перечислены. Зачем? Очевидно, чтобы впоследствии иметь их в виду, когда придется заниматься "экономическим регулированием". Выходит, законодатели включили в Закон эту статью либо как учебный материал, либо как задание на будущее самим себе (чтобы не забыть).
Закон должен содержать права и обязанности, упоминать об ответственности, закреплять процедуры. Он не предназначен для того, чтобы в нем помещать пусть полезные, но учебные материалы. Для этого существуют учебники и методические пособия, пояснительные записки. Нельзя смешивать тексты законов с учебной литературой.
Декларации. Иногда статьи закона содержат права и обязанности, не привязанные к определенным ситуациям. Например, ст. 11 и 12 Закона РФ от 10 января 2002 г. об охране окружающей среды предоставляют гражданам и некоммерческим общественным организациям право на иск к нарушителю с требованием, чтобы тот возместил вред, который он нанес природе. При этом указанные статьи упускают, в чью пользу должны перечисляться присужденные суммы. Более того, они (как можно полагать) имеют в виду нарушения, затрагивающие только "нераспределенные" (не закрепленные за конкретным лицом) природные ресурсы, но прямо об этом не сообщают. В самом деле, если бы речь шла о вреде, нанесенном, например, частному сектору, то, скорее всего, претензию к нарушителю предъявил бы сам задетый собственник или владелец. Исковое же требование со стороны было бы уместно в подобных случаях только при каких-то особых обстоятельствах. Таким образом, провозглашенное право выглядит не столько правовой нормой, сколько декларацией, рассчитанной на ее развитие в праве только в будущем.
Неопределенность и неточность терминов. В Положении о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах (утв. Правительством РФ 23 ноября 1996 г.) в п. 2 предусмотрено создание указанных зон и полос также для болот. Но что считать болотом, Положение не уточняет. Между тем этот вопрос далеко не ясный в своей природной части; учеными-болотоведами написана по этому поводу не одна статья и не одна книга <5>. Сюда же прибавляются вопросы правовые и хозяйственные. Например: какова должна быть минимальная площадь болота, чтобы создавать вокруг него регулируемые зону и полосу; как быть, если ведутся работы по осушению болота, если оно предполагается к осушению; что будет, если оно высохнет по естественным причинам?
--------------------------------
<5> В середине 30-х годов прошлого века в СССР проводились работы по созданию особого кадастра болот.

Упущена и такая деталь. Некоторые болота и без того являются охраняемыми объектами или включены в более обширные охраняемые природные комплексы. В Положении следовало бы добавить, что в пределах так называемых особо охраняемых природных территорий (ООПТ) федерального значения режим болот определяется правовыми актами о соответствующем заповеднике, национальном парке, памятнике природы, заказнике, курорте.
Правительственный акт вряд ли может и должен давать определение болоту. Он мог бы сослаться на списки их (если таковые составлены в некоторых регионах) или, еще проще, оставить этот вопрос на усмотрение регионов. Но оставлять термин "болото" без всякого объяснения, как это сделано в акте Правительства РФ, - значит порождать недоумения, ненужные споры и конфликты.
Положение умолчало (и не учло), что в большинстве случаев границы водоохранных зон и прибрежных защитных полос будут определяться (вместе с другими границами) в ведомственных и межведомственных проектах земле- и лесоустройства, в планах и проектах зонирования застроенных и застраиваемых территорий. Иными словами, к этой работе будут привлечены земельные, лесные, градостроительные и другие органы и организации, занятые земельными и водными планировками. Без упоминания о них организационно-правовое обеспечение всего мероприятия оказывается "за кадром" <6>.
--------------------------------
<6> "Отбивка" на местности и на планах сотен тысяч водоохранных зон и защитных полос и внедрение в них законных ограничений хозяйственной деятельности затрагивает миллионы земле- и водопользователей, туристов, отдыхающих, многие транспортные организации, горнодобывающие предприятия, целый ряд федеральных и региональных ведомств, практически все местные власти. Вовлекаются подрядные строительные, изыскательские и проектные организации. Такое глубокое вмешательство в социальную и хозяйственную жизнь страны должно подкрепляться нормами закона, а не правительственным постановлением.

Пункт 8 того же Положения возлагает на водопользователей обязанность поддерживать в надлежащем состоянии водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы и водоохранные знаки. Но кого считать водопользователем, Положение не уточняет; как разделить между водопользователями регулируемые пространства - остается неизвестным. И как быть, если (лицензированных) водопользователей в данной местности вообще нет? Не менее важное обстоятельство заключается в том, что водопользователи, если они не совпадают с землепользователями, не могут отвечать за действия последних. Отсутствие упоминания о землепользователях - явный пробел Положения. Сделанный же в законе акцент на водопользователях способен неточно ориентировать всякого, кто заинтересован в соблюдении установленного режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос.
В Положении следовало бы упомянуть о полномочиях местных и региональных властей, об их водных и земельных органах, а равно об органах охраны природы. Только в этом случае права и обязанности земле- и водопользователей приобрели бы формально-приемлемый вид <7>.
--------------------------------
<7> На ряде подмосковных рек и водоемов прибрежные владельцы земли не стесняются доводить свои заборы до воды и даже спускать их в воду. Фактически идет захват береговой полосы и прибрежных вод. О реакции на эти захваты "водопользователей" не слышно. Иногда протестуют местные жители, которые лишаются доступа к воде - как это происходит на Иваньковском водохранилище на Волге в Тверской области в с. Видогощи. Хуже то, что многие местные власти, как и надзорные органы, не считают эти захваты достойными своего внимания.

Выводы

Законодателям нынешнего поколения следовало бы пожелать большей ясности изложения в принимаемых ими законах. В законодательных актах не должно быть темных мест. Законы должны писаться языком, понятным среднему человеку. Их названия должны отражать суть дела. В законах не должно быть терминов, знакомых только профессионалам; если же без таких терминов нельзя обойтись, то их следует разъяснять. В законах, регулирующих как имущественные, так и обязательственные отношения, нельзя обойтись без разграничения и без четкого наименования носителей неодинаковых прав и обязанностей. В них не должно быть анонимных органов власти и управления. В законах не должно быть "учебного материала", а равно деклараций, не подкрепленных детальными нормами права. Если регулирование проблемных отношений "не получается" с помощью стандартных правовых формул, если требуются новые инструменты, то законодателям не следует стесняться обращаться за помощью к ученым-юристам (последние на то и существуют).
Законотворчество, как и всякая область государственной деятельности, требует постоянного внимания и постоянного исправления выявляемых недостатков. В своем нынешнем виде федеральные законы не особенно считаются с наличием в РФ муниципальной собственности; нередко принятые в федеральных законах нормы "подверстывают" ее к другим видам публичной собственности. Федеральные законодатели далеко не всегда рассматривают варианты, при которых деятельность муниципальных властей регулировало бы не федеральное, а региональное законодательство, а тем более нормы, принятые на местном уровне.
В нынешних условиях законотворчеству любого уровня мешает неразграниченность природных ресурсов, находящихся в публичной собственности. Многие правоотношения в этой области остаются недостаточно определенными ввиду фактической приостановки работы по разделению этих ресурсов в натуре между тремя уровнями власти. Разграничение земель, недр, лесов и вод, а также дикой фауны между властями разных уровней представляет собой сложную политико-экономическую задачу. Она не может быть решена в недрах одного ведомства - Роснедвижимость (быв. Росземкадастр), которому она была поручена. Целесообразно, чтобы это ведомство публично отчиталось в своей работе; только так можно рассчитывать сдвинуть ее с места. К возможным вариантам решения следовало бы привлекать более широкие круги общественности, включая ученых.

Резюме

Язык многих законов излишне лаконичен, что затрудняет понимание текста. Некоторые же фразы настолько перегружены привходящими обстоятельствами, что в них трудно обнаружить глагол, на который ложится основной смысл. Не всегда приводится объяснение ключевых и специальных терминов. Названия законов, содержащих поправки к принятым нормам, имеют протокольную направленность, они ничего не говорят о смысле поправок. Немало норм выражает концептуальные идеи законодателей, место которым не в законе, а в учебнике. Провозглашаемые права и обязанности не подкрепляются процедурными нормами; нередко они "привязываются" к не названным прямо органам управления. Некоторые федеральные законы неосновательно вторгаются в компетенцию местного самоуправления. Природоохранное и природохозяйственное право много проигрывает из-за фактического замораживания процедуры разграничения публичных земель, лесов, вод и других природных богатств между РФ, ее регионами и муниципальными образованиями. Законодатели слабо пользуются услугами профессиональных юристов. Приведены примеры из водного, земельного, природоохранного и смежных отраслей права.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Теория государства и права, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ