ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОТМЕНА ДЕЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ НА КАТЕГОРИИ КАК СУЩНОСТНОЕ ИЗМЕНЕНИЕ ДОКТРИНЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА РОССИИ
В.А. МАЙБОРОДА
Одной из ярко выраженных особенностей земельного права Российской Федерации являются его традиционализм и ортодоксальность. Всякое новшество в нем не реализуется мгновенно, процесс его рецепции занимает порой годы, а всякое начинание немедленной реформы заканчивается неудачей, сталкиваясь с устоявшейся традиционностью поведения участников земельных правоотношений. Ярким примером приведенного может выступить такой институт права на земельный участок, как право пожизненного наследуемого владения, возникший на переломе изменений общественных отношений в начале 1990-х годов и являющийся с тех пор частью земельного законодательства во многом уже и вопреки полностью рецептированному представлению о праве частной собственности на землю.
Институтом земельного законодательства, также созданным в свое время для целей удобства управления одним собственником (государством) всеми землями, является институт земельного права деления земель на категории. Миновав длительный исторический путь развития и становления, институт категорий земель в российском земельном праве стал системообразующим институтом, ликвидация которого, несомненно, приведет к необходимости структурной перестройки отрасли земельного права. Говоря об истории вопроса, обоснованно можно предположить, что возможность правового регулирования деления земель по целевому назначению заложена в Соборном Уложении 1649 года <1>.
--------------------------------
<1> Соборное уложение 1649 года. М.: Издательство Московского ун-та, 1961. Гл. XVI: О поместных землях. С. 179 - 196.
Минуя недоработки столыпинского реформирования, обращает на себя внимание Декрет о земле, являвшийся существенной вехой в развитии земельного законодательства в части воплощения представления непосредственных землепользователей о механизмах регулирования этого вопроса. Он исходил из необходимости установления различных правовых режимов для земель, предназначенных: для добычи недр; земель сельского хозяйства; земель животноводства; городских (усадебных) земель <2>.
--------------------------------
<2> Декрет о земле: принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917 // Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. 28 октября.
В соответствии со ст. 4 Основ законодательства Союза ССР 1968 года вся земля в СССР составила единый государственный земельный фонд, разделенный на шесть категорий по целевому назначению <3>. Земли промышленности и транспорта составляли с землями курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения одну, третью по счету, категорию. Земля данным нормативным правовым актом в преамбуле определена как важнейшее богатство советского общества, являющееся главным средством производства в сельском хозяйстве и пространственным базисом размещения и развития всех отраслей народного хозяйства.
--------------------------------
<3> Закон СССР от 13.12.1968 N 3401-VII "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" // Ведомости ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 года в ст. 2 выделили семь категорий земель, разделив земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного назначения и земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения друг с другом <4>. Именно данный Закон разделил единый до того объект правового регулирования - землю - на два смысловых значения. Статья 3 устанавливает, что земля является достоянием народов, проживающих на данной территории, и при этом указывает, что каждый гражданин СССР имеет право на земельный участок. Современный Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года в ст. 7 устанавливает семь категорий земель, разделенных по целевому назначению <5>, а в качестве объекта земельных отношений в ст. 6 указывает: землю как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Подобная регламентация являлась необходимой с точки зрения непрерывности земельных правоотношений и их чрезвычайной устойчивости к попыткам реформирования. Деление земель на категории стало одним из ключевых принципов земельного законодательства, что верно отмечено В.А. Буровым <6>. Компромиссная разнородность объекта правового регулирования в то же время явилась своего рода камнем всей отрасли земельного права, соединившей в себе природоохранные нормы, положения вещного и обязательственного институтов гражданского права и постсоветского реформирования коллективных хозяйств, в результате чего неиндивидуализированная земельная доля является объектом современной правовой регламентации. Принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации 1998 года в правовое регулирование законодательного уровня введена дефиниция зонирования, определяемая ст. 1 как деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование <7>. Градостроительный кодекс 2004 года произвел более существенную дифференциацию института зонирования территорий <8>. Статья 1 указала, что градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Были даны определения территориальным зонам, правилам землепользования и застройки и градостроительным регламентам. При этом градостроительные регламенты являются частью правил землепользования и застройки, полномочия по принятию которых в установленных данным Кодексом пределах делегированы органам местного самоуправления. Градостроительные регламенты, как определение правового режима земельных участков и всего находящегося над и под поверхностью земельных участков и используемого в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, являются обязательными. Исключение составили земли, приведенные в ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса, но через категорийное разделение Земельного кодекса: земли лесного фонда, земли особоохраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), земли сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земли запаса. Кроме того, к нерегламентным землям отнесены земли, покрытые поверхностными водами, и земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон. Уместности использования дополнительного придания земле целевого назначения через инструмент разрешенного вида использования в градостроительном регламенте в практическом аспекте уделено достаточно много внимания <9>. Следует отметить и некоторые предложения по дальнейшему совершенствованию сочетания институтов целевого использования земель в земельном праве и разрешенного вида использования для целей администрирования земельного ресурса <10> и для целей дальнейшего совершенствования правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения <11>.
--------------------------------
<4> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28.02.1990 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. N 10. Ст. 129.
<5> Земельный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<6> Буров В.А. Реализация принципа деления земель на категории по целевому назначению: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 5.
<7> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ // Российская газета. 1998. 14 мая.
<8> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 декабря.
<9> Богоявленская Е.М., Пискунова М.Г. Практические аспекты определения категории земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. N 3 (150). С. 44 - 57.
<10> Рыженков А.Я. О некоторых теоретических проблемах управления земельным фондом // Российская юстиция. 2012. N 10. С. 15 - 20.
<11> Румянцев Ф.П., Коноплева Т.Д. Теоретические подходы к понятию земель сельскохозяйственного назначения и их разрешенного использования // Российская юстиция. 2014. N 2. С. 11 - 15.
Обсуждение вопроса сочетания целевого характера земли через отнесение земель как природного объекта к определенной категории и разрешенного вида использования как земельного участка, придаваемого градостроительным регламентом в литературе, могло найти и свое дальнейшее развитие с предложениями по совершенствованию. Тем более что Верховный Суд Российской Федерации в Обзоре судебной практики от 19 марта 2014 года, посвященном вопросам самовольного строительства, прямо указал, что деление земель по целевому назначению осуществляется исходя из принадлежности земель к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий <12>. Однако распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2014 г. N 291-р в Государственную Думу Российской Федерации внесен проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" <13>. Аннотация к законопроекту указывает на исключение института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков. С учетом весомости субъекта законодательной инициативы представляется, что дальнейшее обсуждение вопроса о необходимости зонирования территорий с одновременным установлением категорий утратит свою актуальность, в том числе и в части сопоставления с зарубежным опытом <14>.
--------------------------------
<12> Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 // URL: http://www.vsrf.ru.
<13> Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2014 N 291-р "О проекте Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" // СЗ РФ. 2014. N 10. Ст. 1077.
<14> Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. N 4. С. 15 - 18.
Указанный законопроект излагает главы XIV, XV Земельного кодекса (земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов) в новой редакции, вводя непосредственно в земельное законодательство определения разрешенному использованию земельных участков, видам и составу территориальных зон. Главы XVI - XVIII утрачивают силу. Помимо градостроительного регламента, не включенного в компетенцию Земельного кодекса, институализированы: сельскохозяйственный регламент, лесохозяйственный регламент охраны и использования особоохраняемых природных территорий в составе положения об особоохраняемой природной территории. Инструментарий территориального зонирования, выработанный Градостроительным кодексом, инкорпорируется в Земельный кодекс. Придание разрешенного вида использования, то есть сочетания и целевого назначения и вида использования, дано всем землям, за исключением земель лесного фонда, водного фонда и особоохраняемых природных территорий. Собственно, разрешенное использование так же, как и в Градостроительном кодексе, структурировано на основной вид разрешенного использования, вспомогательный и условный вид разрешенного использования. Последний, в отличие от норм Градостроительного кодекса, процедуру публичных слушаний не предусматривает. Проект детально регулирует вопросы территориального зонирования. Любопытной является возможность изменения разрешенного вида использования при заключении договора аренды. Такая возможность имеется у договора, заключенного на срок пять лет и более.
Также необходимо отметить, что законопроект вносит существенные коррективы и в Градостроительный кодекс, меняя определение населенного пункта и более детально регламентируя Правила землепользования и застройки, посвящая этому вопросу отдельную, четвертую, главу Кодекса.
Приведенная новеллизация земельного законодательства является неизбежной с учетом статуса субъекта законотворческой инициативы и того обстоятельства, что институт категории земель действительно является рудиментом советского земельного права, созданным для целей управления всем земельным фондом одним собственником. Вместе с тем благодаря отнесению вопросов земельного права к предмету совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации у заинтересованных субъектов имеется достаточно средств для его существенного редактирования. Обычному землепользователю и их объединениям в конечном счете проще и удобнее взаимодействовать с региональными (местными) властями, нежели с федеральными. Сохранение хотя бы в имеющемся размере этой возможности должно выступить достаточным обстоятельством для представления региональными парламентами редакторских правок исследуемого законопроекта, предметом которых должна выступить более детальная регламентация объекта правового регулирования земельных правоотношений.
Объектом земельных правоотношений на сегодняшний день выступают две смысловые конструкции: земельный участок и земля как природный ресурс. Редактирование определения земельного участка произведено другим законопроектом, также внесенным в Государственную Думу Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Проектом Федерального закона N 444365-6, принятым в первом чтении, предложена новая редакция ст. 11.1 Земельного кодекса, согласно которой земельным участком является недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить такую часть земной поверхности в качестве индивидуально определенной вещи <15>. Объект правоотношения "земля как природный объект и природный ресурс" ни одним из приведенных законопроектов не затрагивается. То есть принятие законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации, влечет сущностное изменение разрешения на использование земельного участка, приводимого в соответствующем регламенте (градостроительном, сельскохозяйственном, лесохозяйственном) и в документах о соответствующем вещном праве на земельный участок (собственность, постоянное (бессрочное) пользование, срочное безвозмездное пользование и пожизненное наследуемое владение), но не обременяет землю как природный объект и природный ресурс каким-либо целевым назначением, кроме указанных выше земель лесного фонда, земель водного фонда и земель особоохраняемых природных территорий. Ответ на вопрос: является ли получаемая правовая конструкция искомой субъектом законотворческой инициативы, имеется, конечно, только у самого субъекта. Вместе с тем приведенная новеллизация, освобождая от бремени целевого назначения землю как природный объект и природный ресурс вкупе с определением земельного участка, наделенного потенцией к полноценному участию в гражданском обороте наличием лишь средств индивидуализации (то есть необязательно стоящий на кадастровом учете), открывает чересчур широкие ворота к вовлечению земли в гражданский оборот. Земля - невосполнимый ресурс жизнедеятельности человека. Качественные характеристики земли при ухудшении сложно восстановимы. Практически полностью свободное ее участие в гражданском обороте может привести к необратимым и невосполнимым последствиям.
--------------------------------
<15> Постановление ГД ФС РФ от 19.03.2014 N 3977-6 ГД "О проекте Федерального закона N 444365-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности" // СЗ РФ. 2014. N 13. Ст. 1388.
Исходя из изложенного в случае преодоления традиционалистского паттерна действующего регулирования земельных правоотношений отмена деления земель Российской Федерации на категории предполагает следующее:
1. Выведет из сферы земельно-правовой регламентации землю как природный объект и природный ресурс, оставляя ее объектом регулирования природоохранного законодательства. Нормы земельного права без системного института категории земли не обладают достаточными правовыми механизмами закрепления природоохранного способа использования земли только через разрешенный вид использования.
2. По указанной причине перемены оставляют объектом правового регулирования в Земельном кодексе лишь земельный участок. При этом более общее определение, даваемое изменениями дефиниции "земельный участок", освобождает его от корреспонденции Федеральному закону "О государственном кадастре недвижимости" от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ, низводя тем самым его статус до положения обычного объекта недвижимости.
3. Совокупность указанных обстоятельств по существу инкорпорирует отрасль земельного права в гражданское законодательство, находящееся в исключительной компетенции Российской Федерации, лишая субъекты Федерации возможности осуществления нормативного правового регулирования земельных отношений.
Литература
1. Богоявленская Е.М., Пискунова М.Г. Практические аспекты определения категории земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. N 3 (150). С. 44 - 57.
2. Буров В.А. Реализация принципа деления земель на категории по целевому назначению: автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
3. Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. N 4. С. 15 - 18.
4. Румянцев Ф.П., Коноплева Т.Д. Теоретические подходы к понятию земель сельскохозяйственного назначения и их разрешенного использования // Российская юстиция. 2014. N 2. С. 11 - 15.
5. Рыженков А.Я. О некоторых теоретических проблемах управления земельным фондом // Российская юстиция. 2012. N 10. С. 15 - 20.
6. Соборное уложение 1649 года. М.: Издательство Московского ун-та, 1961. 430 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: