Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТРАНЗИТНОГО ПРОЕЗДА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА ЧЕРЕЗ ТЕРРИТОРИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
К.Д. ГАЛИАХМЕТОВА
С принятием Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года <1> определены основные ориентиры по совершенствованию миграционного законодательства, включая сферу по противодействию незаконной миграции. Одним из направлений государственной миграционной политики России по обеспечению противодействия незаконной миграции является принятие мер по совершенствованию системы государственного контроля въезда, пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации. В этой связи актуализируется тема правового регулирования транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: http://kremlin.ru.
В настоящее время в российском законодательстве отсутствует нормативное определение понятия "транзитный проезд". В международном праве, например, используется понятие "транзит" с точки зрения его расширенного толкования и определяется как следование (проход, проезд, пролет) через находящуюся под суверенитетом какого-либо государства сухопутную или водную территорию либо воздушное пространство над ними лиц, грузов и транспортных средств (морских, наземных, воздушных) другого государства при условии, что пункты отправления и назначения находятся за пределами данного государства <2>.
--------------------------------
<2> Энциклопедический словарь экономики и права. URL: https://vedomosti.ru/glossary/.
В научной литературе отношения, связанные с транзитным перемещением, охватываются понятием "транзитная миграция". Семантический анализ термина "транзитная миграция" показывает, что он образован от латинского "transitus", что дословно означает "проходить через, сквозь". Таким образом, он обозначает пространственное перемещение через какие-либо границы.
В классическом понимании "транзитный проезд" означает перемещение лица одного государства через территорию другого. Применительно к ст. 29 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ) транзитный проезд через территорию Российской Федерации можно определить как перемещение иностранного гражданина или лица без гражданства любым видом транспорта (наземным, морским, воздушным) из одного сопредельного иностранного государства в другое через территорию Российской Федерации. Следовательно, транзитный проезд как составная часть пути начинается и оканчивается вне пределов российского государства. При этом следует заметить, что право на транзит предполагает кратковременное пребывание лица на территории Российской Федерации при условии истинного намерения иностранного гражданина (лица без гражданства) пересечь границы Российской Федерации в целях прибытия в государство назначения на легальных условиях, что отличает его от нелегального транзитного проезда. Таким образом, содержательное значение транзитного проезда включает в себя три главных компонента - кратковременность пребывания на территории Российской Федерации, истинное намерение осуществить транзитный проезд и законность действий при пересечении границы.
Проведенный анализ правового регулирования отношений, связанных с транзитным перемещением иностранных граждан через территорию Российской Федерации, выявил ряд недостатков действующего законодательства в данной сфере. В частности, в ч. 2 ст. 29 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ определен перечень необходимых документов для транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Представленная в данной статье законодательная конструкция вызывает неоднозначность толкования ее норм среди экспертов и правоприменителей в части, касающейся объема документов, необходимых для осуществления транзитного проезда через территорию Российской Федерации. Так, по мнению М.И. Петрова, остается открытым вопрос, достаточно ли для совершения транзитного проезда через территорию Российской Федерации предъявить одну из названных видов виз или же обязательным условием легитимности транзитного проезда является их совокупность, одна из которых - российская транзитная виза <3>. Или, например, по мнению А.Н. Кайль и Л.Н. Васильевой, транзитный проезд через территорию Российской Федерации в государство назначения разрешается при предъявлении одного из трех документов: российской транзитной визы, визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государства либо визы государства назначения <4>.
--------------------------------
<3> Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ. М.: Деловой двор, 2012.
<4> Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (постатейный) // СПС "Консультант Плюс", 2010. URL: www.consultant.ru; Васильева Л.Н. Комментарий к Федеральному закону "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006. 80 с.
На наш взгляд, положения ч. 2 ст. 29 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ необходимо рассматривать в непосредственной связи со ст. 31 данного Федерального закона. В тех случаях, когда транзитный проезд разрешается без оформления российской транзитной визы, обязательными для предъявления являются проездные билеты для выезда из Российской Федерации (или гарантии их приобретения), а также виза на въезд в сопредельное с Россией государство или виза государства назначения. В остальных случаях в дополнение к указанным документам требуется российская транзитная виза. Такой вывод корреспондирует с п. 41 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 июня 2003 г. N 335 "Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы", в соответствии с которым транзитная виза выдается на основании действительных для выезда из Российской Федерации проездных билетов (или подтвержденной гарантии их приобретения) при наличии одного из следующих документов: визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государство, либо визы государства назначения, либо паспорта этого государства, либо мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки.
В соответствии с ч. 3 ст. 29 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ порядок транзитного проезда через территорию Российской Федерации в безостановочном режиме на участках транспортных магистралей устанавливается Правительством Российской Федерации. Вместе с тем указанный порядок транзитного проезда в действующем законодательстве не предусмотрен, следовательно, данное правило безвизового проезда не применяется.
В ст. 30 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ предусмотрено право иностранного гражданина (лица без гражданства) на транзитный проезд с возможностью остановки на территории Российской Федерации путем оформления соответствующей визы. Для оформления визы с правом на остановку иностранному гражданину (лицу без гражданства) требуется предоставить мотивированную просьбу и документы, подтверждающие необходимость остановки.
Следует заметить, что в рассматриваемой норме установлены лишь общие основания для оформления визы с правом на остановку. В частности, предполагается, что оформление иностранным гражданином (лицом без гражданства) мотивированной просьбы, обосновывающей необходимость остановки на территории Российской Федерации, осуществляется путем предъявления письменного заявления на имя руководителя уполномоченного государственного органа, имеющего право оформлять настоящую визу, с изложением всех причин такой остановки.
Учитывая, что заявленная мотивированная просьба сама по себе не является основанием для выдачи визы с правом на остановку, законодатель предусматривает подтверждение изложенных в заявлении обстоятельств путем предоставления соответствующих документов. При этом законодательно не определяется возможный перечень документов, являющихся основанием для получения транзитной визы с правом на остановку, что предопределяется индивидуальностью каждого конкретного случая и не является исчерпывающим.
Вместе с тем предоставление мотивированной просьбы в форме заявления, а также приложенных к нему документов, подтверждающих, по мнению заявителя, обоснованность изложенных в заявлении доводов, не является гарантией оформления соответствующей визы. Получение визы с правом на остановку предполагает наличие уважительных причин, признание которых таковыми является субъективной оценкой должностного лица, принимающего соответствующее решение. Не исключается в этом случае возможность принятия различного решения по одному и тому же событию.
Основанием для получения транзитной визы с правом на остановку являются обстоятельства, перечисленные в ст. 32 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ. Однако анализ законодательной конструкции ст. 30 указанного Закона позволяет сделать вывод о более широком спектре возможных обстоятельств, позволяющих признать причину остановки уважительной, чем это предусмотрено в ст. 32. В этой связи с учетом сложившейся правоприменительной практики необходимо законодательно раскрыть основания для предоставления транзитной визы с правом на остановку. Учитывая исключительность каждого конкретного случая, не представляется возможным предусмотреть все основания, позволяющие признавать причину для остановки уважительной, поэтому перечень таких обстоятельств не будет исчерпывающим. Вместе с тем внесение соответствующих дополнений в комментируемую статью позволит минимизировать субъективность принимаемых соответствующими органами решений по этому вопросу и обеспечит заявителю определенные гарантии положительного решения по его ходатайству.
Таким образом, транзитный проезд с правом на остановку по мотивированной просьбе заявителя шире по своему значению права на вынужденную остановку, предусмотренного ст. 32 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ. Оба случая предполагают обращение с письменным заявлением в соответствующие уполномоченные органы, обосновывающим необходимость остановки на территории Российской Федерации. Вместе с тем в первом случае законодателем предполагается расширительный перечень обстоятельств для признания целесообразности выдачи соответствующей транзитной визы, как правило, предполагающий заблаговременность, плановость такой остановки. Такое решение может быть принято Министерством иностранных дел Российской Федерации или его представительством, либо пограничным органом Федеральной службы безопасности Российской Федерации. Во втором случае предусмотрен исчерпывающий перечень обстоятельств для признания остановки вынужденной и оформления соответствующей визы, решение по которой принимается территориальным органом Федеральной миграционной службы Российской Федерации.
При осуществлении транзитного проезда через территорию иностранного государства в государство назначения возникает комплекс правовых отношений, предпосылками которых, с одной стороны, являются действия иностранных граждан (лиц без гражданства), совершаемые в целях транзита, и деятельность государственных контролирующих органов и их должностных лиц по применению норм права к конкретным субъектам данных правоотношений - с другой. Анализ судебной практики показал, что в деятельности указанных государственных органов, равно как и транспортных организаций, осуществляющих международные перевозки, существуют определенные затруднения в применении норм, предусмотренных п. 2 ст. 31 комментируемого Федерального закона <5>.
--------------------------------
<5> См.: Постановление Тринадцатого арбитражного суда от 13 ноября 2013 г. по делу N А56-16894/2013, Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2013 г. по делу N А41-19834/13, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2012 г. по делу N 15АП-4574/2012.
Судами, в частности, обращается внимание на основания безвизового порядка транзитного проезда через территорию Российской Федерации посредством установления наличия надлежащим образом оформленных документов на право въезда в государство назначения и соответствующих проездных документов с учетом действующих международных соглашений, регламентирующих порядок въезда на территориях договаривающихся сторон. Объективная сторона правонарушения, предусмотренная ч. 1 ст. 18.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях, состоит в непринятии транспортной организацией, осуществляющей международную перевозку, входящих в ее обязанности мер по предотвращению незаконного проникновения лиц на транспортное средство и использования его для незаконного въезда в Российскую Федерацию. А именно не осуществляется должный контроль за наличием визы или иных разрешений на въезд иностранных граждан на территорию Российской Федерации. Правоприменителями в данном случае не оценивается в полном объеме законодательная оговорка, предусматривающая необходимость наличия у иностранных граждан надлежащим образом оформленных въездных документов, включая действительные проездные документы, предписанные государством назначения, а также не осуществляется в полной мере мониторинг состояния действующего международного законодательства на предмет возможных изменений условий взаимных поездок между договаривающимися странами.
В ст. 32 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ определены понятие вынужденной остановки, основания для признания такой остановки вынужденной, а также порядок оформления пребывания на территории Российской Федерации и продления срока действия российской транзитной визы в случае вынужденной остановки.
Так, вынужденной остановкой признается пребывание лица (иностранного гражданина или лица без гражданства) на территории Российской Федерации в пределах населенного пункта более 24 часов при наступлении обстоятельств, не позволяющих дальнейшему следованию транзитом через территорию России в силу объективных причин, не зависящих от его воли, действий и возможностей. Следовательно, пребывание на территории Российской Федерации в пределах населенного пункта меньше указанного времени не влияет на правовой статус иностранного гражданина (лица без гражданства) в рамках выданной ему транзитной визы и не будет рассматриваться как нарушение порядка транзитного проезда.
Основания признания остановки вынужденной включают в себя наступление следующих обстоятельств:
1) стихийных бедствий, задерживающих движение поезда, автотранспортного средства, судна или самолета;
2) необходимости ремонта соответствующего транспортного средства, поврежденного в результате порчи каких-либо его частей или в результате транспортного происшествия;
3) болезни, если по заключению врача дальнейшее следование больного представляется опасным для его жизни и здоровья;
4) непредусмотренных задержек при пересадке с одного вида транспорта на другой в пункте пересадки.
Таким образом, перечень оснований для признания остановки вынужденной является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Следовательно, остановка на территории Российской Федерации при осуществлении транзитного проезда через нее по иным причинам, не предусмотренным в указанной статье, будет признаваться нарушением правил транзитного проезда, за совершение которых действующим законодательством предусматривается ответственность.
Перечисленные в статье обстоятельства, обуславливающие необходимость вынужденной остановки, являются основанием для оформления пребывания иностранных граждан (лиц без гражданства) в случае отсутствия транзитной визы либо продления срока действия транзитной визы. В развитие данного положения в п. 67 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 июня 2003 г. N 335 установлено, что срок действия визы во время пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации может быть продлен в том числе в случае отсутствия возможности для иностранного гражданина покинуть территорию Российской Федерации в связи с возникновением обстоятельств непреодолимой силы (чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства), а также явлений стихийного характера.
Правовые последствия, возникающие в результате наступления обстоятельств непреодолимой силы, являются предметом широкого анализа преимущественно в сфере гражданско-правовых отношений, требующих более основательной научной проработки данного термина. Понятие "непреодолимая сила" раскрывается в п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации и определяется как обстоятельства, возникшие в чрезвычайных и непредотвратимых условиях. В более широком значении под обстоятельствами непреодолимой силы понимаются такие обстоятельства, которые невозможно предусмотреть или предотвратить (либо возможно предусмотреть, но невозможно предотвратить) при современном уровне человеческого знания и возможностей <6>. Анализ научной литературы и правоприменительной практики показал, что обстоятельства непреодолимой силы традиционно классифицируют по следующим основным группам:
--------------------------------
<6> Энциклопедический словарь экономики и права. URL: https://vedomosti.ru/glossary/.
а) стихийные природные явления (землетрясения, наводнения, пожары, снежные заносы, обвалы, ураганы, бури, смерчи и другие опасные природные катаклизмы геофизического, геологического, гидрологического и атмосферного происхождения);
б) экстремальные ситуации общественной жизни (военные действия, мятежи, эпидемии, акты пиратства, саботаж, крупномасштабные забастовки, революции, аварии на транспорте и др.);
в) запретительные меры государственных органов (введение чрезвычайного положения, изменение политического курса и связанные с этим распоряжения компетентных органов власти в части принятия мер запретительного или ограничительного характера, включая вопросы передвижения и др.) <7>.
--------------------------------
<7> См. подробнее: Иванова С.Н. Обстоятельства непреодолимой силы в современном гражданском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Головин Н.М. Феномен непреодолимой силы: цивилистическое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013; Сергеев В.И. Форс-мажорные обстоятельства в предпринимательской практике // Право и экономика. 2001. N 6. С. 65 - 70; Черненко Д. Обстоятельства непреодолимой силы // Юрист. 2005. N 21.
Отечественное и международное законодательства не содержат обязательного и окончательного перечня обстоятельств непреодолимой силы. Вместе с тем, учитывая закрепленное российским законодательством право иностранного гражданина на продление российской визы в связи с возникновением обстоятельств непреодолимой силы, полагаем целесообразным расширить перечень оснований для признания остановки вынужденной, не ограничиваясь лишь включением в данный перечень явлений стихийного характера. Учитывая квинтэссенцию обстоятельств, признаваемых непреодолимой силой, содержание пп. 2, 3, 4 ст. 32 понятием "обстоятельства непреодолимой силы" не охватывается.
Таким образом, проведенный мониторинг законодательства и правоприменительной практики в сфере транзитного перемещения иностранных граждан через территорию Российской Федерации свидетельствует о необходимости корректировки правового регулирования данной сферы отношений. В частности, предлагается внести следующие изменения в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ:
- определить в ст. 29 понятие "транзитный проезд иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации";
- изложить ч. 2 ст. 29 в следующей редакции: "Если иное не предусмотрено Федеральным законом или международным договором Российской Федерации, транзитный проезд через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в государство назначения всеми видами транспорта разрешается при предъявлении российской транзитной визы. Транзитная виза выдается на основании действительных для выезда из Российской Федерации проездных билетов или подтвержденной гарантии их приобретения в пункте пересадки на территории Российской Федерации при наличии одного из следующих документов: визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государство, либо визы государства назначения, либо паспорта этого государства, либо мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки;
- определить в ст. 30 основания для предоставления транзитной визы с правом на остановку с учетом правоприменительной практики;
- внести дополнение в п. 1 ч. 1 ст. 32, изложив в следующей редакции:
"1) стихийных бедствий или иных обстоятельств непреодолимой силы, задерживающих движение поезда, автотранспортного средства, судна или самолета".
Реализация предложенных мер может способствовать обеспечению конституционных прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, а также снижению рисков, связанных с незаконной миграцией в условиях высокого транзитного потенциала территории России и ряда сопредельных государств. Существующие тенденции использования права на транзитное перемещение в незаконных целях предопределяют необходимость совершенствования системы государственного регулирования транзитной миграции в целях национальной безопасности страны.
Литература
1. Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ // СЗ РФ. 1996. 19 авг. N 34. Ст. 4029.
2. Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы" от 9 июня 2003 г. N 335 // СЗ РФ. 2003. 16 июня. N 24. Ст. 2329.
3. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: http://kremlin.ru.
4. Постановление Тринадцатого арбитражного суда по делу N А56-16894/2013 от 13 ноября 2013 г. URL: https://www.base.garant.ru/54757626/.
5. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2013 г. по делу N А41-19834/13. URL: https://www.base.garant.ru/54798152.
6. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2012 г. N 15АП-4574/2012. URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_RAPS015_40711.
7. Головин Н.М. Феномен непреодолимой силы: цивилистическое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013.
8. Васильева Л.Н. Комментарий к Федеральному закону "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006.
9. Иванова С.Н. Обстоятельства непреодолимой силы в современном гражданском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
10. Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (постатейный) // СПС "Консультант Плюс", 2010. URL: www.consultant.ru.
11. Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ. М.: Деловой двор, 2012.
12. Сергеев В.И. Форс-мажорные обстоятельства в предпринимательской практике // Право и экономика. 2001. N 6. С. 65 - 70.
13. Черненко Д. Обстоятельства непреодолимой силы // Юрист. 2005. N 21.
14. Энциклопедический словарь экономики и права. URL: https://vedomosti.ru/glossary.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.