ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
С.В. НИКИТИН
В последние годы в правовом регулировании административной ответственности наметились определенные тенденции, касающиеся оснований и порядка применения административных санкций к юридическим лицам.
Наблюдается существенное расширение оснований административной ответственности организаций, особенно в сфере экономической деятельности, а также усиление административных санкций, применяемых к хозяйствующим субъектам <1>. Так, анализ содержания Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) показывает, что за 2013 - 2015 гг. количество составов административных правонарушений, за которые наступает административная ответственность юридических лиц, осуществляющих экономическую деятельность, выросло более чем на 20% (с 221 до 270 статей) <2>. При этом во вновь вводимых составах устанавливаются, как правило, достаточно серьезные санкции (см.: ч. 3 ст. 14.1.1, ст. 15.15.1, ч. ч. 10.1 - 10.2 ст. 15.29 КоАП РФ). К примеру, Федеральным законом от 07.05.2013 N 96-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в КоАП РФ была введена новая ст. 7.14.1 "Уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", которая предусматривает для юридических лиц административный штраф в размере от 1 до 60 млн. руб.
--------------------------------
<1> См.: Селезнев В.А. Спорные вопросы законодательства об административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. 2014. N 11. С. 121 - 130.
<2> Всего КоАП РФ содержит 315 статей, предусматривающих ответственность юридических лиц. См.: Паршина О.В. Административная ответственность юридических лиц как правовой институт меняет свою правовую природу // Административное право и процесс. 2014. N 11. С. 57 - 59.
Можно также выделить тенденцию к определенной унификации процессуального порядка привлечения юридических лиц к административной ответственности. Так, после объединения высших судов были внесены изменения в ст. 30.13 КоАП РФ, в соответствии с которыми вступившие в законную силу решения арбитражных судов по делам об административных правонарушениях, решения, принятые ими по результатам рассмотрения жалоб, протестов (представлений), пересматриваются Верховным Судом РФ не в порядке, предусмотренном АПК РФ, а согласно правилам, установленным КоАП РФ <3>.
--------------------------------
<3> См.: Федеральный закон от 04.06.2014 N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением подведомственности некоторых категорий дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами".
В современной российской правовой действительности административная ответственность хозяйствующих субъектов все больше приобретает характер универсальной юридической ответственности за любые нарушения в публично-правовой сфере, независимо от отраслевой принадлежности нарушаемых правовых норм. В свою очередь, административные санкции нередко устанавливаются без учета наличия и степени общественной опасности правонарушения, а также экономических и социальных последствий применения установленных санкций к юридическим лицам.
Трудно понять логику законодателя, когда он, например, в Федеральном законе от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" достаточно подробно регулирует вопросы ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, предусматривает антимонопольные санкции, например принудительное разделение или выделение коммерческих организаций (ст. 15), детально регламентирует порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, но сами штрафные санкции, налагаемые на юридических лиц за недобросовестную конкуренцию, злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, заключение картельных соглашений и другие правонарушения в этой сфере, включает в КоАП РФ (ст. ст. 14.31 - 14.33 и др.).
Также совершенно непонятно, почему штрафные санкции за нарушения налогового законодательства могут быть установлены в Налоговом кодексе РФ (ст. ст. 116 - 129.6, 132 - 135.2 НК РФ), а за нарушение норм бюджетного законодательства - должны быть закреплены в КоАП (ст. ст. 15.15 - 15.15.12), а не в Бюджетном кодексе, тем более что в последнем приведены виды бюджетных нарушений и санкции, применяемые за их совершение. Однако законодатель предпочел дублировать составы бюджетных правонарушений, сформулированные в Бюджетном кодексе (ст. ст. 306.4 - 306.8), в действующий КоАП РФ, снабдив их соответствующими административными санкциями.
Следует также обратить внимание на то, что включенные в КоАП РФ отдельные составы бюджетных правонарушений, например невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ч. 2 ст. 15.15), фактически имеют гражданско-правовую природу, которой противоречат установленные административные санкции.
Отмеченные тенденции в определенной степени сохраняются и в проекте нового Кодекса об административных правонарушениях, который недавно был вынесен на обсуждение юридической общественности <4>. Так, по сравнению с действующим КоАП РФ в проекте количество административных проступков, предусматривающих ответственность хозяйствующих субъектов, увеличилось на 70 составов, т.е. почти на 30%. В проекте расширен и перечень административных наказаний, применяемых к юридическим лицам, в том числе введена такая экстраординарная мера ответственности, как ликвидация юридического лица (ст. 4.17).
--------------------------------
<4> Проект Федерального закона N 957581-6 "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (подготовлен Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству) // СПС "КонсультантПлюс".
Следует отметить, что усиление административно-правовых мер ответственности за правонарушения в сфере экономической деятельности, особенно в свете проекта нового КоАП РФ, получило достаточно неоднозначную оценку в юридической литературе <5>. Бизнес-сообщество также весьма настороженно восприняло положения проекта, касающиеся административной ответственности субъектов, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность <6>.
--------------------------------
<5> См.: Институт правовых исследований НИУ ВШЭ. Проект Кодекса об административных правонарушениях - старт новой судебной реформы?: Доклад. М., 2015. URL: http://ilr.hse.ru/news/167420959.html (дата обращения: 10.03.2016).
<6> См.: Белеева М. Проект нового КоАП не нравится бизнесу // Бухгалтерия.ru. 2015. 30 нояб. URL: http://buhgalteria.ru/news/n144565 (дата обращения: 10.03.2016); Иванов А. Новый российский КоАП носит репрессивный характер - бизнес-омбудсмен // Биржевой лидер. 2015. 30 нояб. URL: http://profi-forex.org/novosti-rossii/entry1008276026.html (дата обращения: 10.03.2016).
Складывается впечатление, что законодательные органы убеждены, что проблемы обеспечения законности в любой сфере экономической деятельности необходимо решать исключительно с помощью административно-правовых репрессий.
Как известно, юридическая ответственность реализуется посредством применения правовых санкций, которые являются довольно деликатным инструментом в механизме правового регулирования общественных отношений. Вид и характер юридических санкций являются одними из важнейших элементов, определяющих метод правового регулирования, присущий конкретной отрасли права. Санкции не могут устанавливаться за те или иные правонарушения произвольно. Правовые санкции, вводимые законодателем и применяемые в юридической практике, должны соответствовать природе регулируемых общественных отношений и отраслевой принадлежности правовых норм, за нарушение которых они установлены. В противном случае их применение не позволит достичь той цели, на которую они были рассчитаны, что, в свою очередь, приведет к сбоям в механизме правового регулирования.
При определении законодателем вида юридической ответственности за то или иное правонарушение должен приниматься во внимание характер правоотношений, в рамках которых будет применяться данный вид ответственности.
Ни один вид юридической ответственности не может претендовать на роль универсального. Это в полной мере относится и к административной ответственности.
Основанием административной ответственности выступает административное правонарушение (административный проступок). В зарубежном европейском законодательстве административные проступки, как правило, не считаются самостоятельным видом правонарушения и рассматриваются в качестве разновидности уголовного деликта, не обладающего большой степенью общественной опасности, независимо от того, включены ли такие правонарушения в Уголовный кодекс (Франция) или выведены за его пределы (Германия, Италия) <7>. Соответственно, за их совершение установлены менее строгие санкции. Именно характер и размер санкций являются внешними критериями разграничения преступления и административного проступка. Административная ответственность, таким образом, функционирует в уголовно-правовой сфере, являясь по существу уголовной ответственностью. При этом процедура привлечения к ответственности за административные проступки (мелкие уголовные правонарушения) значительно упрощена по сравнению с порядком привлечения к ответственности за преступления, обладающие значительной общественной опасностью.
--------------------------------
<7> См.: Головко Л.В. Соотношение уголовных преступлений и административных правонарушений в контексте концепции criminal matter (уголовной сферы) // Международное правосудие. 2013. N 1. С. 42 - 52.
Следует отметить, что в российском законодательстве и доктрине административное правонарушение и административное наказание описываются во многом по модели уголовного преступления и наказания: состав правонарушения, форма вины, невменяемость, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, давность привлечения к ответственности и т.д. При этом предполагается, что административный проступок отличается от преступления меньшей степенью общественной опасности. Вместе с тем "административные правонарушения проистекают не из некоей автономной ответственности, а из уголовного права" <8>. Уголовно-правовой характер отдельных административных санкций, содержащихся в КоАП РФ, подтверждается также решениями Европейского суда по правам человека <9>.
--------------------------------
<8> Там же. С. 46.
<9> См.: Постановление ЕСПЧ от 09.03.2006 "Дело "Менешева (Menesheva) против Российской Федерации" (жалоба N 59261/00) // Бюллетень ЕСПЧ. 2006. N 11.
Однако применительно к юридическим лицам все правонарушения независимо от степени их общественной опасности, а также вида и размера санкций за их совершение квалифицируются в КоАП РФ как административные. В то же время отдельные виды и размеры административных санкций, которые могут быть применены к юридическому лицу, осуществляющему экономическую деятельность, по своей силе больше напоминают меры уголовной ответственности <10>. Применение таких административных наказаний, как конфискация имущества, административное приостановление осуществляемой юридическим лицом деятельности, административный штраф в крупном размере (который порой достигает десятков миллионов рублей), может привести к финансовой несостоятельности и последующей ликвидации, т.е. "экономической смерти" хозяйствующего субъекта. Как известно, в юридической литературе вопрос о возможности установления уголовной ответственности для юридических лиц еще только обсуждается <11>, а в КоАП РФ она уже фактически введена.
--------------------------------
<10> В литературе в целом отмечается чрезмерная репрессивность административной ответственности, приводящая к конкуренции с уголовной ответственностью. См.: Зырянов С.М. Административная ответственность в системе публично-правовой ответственности // Журнал российского права. 2014. N 1. С. 15 - 22.
<11> Уголовно-правовое воздействие: Монография / Под ред. А.И. Рарога. М., 2012. § 3 главы 7 (автор главы - Г.А. Есаков); СПС "КонсультантПлюс".
В действующем КоАП РФ не дифференцированы процедуры возбуждения и рассмотрения административных дел, а также пересмотра вынесенных по делу постановлений в зависимости от тяжести административного проступка и силы применяемой за этот проступок санкции. Не проведена такая дифференциация и в АПК РФ, по правилам которого рассматриваются дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности (§ 1 главы 25 АПК РФ), а также дела об оспаривании юридическими лицами решений административных органов о привлечении к административной ответственности (§ 2 главы 25 АПК РФ).
Таким образом, порядок привлечения к административной ответственности юридических, да и физических лиц одинаков как для незначительных по степени опасности деяний, за которые могут быть назначены относительно мягкие административные наказания (предупреждение, небольшой штраф - до 5 тыс. руб.), так и для серьезных административных проступков, за совершение которых налагаются достаточно суровые санкции (административный арест, крупный штраф - до 60 млн. руб., административное приостановление деятельности и др.).
Между тем очевидно, что порядок привлечения к юридической ответственности за незначительные и тяжкие правонарушения не может быть одинаковым. В первом случае это может быть сравнительно упрощенная юридическая процедура, не требующая установления максимальных процессуальных гарантий прав и интересов лиц, привлекаемых к ответственности, и других лиц, участвующих в деле. Во втором случае такие гарантии должны быть предусмотрены, что объективно ведет к существенному усложнению процедуры привлечения правонарушителя к юридической ответственности.
Установление единого (универсального) порядка привлечения к административной ответственности приводит к тому, что в одном случае процедура оказывается излишне усложненной, содержащей избыточный объем процессуальных гарантий, а в другом - излишне упрощенной, не предоставляющей лицам, участвующим в деле, необходимого процессуального уровня защиты их прав и законных интересов.
Анализ обсуждаемого проекта КоАП РФ показывает, что он предусматривает определенную диверсификацию порядка возбуждения и рассмотрения административных дел, а также пересмотра вынесенных по делу постановлений. В зависимости от вида административного наказания (санкции), предусмотренного за противоправное деяние, проект разделяет административные проступки на грубые, значительные и менее значительные (ст. 3.2), а также выделяет судебный (глава 45) и несудебный (глава 44) порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Вид административного правонарушения также влияет на некоторые особенности процедуры пересмотра судебных решений, в частности определяет, как будет рассматриваться жалоба или протест в вышестоящей судебной инстанции - коллегиально или единолично (ст. ст. 47.36 - 47.37).
Тем не менее дифференциация порядка привлечения к административной ответственности проведена, по нашему мнению, далеко не в полной мере, а в отношении юридических лиц этот порядок, можно сказать, приобрел еще более универсальный характер. Это связано с тем, что в проекте существенно ограничена возможность применения арбитражной процессуальной формы, поскольку арбитражные суды исключены из числа субъектов, рассматривающих дела об административных правонарушениях в порядке § 1 главы 25 действующего АПК РФ. Между тем практика рассмотрения арбитражными судами дел данной категории доказывает достаточную эффективность применяемой процессуальной формы.
Кроме того, предложенная проектом судебная процедура рассмотрения административных дел стала значительно более детальной и сложной, что в определенной степени сближает ее с уголовно-процессуальной формой. Но если для грубых административных правонарушений такая громоздкая и весьма дорогостоящая процедура представляется вполне приемлемой, то для рассмотрения значительных и особенно менее значительных административных проступков ее применение представляется явно излишним. Более того, оно неизбежно приведет к повышению нагрузки на судебную систему.
Итак, законодательство об административных правонарушениях юридических лиц нуждается в существенном реформировании, одним из основных направлений которого должна быть дифференциация оснований и порядка привлечения к административной ответственности.
В первую очередь необходимо провести подробный анализ предусмотренных КоАП РФ составов административных правонарушений, за которые предусмотрена ответственность юридических лиц. Те составы правонарушений, которые по своему характеру не соответствуют природе административных проступков и административной ответственности, должны быть исключены из КоАП РФ. Административные санкции в отношении юридических лиц должны устанавливаться Кодексом за виновные действия (или бездействие), являющиеся общественно вредными посягательствами на отношения публичного порядка (деликтами), нарушающими преимущественно общие предписания и запреты.
В том случае, когда речь идет о нарушениях норм отраслевого законодательства, а применение санкций является элементом механизма правового регулирования в данной отрасли права, такие санкции должны устанавливаться в соответствующем отраслевом законодательстве. При этом вид и характер таких санкций, а также процессуальный порядок их применения должны соответствовать характеру норм и правоотношений этой отрасли права.
Процессуальный порядок реализации мер ответственности в отношении хозяйствующих субъектов и применения санкций, включенных в соответствующее отраслевое законодательство, должен быть дифференцирован в зависимости от тяжести правонарушения и строгости применяемой санкции.
Так, санкции в виде штрафа, превышающего определенный (значительный) размер, конфискации имущества, приостановления деятельности хозяйствующего субъекта должны применяться арбитражным судом в порядке, предусмотренном главой 25 АПК РФ.
Привлечение к ответственности юридических лиц, осуществляющих экономическую деятельность, за менее тяжкие правонарушения должно осуществляться в основном во внесудебном (административном) порядке с возможностью последующего обжалования решения о применении санкций в вышестоящий орган управления, а затем в арбитражный суд. Для этого необходимо предусмотреть в главе 25 АПК РФ специальную процедуру рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о взыскании обязательных платежей и санкций.
Что касается порядка привлечения к административной ответственности юридических лиц за правонарушения, предусмотренные КоАП РФ, то здесь также целесообразно диверсифицировать процедуры рассмотрения административных дел и пересмотра принятых постановлений в зависимости от тяжести административного проступка и применяемых санкций.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, за совершение которых к хозяйствующему субъекту могут быть применены наиболее строгие санкции, т.е. санкции фактически уголовно-правового типа (штраф большого размера, конфискация имущества, приостановление деятельности), должно осуществляться в судебном порядке. При этом стоит сохранить полномочия по рассмотрению этих дел за арбитражными судами. Указанный порядок должен обладать большей степенью регламентации и содержать больше процессуальных гарантий защиты прав лиц, участвующих в деле, чем это имеет место в действующих КоАП и АПК РФ.
Наконец, рассмотрение дел об административных правонарушениях, за которые предусмотрены менее строгие санкции, должно осуществляться преимущественно в рамках специальной административной процедуры, установленной КоАП РФ. Заинтересованные лица, в свою очередь, должны иметь право оспорить вынесенное постановление в вышестоящий административный орган (вышестоящему должностному лицу) и далее в арбитражный суд. При этом было бы желательно несколько упростить процедуру судебного разбирательства указанных административных дел, освободив ее от избыточного процессуального регламентирования. Кроме того, очень важно оптимизировать порядок пересмотра судебных решений в вышестоящих судебных инстанциях. По крайней мере следует исключить возможность неоднократного обжалования или опротестования вступивших в законную силу судебных актов вплоть до Верховного Суда РФ. Для отдельных составов правонарушений вообще может быть введено ограничение на обжалование вступивших в законную силу судебных решений.
References
Beleeva M. Business Community Does Not Like the Draft of the New Code of Administrative Offences [Proekt novogo KoAP ne nravitsya biznesu], Buhgalteria.ru. November 30, 2015, available at: http://buhgalteria.ru/news/n144565 (accessed 10 March 2016).
Golovko L.V. Interrelation of Criminal and administrative offences in the context of Criminal Matters Conception [Sootnoshenie ugolovnykh prestupleniy i administrativnykh pravonarusheniy v kontekste kontseptsii criminal matter (ugolovnoy sfery)] // International Justice [Mezhdunarodnoe pravosudie]. 2013. N 1. P. 42 - 52.
Institute of Legal Research (the HSE). The Draft of the Code of Administrative Offences - a Start to a New Judicial Reform? A Reoprt [Proekt Kodeksa ob administrativnykh pravonarusheniyakh - start novoy sudebnoy reformy? Doklad], Moscow, 2015, available at: http://ilr.hse.ru/news/167420959.html (accessed 10 March 2016).
Ivanov A. Business Ombudsman: New Russian Code of Administrative Offences Is Repressive [Novyy rossiyskiy KoAP nosit repressivnyy kharakter - biznes-ombudsmen]. Stock Leader [Birzhevoy lider]. November 30, 2015, available at: http://profi-forex.org/novosti-rossii/entry1008276026.html (accessed 10 March 2016).
Parshina O.V. Administrative responsibility of juridical persons: how the legal institute changes its legal nature [Administrativnaya otvetstvennost' yuridicheskikh lits kak pravovoy institut menyaet svoyu pravovuyu prirodu] // Administrative Law and Process [Administrativnoe pravo i protsess]. 2014. N 11. P. 57 - 59.
Rarog A.I. (ed.). Criminal Legal Effect: a Monograph [Ugolovno-pravovoe vozdeystvie: Monografiya]. Moscow, 2012; available at "ConsultantPlus" Legal Reference System.
Seleznev V.A. Contentious Issues of Legislation on Administrative Liability of Legal Persons [Spornye voprosy zakonodatel'stva ob administrativnoy otvetstvennosti yuridicheskikh lits] // Journal of Russian Law [Zhurnal rossiyskogo prava]. 2014. N 11. P. 121 - 130.
Zyryanov S.M. Administrative Liability in the System of Public Private Responsibility [Administrativnaya otvetstvennost' v sisteme publichno-pravovoy otvetstvennosti] // Journal of Russian Law [Zhurnal rossiyskogo prava]. 2014. N 1. P. 15 - 22.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: