ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРОБЛЕМЫ ПОИСКА МЕХАНИЗМОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ (НА ПРИМЕРЕ РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ)
Т.Е. ЗЮЗИНА
Местное самоуправление получило концептуальное обоснование в качестве обязательного института народовластия, неотъемлемого элемента демократического устройства современного государства, обеспечивающего участие населения в осуществлении публичной власти. Однако, к сожалению, приходится констатировать, что проблема правового обеспечения реализации конституционно-правовой модели местного самоуправления так и не получила окончательного разрешения. Другими словами, задача поиска адекватных механизмов правового регулирования местного самоуправления сохраняет свою актуальность. В связи с этим особое значение приобретает проблема определения потенциала юридического инструментария, одним из которых выступает муниципальное образование.
Отдельные вопросы содержания понятия "муниципальное образование" и особенностей его правового положения затрагивались в трудах ряда исследователей в области конституционного и муниципального права <1>, в работах по цивилистике <2>.
--------------------------------
<1> Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления. М., 2000; Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 27; Кутафин О.Е. Субъекты конституционных правоотношений как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007; Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
<2> Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003; Кирилова Н.А. Гражданская правосубъектность государства: проблемы ответственности. Новосибирск, 2002; Андреев Ю.А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005; Костин А.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: дис. ... канд. юрид. наук, 2002; Боярова О.Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002; Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Томилова Л.Н. Правовые формы и способы участия муниципального образования в предпринимательской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
Независимость существования территориального устройства государственной власти Российской Федерации и территориального устройства муниципальной власти (муниципального территориального устройства) друг от друга сомнений не вызывает. В то же время вопрос о соотношении территориального устройства государственной власти и субъектов Российской Федерации (административно-территориального устройства) и муниципального территориального устройства является дискуссионным.
В период действия Закона N 154-ФЗ, закреплявшего за субъектами Российской Федерации широкие полномочия по установлению (изменению) границ территорий муниципальных образований, такая дискуссия была обусловлена в основном поиском ответа на вопрос о возможности субъектов Российской Федерации влиять на формирование территорий муниципальных образований. Сегодня в связи с более детальной регламентацией территориальной организации местного самоуправления на федеральном уровне острота указанного вопроса несколько смягчилась. Одновременно происходит смена акцентов при обсуждении проблемы. Особую актуальность приобретает вопрос: вправе ли Российская Федерация повлиять на административно-территориальное устройство посредством детальной регламентации муниципального территориального устройства? Отдельные шаги в этом отношении законодателем сделаны. Свидетельство тому - введение в ст. 13 Закона N 131-ФЗ п. 3.1, согласно которому объединение городского населения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
По мнению О.И. Баженовой <3>, вне зависимости от степени и характера урегулирования вопросов территориальной организации местного самоуправления на федеральном уровне, а также от объема полномочий субъектов Российской Федерации основные начала соотношения административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства должны оставаться неизменными.
--------------------------------
<3> Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Издательство Моск. ун-та, 2010. С. 153.
С точки зрения предназначения, предопределяющего порядок и принципы формирования территории, административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство существуют независимо друг от друга. Административно-территориальное устройство создается исключительно с целью повышения управляемости своей территорией. В то же время определение территории муниципального образования должно обеспечить эффективную реализацию территориальным коллективом муниципальной власти, притом что сама по себе приближенность власти к населению недостаточна для эффективности муниципальной управленческой деятельности (динамическая составляющая муниципальной власти). В результате каждый раз при формировании территории муниципального образования стоит сложнейшая задача поиска и достижения баланса между возможностью непосредственного осуществления населением местного самоуправления и эффективностью муниципального управления.
С обозначенной позицией (теоретической независимости муниципального и административно-территориального устройства) следует оценить и мнение Конституционного суда Российской Федерации, выраженное в Постановлении от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления". Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением <4>. Кроме того, в Определении от 15 мая 2007 г. N 406-О-П "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Клюшкина А.П., Михеева Э.А., Новиковой Т.Ф. и Шуткина В.А. на нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области" а также разделов I и V приложения к данному закону" <5> Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства не может подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления. Тем самым был поставлен заслон на пути манипулирования субъектами Российской Федерации административно-территориальным устройством с целью создания удобной для них территориальной организации местного самоуправления. Другими словами, действие положения о независимости муниципально-территориального и административно-территориального устройства позволяет формировать территорию муниципального образования без диктата со стороны соответствующего субъекта Российской Федерации.
--------------------------------
<4> Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2003. N 1.
<5> Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2007. N 6.
В то же время добиться на практике их автономного друг от друга существования чрезвычайно сложно. Как отмечает Н.Л. Пешин, "административное деление и система муниципальных образований могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ, то есть разграничения территорий. Такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей" <6>.
--------------------------------
<6> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 234.
Возможность подобного рода совпадения может быть объяснена, во-первых, причинами исторического характера. Как отмечает В.И. Васильев, "основу и муниципально-территориального, и административно-территориального устройства составляют населенные пункты, складывавшиеся столетиями под воздействием географических, экономических, политических, культурных, национальных и ряда других общественных условий" <7>. Отсюда и вопрос о возможности "принудительной" привязки территорий муниципальных образований к сложившимся административно-территориальным единицам вызван не фактом установления последних государственной властью субъекта Российской Федерации, а фактом их длительного исторически обусловленного существования.
--------------------------------
<7> Васильев В.И. Муниципальное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2012. С. 237.
Во-вторых, такое совпадение объясняется и особенностями осуществления государственной власти субъектом Российской Федерации. На определенном уровне административно-территориального устройства его совпадение с муниципально-территориальным устройством неизбежно и, более того, объективно необходимо; оно порождается не стремлением поставить в подчиненное положение муниципальные образования, а потребностью субъектов Федерации в приближении к населению при осуществлении властно-управленческих функций. Учитывая, что муниципальная власть является публичной властью, наиболее приближенной к населению, вполне естественным и понятным является желание субъектов Федерации использовать для достижения указанной цели уровень муниципальных образований.
В связи с неизбежностью и объективной обусловленностью частичного совпадения территории муниципальных образований и административно-территориальных единиц значительный интерес представляет предложение Н.С. Тимофеева о постановке вопроса об общей территориальной организации субъектов Российской Федерации, в основе которой находились бы муниципально-территориальное устройство и специальные административные территории (закрытые административно-территориальные образования, административные округа) <8>.
--------------------------------
<8> Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007. С. 54.
Однако сегодня, учитывая повышенное, отчасти оправданное внимание Российской Федерации к вопросам муниципально-территориального устройства, реализация предложения Н.С. Тимофеева неизбежно затрагивает вопрос о праве Российской Федерации вмешиваться и напрямую регулировать отношения в области административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Тем более что отдельные попытки законодателем в этой области уже предприняты. Проблема реализации принципов федеративного устройства государства выходит за пределы нашего исследования.
На конституционном уровне закреплен территориально-поселенческий принцип осуществления местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных традиций и иных местных традиций.
Каждый субъект Российской Федерации имеет свои особенности территориальной организации местной власти. Поэтому для того или иного региона проблемными стали аспекты реформирования территориальной основы местного самоуправления. Сложности возникли при установлении границ муниципальных образований различных типов, в том числе при установлении границ муниципальных районов.
Субъекты подходили к этому вопросу по-разному. В ряде субъектов Федерации предусматривалась одноуровневая система уровней районов, в других - одноуровневая на уровне поселений, в третьих - двухуровневая: на уровне поселений и на уровне районов и т.д. В результате во многих регионах были уничтожены образования поселенческого типа, произошло значительное укрепление территориальных муниципальных образований <9>.
--------------------------------
<9> Там же. С. 16.
Необходимость выявления мнения населения в данном законе не предусматривалась. Однако существуют отдельные нюансы, которые усложняли решение данной задачи.
Так, в Ростовской области, наряду с городами и районами, существуют четыре муниципальных образования, объединяющих в своем составе города областного подчинения и территории сельских поселений (г. Белая Калитва и Белокалитвенский район, г. Красный Сулин и Красносулинский район, г. Миллерово и Миллеровский район, г. Сальск и Сальский район). Данный федеральный закон не предусматривал подобной конструкции. Следовательно, статус данных территорий должен быть пересмотрен.
Как отмечают В.Г. Игнатов, С.Г. Кузнецов, В.А. Колесников, В.В. Рудой, А.В. Буров <10>, существовали два подхода к решению этой проблемы:
1) наделить указанные города статусом городских поселений с включением в состав соответствующих муниципальных районов. Согласно п. 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона наделение городского населения, находящегося в границах района, статусом городского поселения осуществляется законом субъекта Российской Федерации без проведения голосования по вопросам изъятия границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований;
2) наделить указанные города статусом городских округов, не входящих в состав соответствующих муниципальных районов. В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 84 Закона N 131-ФЗ о местном самоуправлении наделение законом субъекта Российской Федерации городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских округов является преобразованием указанного района и производится в порядке, предусмотренном ч. 7 ст. 13 данного Федерального закона. В соответствии с указанной нормой для наделения таких городов, как Белая Калитва, Красный Сулин, Миллерово и Сальск, статусом городских округов необходимо провести голосование населения раздельно в городе и районе.
--------------------------------
<10> Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения: учебно-практическое пособие / под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д: Издательство СКАГС, 2004. С. 22.
При этом остается недостаточно ясным, что делать в том случае, если в ходе голосования население выскажется против разделения единого муниципального образования на городской округ и муниципальный район. Представляется, что при решении данного вопроса путем голосования приоритетную роль должны играть результаты проявления непосредственной демократии. Однако в стратегическом плане предпочтительнее первый вариант решения проблемы. Наделение городов статусом городских поселений и включение их в состав муниципальных районов позволит: во-первых, сохранить сложившуюся социальную и транспортную инфраструктуру муниципальных образований; во-вторых, включить бюджеты городов в процесс внутрирайонного межбюджетного регулирования; в-третьих, уменьшить затраты на установление границ муниципальных образований, так как голосование населения по вопросу преобразования районов проводиться не будет; в-четвертых, избежать неопределенности в реализации мнения населения, высказавшегося против разделения муниципального образования.
Другой серьезной проблемой при установлении границ муниципальных районов может стать включение в границы района отдельных населенных пунктов районного подчинения, находящихся на территории соседних муниципальных образований. Например, в состав Мартыновского района Ростовской области входит поселок Речной, который фактически располагается на территории Соседнего Семикаракорского района Ростовской области, поселок Русичи Белокалитвенского района Ростовской области - на территории Каменского района и т.д. Согласно новой редакции Закона о местном самоуправлении такое территориальное деление недопустимо. Выход из сложившейся ситуации видится в изменении границ муниципальных образований, при котором территория, определяющая населенный пункт от района, в состав которого входит, будет передана этому району.
В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территории отдельных входящих в их состав поселений и населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующих муниципальных районов и поселений.
Таким образом, для получения статуса самостоятельного сельского поселения сельский населенный пункт должен отвечать установленным в законе критериям минимальной численности населения. Если же в нем проживает недостаточное количество людей, данные сельские населенные пункты объединяют в одно сельское поселение, один из них наделяется статусом административного центра данного поселения. В этом случае в законе предусмотрены дополнительные критерии, в соответствии с которыми определяется, сколько именно населенных пунктов может быть объединено в сельское поселение. Границы сельского поселения, в состав которого входят два или более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение одного рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав <11>.
--------------------------------
<11> Бялкина Т.М. О поселенческом уровне местного самоуправления в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 63.
Обозначенная выше независимость административно- и муниципально-территориального устройства (с точки зрения их предназначения) должна препятствовать навязыванию Российской Федерацией территориальной организации местного самоуправления в качестве обязательной основы для территориальной организации государственной власти субъектов Российской Федерации. Задача федерального законодателя - не "связать" административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство, а создать условия для формирования такой территориальной организации муниципальных образований, которой может воспользоваться и субъект Федерации, создавая территориальную основу осуществления им государственной власти.
Отношения между государством и муниципальным образованием как субъектами права должны строиться на особых началах, где прямое вмешательство государства строго ограничено и объяснимо его ролью, выполняемыми им функциями в современных условиях. В остальном отношения должны строиться на координации и сотрудничестве, в основе которых - создание социального государства, обеспечивающего достойную жизнь человека, способствующего росту и благополучию.
Литература
1. Андреев Ю.А. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб., 2005.
2. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления. М., 2000.
3. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Издательство Моск. ун-та, 2010. С. 153.
4. Боярова О.Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002.
5. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 27.
6. Бялкина Т.М. О поселенческом уровне местного самоуправления в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2013. N 6. С. 63.
7. Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2003. N 1.
8. Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2007. N 6.
9. Васильев В.И. Муниципальное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2012. С. 237.
10. Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
11. Кирилова Н.А. Гражданская правосубъектность государства: проблемы ответственности. Новосибирск, 2002.
12. Костин А.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: дис. ... канд. юрид. наук, 2002.
13. Кутафин О.Е. Субъекты конституционных правоотношений как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007.
14. Муниципальная реформа и актуальные проблемы ее проведения: учебно-практическое пособие / под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д: Издательство СКАГС, 2004. С. 22.
15. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 234.
16. Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003.
17. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб., 2003.
18. Томилова Л.Н. Правовые формы и способы участия муниципального образования в предпринимательской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
19. Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007. С. 54.
20. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: