Анализ общественного мнения об эффективности форм консультативной демократии в контексте гарантий права на осуществление местного самоуправления. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

АНАЛИЗ ОБЩЕСТВЕННОГО МНЕНИЯ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФОРМ КОНСУЛЬТАТИВНОЙ ДЕМОКРАТИИ В КОНТЕКСТЕ ГАРАНТИЙ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

М.С. ШАЙХУЛЛИН

В настоящее время мнения граждан относительно эффективности гарантий их прав на осуществление местного самоуправления существенно различаются. Эффективными гарантиями реализации права граждан на осуществление местного самоуправления респонденты считают высшее должностное лицо местного самоуправления, прокуратуру и суд.
Социологическая выборка показывает желания в выборе защиты своих прав на осуществление местного самоуправления. В случае их нарушения на первом месте стоят глава муниципального образования, глава местной администрации - 20%; прокуратура - 19%; суд - 16%; губернатор, президент республики - 8%; контрольный орган муниципального образования - 7%; общественная палата - 2%; представительный орган муниципального образования - 6%; депутаты - 1%; уполномоченный по правам человека - 7%; адвокат - 5%. 8% затруднились ответить на вопрос. При этом 0,9% опрошенных граждан высказали различные соображения относительно повышения эффективности работы той или иной инстанции в связи с обращениями граждан.
Социологические исследования, проведенные в сельских населенных пунктах, позволили выявить мнения граждан относительно субъектов инициативы и участия в сходах граждан. На вопрос, кто по их мнению, должен проводить сход граждан, были получены следующие ответы: 33% респондентов считают, что сход граждан должны проводить непосредственно жители населенного пункта; 14% респондентов считают, что этим должен заниматься глава местной администрации. Такое же количество ответов - 14% - к субъектам-исполнителям проведения схода отнесли муниципальных депутатов; 5% граждан отдали свой голос за главу муниципального образования (имея в виду главу муниципального района); 0,9% респондентов считают, что сход граждан должен проводиться руководителями предприятий и организаций, расположенных на территории соответствующего населенного пункта; 24% респондентов считают, что сход граждан должен проводиться населением с участием главы местной администрации, депутатов, представителей предприятий, обслуживающих соответствующий населенный пункт и прилегающую к нему территорию, правоохранительных органов. Наконец, 9% граждан затруднились ответить на вопрос.
Если не брать в расчет участие в работе сходов граждан представителей промышленных и сельскохозяйственных предприятий, то исследование показало, что в сходах граждан практически не участвуют организации, деятельность которых направлена на развитие институтов гражданского общества. Исследование позволило выявить мнение сельских жителей относительно выносимых вопросов (их актуальности) на сходы граждан. Подавляющее большинство сельчан - 81% - отметили, что на сходы граждан должны выноситься любые вопросы, касающиеся всех жителей населенного пункта, 5% респондентов считают, что это должны быть вопросы территориального значения, 8% - организации местного самоуправления, 0,9% - самообложения граждан, 0,9% - вопросы, не связанные с местным самоуправлением. Наконец, 4% респондентов затруднились ответить на вопрос. По мнению В.А. Щепачева, в удаленных сельских населенных пунктах невозможно обеспечить конституционные гарантии участия их жителям в осуществлении местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Щепачев В.А. Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы ее реализации в законодательстве Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 161.

Необходимо отметить, что респонденты не видят большой разницы между собраниями и сходами граждан. Так, 28,1% опрошенных отметили, что нет совершенно никакой разницы между собраниями и сходами граждан, только количество участников разное. 33,1% респондентов считают, что различие между данными публичными мероприятиями существует по признаку юридической силы принимаемых на них решений; 10,6% респондентов считают, что различия существуют в объеме выносимых на обсуждение вопросов; 6,7% видят различие в факторах непосредственности участия граждан в сходах. На поставленный вопрос не дали ответа 22,3% респондентов.
Обращает на себя внимание то, что ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - ФЗ N 131-ФЗ) оставляет за рамками вопросы о том, кто должен участвовать в сходах граждан. Он регулирует только то, в каком населенном пункте, с каким количеством жителей и по каким вопросам может проводиться сход граждан. Указанным Законом оставлен без ответа и вопрос о юридической силе принимаемых на сходе решений. Кроме того, сельские жители считают, что в сходах должны принимать участие не только представители муниципальной власти, но и другие субъекты, деятельность которых помогает процессам жизнеобеспечения. Данный вопрос законодатель также оставил без внимания, отнеся его к кругу усмотренческих вопросов, решаемых с учетом мнения населения.
В процессе изучения общественного мнения в городских округах и сельских поселениях выяснилось, что люди не против использования информационных технологий (сети Интернет) или находящихся в ведении органов государственной власти и местного самоуправления информационных ресурсов в процессе проведения собраний граждан. 49,8% респондентов считают, что введение таких способов позволит повысить уровень участия граждан в собраниях, но 44,0% респондентов уверены, что внедрение информационных технологий в процессы проведения собраний будет препятствовать непосредственному участию граждан в принятии социально значимых решений, а 6,0% респондентов затруднились ответить на вопрос.
Стремительно развивающееся законодательство в сфере местного самоуправления изменило компетенцию собраний граждан по сравнению с ранее существовавшими положениями Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>. Тем не менее правовые корреляции не особенно повлияли на отношение граждан к организации и проведению публичных форм непосредственного волеизъявления. Проведенные социологические исследования показали крайне низкую степень участия граждан в работе собраний, проводимых органами местного самоуправления.
--------------------------------
<2> Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 21.07.2005) // Собрание законодательства РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.

Выявилось, что 39% респондентов слышали о проводимых местными органами собраниях граждан, но участие в такой работе не принимали. Аналогичное количество опрошенных граждан - 39% - заявили, что не слышали о проведении таких собраний, 19% респондентов подтвердили свое активное участие в собраниях, проводимых органами местного самоуправления. Наконец, 3% респондентов оставили вопрос без ответа.
По мнению ряда ученых, институты консультативной демократии должны быть максимально активизированы, особенно в их публично-гласных вариантах в виде публичных слушаний, собраний граждан, выступлений и отчетов депутатов и должностных лиц органов государственной и муниципальной власти <3>. Вместе с тем сама по себе активизация еще не является решающим условием для успешной работы собраний и иных публичных форм местной демократии при непосредственном участии в них граждан. Оно скорее является главным для местных органов. Для населения же главным должно быть наличие в правовых актах общей и исключительной компетенции собраний, сходов и т.п., которые в противовес компетенции органов местного самоуправления, действующих в рамках, определенных законом в части организации и проведения собраний, сходов и т.д., могут создать альтернативные варианты решения проблемных вопросов, с упором на общественный, а не строго государственный интерес.
--------------------------------
<3> Современные проблемы организации публичной власти: Монография / Рук. авт. кол. и отв. ред. д.ю.н., профессор С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С. 99.

Проведенные социологические исследования позволили выявить степень участия граждан в опросах, проводимых органами местного самоуправления. 26,2% респондентов подтвердили свое активное участие (заполнение опросных листов) в опросах, а 52% респондентов отметили, что участие в опросе не принимали. При этом 15,5% респондентов указали, что вообще не слышали о проведении органами местного самоуправления опросов граждан по месту их жительства, а 6,7% заявили, что не представляют себе, что такое муниципальный опрос. Но низкая степень участия граждан в опросах, проводимых органами местного самоуправления, создает благоприятную среду для получения результатов, выгодных муниципально-властной организации. Тогда как, по А.А. Югову, результаты опроса оказывают влияние на сознание и поведение людей <4>.
--------------------------------
<4> Югов А.А. Власть и воля в системе публично-властных отношений // Российский юридический журнал. 2009. N 3. С. 17.

Что касается конференций граждан, то, в отличие от собраний, в них с правом решающего голоса имеют право участвовать не все жители, населяющие соответствующую территорию, а только делегаты, избранные на собраниях граждан. Считается, что решения, принятые на конференции, носят рекомендательный характер. Степень участия граждан в конференциях, как показывают проведенные нами исследования, еще ниже, чем при проведении собраний.
Социологическая выборка показывает, что 45% респондентов не слышали о проведении органами местного самоуправления конференций граждан (собраний делегатов) по месту их жительства, а 29% граждан отметили, что слышали о проводимых конференциях (собраниях делегатов), но участие в них не принимали. 19% респондентов отметили, что не представляют себе, что это за мероприятие, и только 7% респондентов подтвердили свое активное участие в работе конференций (собраний делегатов), проводимых органами местного самоуправления по месту их жительства.
Такие показатели обусловлены ведущей ролью органов и должностных лиц местного самоуправления, делегатов, в своей совокупности принимающих решения от имени своих избирателей. Разница между конференцией граждан и собранием делегатов в Законе не установлена. Анализ муниципальных правовых актов показывает, что организация и проведение конференции осуществляются по правилам, предусмотренным для собраний граждан, с особенностями, установленными уставом муниципального образования и правовыми актами органов местного самоуправления.
Отметим, что в ФЗ N 131-ФЗ, в части регулирования вопросов непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, на наш взгляд, имеется серьезный пробел, который заключается в том, что ни в одной из форм непосредственной демократии, предусмотренных главой 5 ФЗ N 131-ФЗ, не закреплено право каждого гражданина участвовать в собрании, конференции, публичных слушаниях и т.п.
Есть ли у населения такое право? Представляется, что право-то есть, но реализуется оно только тогда, когда органы местного самоуправления его санкционируют. Таковы особенности современной практики осуществления права граждан на местное самоуправление, функционирования демократических институтов в России.
Гражданам предлагался вопрос о том, как они понимают их право на правотворческую инициативу. В Федеральном законе N 131-ФЗ закреплено не право гражданина, а право граждан, т.к. с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, не превышающая 3 процентов от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В этом заключается смысл публичного права. Мнения граждан по этому поводу сильно расходятся.
По мнению одних, правотворческая инициатива - это их право инициировать принятие правовых актов на местном уровне - 27%; вторые считают, что это право участвовать в процессе принятия муниципальных правовых актов - 22%. Третьи считают, что это право влиять на содержание муниципальных правовых актов - 22%; с точки зрения четвертых, это их право участвовать в местном самоуправлении - 17%. Затруднились в выборе ответа 12%.
Необходимо отметить, что те респонденты, которые понимают под правотворческой инициативой возможность влиять на содержание муниципальных правовых актов, сделали правильный вывод, поскольку смысл данной формы непосредственного волеизъявления заключается именно в предоставленной законодателем возможности гражданам влиять, воздействовать на содержание правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.
Можно было бы согласиться с тем, что правотворческая инициатива - это право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов <5>. Однако право на участие в обсуждении нормативных правовых актов разительно отличается от права на внесение проектов таких актов. Здесь сложность заключается не столько в реализации перечисленных прав граждан, сколько в процессе формирования самого проекта правового акта. В этой связи желателен законопроект, который бы соответствовал как минимум положениям Конституции РФ, Федеральному закону N 131-ФЗ, Конституции, уставу субъекта Российской Федерации, закону субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении, муниципальным правовым актам, уставу муниципального образования. Способны ли граждане (инициативная группа) подготовить такой проект без участия институтов гражданского общества, специализирующихся в этих вопросах? Трудно дать однозначный ответ.
--------------------------------
<5> Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Шишелова С.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Л.П. Жуковской. М., 2015. С. 167; СПС "Гарант".

В современном мире стандарты правотворчества находят отражение не только в научных трудах, но и в законодательных актах, регламентах парламентов, в официальных руководствах по составлению нормативных правовых актов <6>. Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет право инициативной группы выступить с правотворческой инициативой, а у органов местного самоуправления возникает обязанность рассмотрения внесенного проекта правового акта. При рассмотрении правового акта у представителей инициативной группы граждан имеется право изложения своей позиции при рассмотрении внесенного проекта. В свою очередь, на органы местного самоуправления Законом возложена обязанность в письменной форме довести до сведения инициативной группы граждан мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта. Таким образом, право на обсуждение внесенного в коллегиальный или иной орган местного самоуправления проекта муниципального правового акта не закрепляется. Кроме того, в Законе не регламентированы вопросы отклонения проекта правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы граждан. Такая же картина наблюдается и в правоконкретизирующих актах, регулирующих правотворческую инициативу граждан. Совсем неясным остается вопрос: кто будет возмещать материальные и финансовые затраты, связанные с подготовкой проекта муниципального правового акта, внесенного инициативной группой граждан?
--------------------------------
<6> Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2015. N 8(224). С. 8.

Федеральный закон N 131-ФЗ закрепляет, что в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом. По каким же правилам? По правилам, применяемым к собраниям, публичным слушаниям или каким-то другим? Не совсем ясно.
В этой связи следовало бы внести дополнение в ч. 1 ст. 26 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах...", в которой положение этой части изложить в следующей редакции: "...принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования".
Однако до сих пор граждане недостаточно осведомлены о механизме реализации правотворческой инициативы. Определенной части граждан - 27,1% - неведомо содержание права на правотворческую инициативу, но многие - 56,3% респондентов - частично знакомы с механизмом реализации правотворческой инициативы. А вот 4,8% респондентов считают, что они хорошо разбираются в порядке реализации правотворческой инициативы. Более того, 2,9% опрошенных граждан лично принимали участие в правотворческой инициативе. Но 9,7% респондентов так и не смогли охарактеризовать суть этого права, затруднившись с ответом на поставленный интервьюером вопрос.
Правотворческая инициатива граждан является сложной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, поскольку включает в себя ряд норм, закрепленных в институтах конституционного права, реализация которых должна обеспечиваться с учетом принципов гласности и непосредственности участия населения в местном самоуправлении. Правотворческая инициатива граждан сводится к праву инициативной группы граждан внести проект муниципального правового акта с целью регулирования общественных отношений на территории соответствующего муниципального образования. Данное право обеспечивает людям возможность самостоятельно формировать правовые нормы и влиять на содержание муниципальных правовых актов. Используя правотворческую инициативу, соответствующие общественные группы могут активно привлекать те институты гражданского общества, которые профессионально специализируются на вопросах законотворческого и правотворческого процессов. Это обусловит необходимое взаимодействие органов местного самоуправления с институтами гражданского общества.

Список использованной литературы

1. Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Шишелова С.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Л.П. Жуковской. М., 2015. С. 167.
2. Современные проблемы организации публичной власти: Монография / Рук. авт. кол. и отв. ред. д.ю.н., профессор С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С. 99.
3. Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2015. N 8(224). С. 8.
4. Щепачев В.А. Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы ее реализации в законодательстве Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 161.
5. Югов А.А. Власть и воля в системе публично-властных отношений // Российский юридический журнал. 2009. N 3. С. 17.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ