Правовые и организационные средства противодействия коррупционным правонарушениям в социальной сфере. Статьи по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИОННЫМ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

А.В. ПОЛУКАРОВ

На сегодняшний день стало очевидным, что в борьбе с таким негативным и повсеместно распространенным явлением, как коррупция, ужесточение уголовного закона - как и уголовно-правовые меры в целом - имеет ограниченную эффективность в борьбе с коррупцией <1>. Как следствие, стало вполне очевидным, что основной упор в борьбе с коррупцией в социальной сфере должен делаться не на уголовно-правовых средствах борьбы с ней, а на криминологическом и даже административно-правовом уровне.
--------------------------------
<1> Об этом свидетельствуют как недавнее понижение размера штрафов, вменяемых в качестве наказания за коррупционные преступления (см. Федеральный закон от 8 марта 2015 г. "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2015. 11 марта), так и мнения ученых-правоведов. См., например: Бугаевская Н.В. Назначение наказания в виде штрафа, кратного сумме взятки, как отражение антикоррупционной политики в новых финансово-экономических условиях // Известия Тульского государственного университета. 2014. N 2. С. 43.

Одним из основных направлений в совершенствовании противодействия коррупционной преступности в социальной сфере должно стать совершенствование административно-правовой ответственности юридических лиц. Действительно, в отличие от других сфер жизнедеятельности, социальные сферы характеризуются активным участием частных учреждений в отправлении услуг населению (в сфере образования и здравоохранения), что создает потенциальное поле для коррупционных правонарушений со стороны юридических, а не только физических лиц. Как следствие, как введение уголовной ответственности юридических лиц, так и совершенствование административно-правовой ответственности юридических лиц являются необходимыми средствами в эффективной борьбе с коррупцией в социальных сферах.
Административная ответственность юридических лиц за коррупционные правонарушениям нуждается в совершенствовании как в том, что касается материального права, так и в том, что касается ее процессуальных аспектов <2>. Ее эффективность в борьбе с коррупцией в социальной сфере неоспорима, а антикоррупционный потенциал полностью не раскрыт и сегодня. Одним из основных направлений в совершенствовании административно-правовых мер борьбы с коррупцией должно стать расширение санкционного списка ст. 19.28 КоАП. Основным направлением должно стать развитие возможности применения в отношении юридических лиц - коррупционеров помимо штрафа и конфискации других видов наказания.
--------------------------------
<2> См.: Костенников М.В., Куракин А.В., Ватель А.Ю. Антикоррупционные и этические стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих // Полицейская и следственная деятельность. 2014. N 2. С. 145.

Так, например, наиболее эффективным средством борьбы с коррупцией юридических лиц социальной сферы, на наш взгляд, может стать возможность применения за правонарушения, предусмотренные ст. 19.28 КоАП, такого вида наказания, как лишение специального права. Действительно, применение такого наказания в отношении юридических лиц, предоставляющих медицинские и образовательные услуги, может быть довольно эффективным, так как мы знаем, что их деятельность осуществляется на основе специальных прав - лицензий <3>, а потенциальная возможность их потери может привести к фактической остановке их функционирования, что является довольно устрашающим и, как следствие, профилактическим средством в борьбе с коррупцией. Как следствие, невозможность применения такой административно-правовой санкции, как лишение специального права (ст. 3.8 КоАП), к юридическим лицам должна быть пересмотрена посредством внесения соответствующих законодательных изменений в КоАП для данной цели. Аналогичного эффекта в борьбе с коррупцией в социальной сфере, на наш взгляд, можно было бы добиться и посредством введения в список санкций, предусмотренных ст. 19.28 КоАП, и такого вида наказания, как административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП) юридических лиц. Таким образом, диверсификация административных санкций за правонарушения, предусмотренные ст. 19.28 КоАП, может стать эффективным предупреждающим, паллиативным антикоррупционным средством в борьбе с коррупционными правонарушениями юридических лиц социальной сферы.
--------------------------------
<3> Федеральный закон от 4 мая 2011 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Российская газета. 2011. 6 мая.

Интенсификация административно-правового преследования юридических лиц за коррупционные преступления может также стать эффективным средством борьбы с коррупцией в социальной сфере. Напомним, что на сегодняшний день количество административных производств, возбуждаемых в отношении юридических лиц социальной сферы по ст. 19.28 КоАП, ничтожно, а административные производства, возбужденные по данному составу в отношении юридических лиц социальной сферы, единичны <4>. Как следствие, интенсификация борьбы с коррупцией юридических лиц социальной сферы должна идти по пути систематического возбуждения производств по ст. 19.28 КоАП в случае присутствия элементов в уголовном деле, возбужденном по коррупционным составам УК РФ, позволяющих предполагать наличие таких действий со стороны юридических лиц. Удивительно, что на настоящий момент Генеральная прокуратура рекомендует подотчетным органам лишь "принять дополнительные меры по обеспечению неотвратимости ответственности юридических лиц, виновных в совершении правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <5>, а не интенсифицировать действия по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений коррупционной направленности, совершаемых юридическими лицами. Как следствие, рекомендуем внести соответствующие изменения в Приказ Генеральной прокуратуры от 29 августа 2014 г. N 454 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции" с целью интенсификации деятельности органов прокуратуры в данном направлении.
--------------------------------
<4> См.: Исламова Э.Р. Актуальные вопросы привлечения юридических лиц к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ // Криминалист. 2014. N 2. С. 72.
<5> Приказ Генеральной прокуратуры от 29 августа 2014 г. N 454 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции".

Имущественный контроль работников социальной сферы также может стать эффективным направлением в борьбе с коррупцией в здравоохранении и образовании. Необходимость представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера <6> была создана в российском правопорядке именно как одно из средств борьбы с коррупцией. Тем не менее в соответствии с рядом перечней должностей, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, данная обязанность не распространяется на большинство работников социальной сферы. Так, например, Приказ Минздрава России от 15 июля 2013 г. N 462н "О перечне должностей, замещаемых на основании трудового договора в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством здравоохранения Российской Федерации, при назначении на которые и при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" <7> распространяет обязанность представлять сведения о доходах лишь на отдельных лиц (чаще всего на руководителя, заместителя руководителя и главного бухгалтера медицинского учреждения). Очевидно, что при таком раскладе данная обязанность не распространяется на большую часть работников здравоохранения и образования, тогда как основная масса базовых коррупционных правонарушений совершается именно на уровне рядовых сотрудников учреждений сферы здравоохранения и образования. Как следствие, одной из мер борьбы с коррупцией в социальной сфере может стать распространение данного обязательства на всех работников здравоохранения и образования.
--------------------------------
<6> См.: ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. 30 декабря.
<7> Российская газета. 2013. 20 сентября.

Напомним в то же время, что эффективность данного средства, взятого самого по себе, является высокой. Как мы уже отметили (см. выше § 1), использование мер имущественного контроля становится наиболее эффективным лишь при одновременном применении и такого уголовно-правового средства, как состав "незаконного обогащения". Действительно, последний не является формальным составом, позволяет преследовать не конкретный факт, а несоответствие имущественного положения лица с его реальным уровнем доходов. Таким образом, совершенствование борьбы с коррупцией посредством введения мер имущественного контроля в отношении работников социальной сферы должно сопровождаться соответствующими изменениями уголовного закона, т.е. должно быть комплексным.
Совершенствование координации действий правоохранительных органов в борьбе с коррупцией также может стать одной из мер противодействия коррупции. Данный вопрос наиболее явным образом встал на повестке дня в связи с введением контроля за имущественным положением государственных и муниципальных служащих. Действительно, если основным субъектом, на плечи которого была возложена данная функция, стала Прокуратура РФ <8>, то на практике выполнение данной функции требует непосредственного взаимодействия органов прокуратуры с различными органами финансового, бюджетного и иного контроля, в частности следственных органов, Счетной палаты, финансового мониторинга и др. Если такая координационная функция уже возложена на прокуратуру в рамках действующего законодательства <9>, то ее практическая реализация далека от идеала. Отдельные авторы даже высказывают по данному поводу мнение, что на сегодняшний день отсутствует четкая и стройная организационно-структурная система осуществления координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией <10>.
--------------------------------
<8> См.: Винокуров А.Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 108.
<9> См.: ч. 6. ст. 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции" // Российская газета. 2008. 30 декабря.
<10> См.: Кобзарев Ф.М. Об особенностях и проблемах организации координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2010. N 3. С. 21.

Очевидно, что в свете введения функции имущественного контроля государственных и муниципальных служащих и его желательного распространения на работников социальной сферы стоит задуматься и о создании постоянно действующих координационных структур в рамках органов прокуратуры. Это связано с тем, что отдельные органы государственной власти, не входящие в структуру органов прокуратуры (финансового мониторинга, налогового контроля и т.п.), располагают наиболее адекватным для проведения контрольных действий в отношении имущественного состояния служащих набором специализированных функций и средств, необходимых для выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений коррупционной направленности. В случае введения имущественного контроля в отношении работников социальной сферы координация деятельности по борьбе с коррупцией в них должна будет также осуществляться и с органами (как федеральными, так и субъектов Федерации) здравоохранения и образования. Как следствие, их систематическое привлечение в рамках следственных действий позволит более эффективно выявлять коррупционные действия государственных и муниципальных служащих.
Ведение учета данных о результатах деятельности правоохранительных и судебных органов в отношении коррупционных преступлений, статистических данных, отчетности и их анализа в зависимости от сферы жизнедеятельности также может стать одним из эффективных средств борьбы в социальной сфере. Действительно, на сегодняшний день статистика по антикоррупционной деятельности и коррупционным деяниям, которая ведется как Генеральной прокуратурой <11>, так и другими органами власти <12>, не представляет полной картины о состоянии коррупции и эффективности средств и методов борьбы с ней, так как она ведется сегодня вне зависимости от сферы жизнедеятельности: статистические данные и их анализ проводятся в отношении совокупности коррупционных преступлений и оперативно-розыскных действий, а также судебных решений, вынесенных по данной категории дел. Как следствие, сегодня мы сталкиваемся с отсутствием конкретных официальных статистических данных и их анализа по коррупции именно в социальной сфере <13>. Такое состояние дел препятствует пониманию реального уровня и размаха коррупции в социальной сфере; осознанию серьезности проблемы с коррупцией в социальной сфере и, как следствие, формированию политической воли для борьбы с ней именно в данной сфере, что негативно сказывается и на эффективности борьбы с ней. Как следствие, стоит задуматься о внесении изменений в соответствующие нормативные акты <14>, регулирующие отчетность, сбор и анализ статистических данных по коррупционным преступлениям, с целью отображения в этих данных отдельной статистики по коррупционным преступлениям в социальной сфере.
--------------------------------
<11> См., например: Статистические и аналитические материалы о состоянии работы по выявлению коррупционных преступлений, следствия и прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией в 2012 г. // http://genproc.gov.ru/anticor/doks/document-81540/.
<12> См., например: раздел 6 формы N 10.4.1 "Отчет о результатах рассмотрения уголовных дел по отдельным статьям Уголовного кодекса Российской Федерации по вступившим в законную силу приговорам и другим судебным постановлениям, в том числе по преступлениям коррупционной направленности" // http://www.cdep.ru/index.php?id=150&item=2881.
<13> Действительно, на сегодняшний день анализ коррупции в социальной сфере по большей части ведется на неофициальном уровне и, чаще всего, учеными-социологами, а не юристами, что, конечно же, не является эффективным в свете борьбы с коррупцией в социальной сфере. См., например: Кузина К.С. Коррупция в сфере высшего образования на примере Омской области / Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции. URL: http://sartraccc.ru/Explore/kuzina.docx (дата обращения: 11.12.2015).
<14> Например, Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399/ "О едином учете преступлений" // Российская газета. 2006. 25 января.

Несмотря на меньшую - в сравнении с антикоррупционным просвещением - эффективность действия норм деловой и профессиональной этики, стоит упомянуть об их значении для совершенствования противодействия коррупционной преступности в социальной сфере. Принимая во внимание размывание этических принципов в отношениях пациента с врачом, а также преподавателя с обучающимся - которое мы можем наблюдать в процессе "банализации" мелкой коррупции в социальной сфере - значение фиксированных этических принципов поведения в рамках профессиональной деятельности врача и педагога все же не стоит недооценивать.
В сфере здравоохранения уже был зафиксирован ряд этических принципов поведения работников данной сферы. Так, Ассоциацией медицинских сестер России был создан "Этический кодекс медицинской сестры" <15>, тогда как этические принципы профессиональной деятельности работников сферы здравоохранения в целом были установлены Всероссийским Пироговским съездом врачей в "Кодексе врачебной этики Российской Федерации" <16>. Несмотря на неофициальный характер данных текстов, оба содержат ряд положений, касающихся борьбы с коррупционными проявлениями в деятельности медицинского персонала. Так, обновленная редакция (от 2010 г.) Этического кодекса медицинской сестры гласит "Медицинская сестра должна отказываться от подарков и лестных предложений со стороны пациента, если в основе лежит его желание добиться привилегированного положения. Медицинская сестра вправе принять благодарность от пациента, если она выражается в форме, которая не противоречит справедливости и порядочности и не нарушает правовых норм" (ст. 14). В свою очередь, в Кодексе врачебной этики Российской Федерации (п. 4) указано: "Мотивы материальной, личной выгоды не должны оказывать влияния на принятие врачом профессионального решения".
--------------------------------
<15> Этический кодекс медицинской сестры России (принят Российской ассоциацией медицинских сестер в 2010 г.) // СПС "Гарант".
<16> Кодекс врачебной этики РФ (одобрен Всероссийским Пироговским съездом врачей 7 июня 1997 г.) // СПС "Гарант".

Если антикоррупционные этические принципы в сфере здравоохранения существуют, то дело обстоит иным образом в сфере образования. Действительно, несмотря на существование кодексов профессиональной этики педагогических работников отдельных учебных заведений, общероссийского Кодекса профессиональной этики учителя не существует, что, на наш взгляд, является довольно критичным, если принять во внимание уровень коррупции в российской системе образования. В то же время стоит отметить, что Министерством образования и науки Российской Федерации был разработан Модельный кодекс профессиональной этики педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность <17>, который гласит: "...исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению трудовых обязанностей (п. 8, ж))". Все же стоит отметить, что, помимо того что данный Кодекс был принят лишь совсем недавно (2014 г.), он является модельным и не имеет юридической силы, а предполагает принятие отдельного кодекса на уровне каждого образовательного учреждения, что, конечно же, не способствует единообразному пониманию этических принципов педагогических работников. Было бы намного более эффективно предложить разработать данный документ - наподобие ассоциации медицинских сестер - профсоюзу педагогических работников или ассоциации последних.
--------------------------------
<17> Письмо Министерства образования и науки РФ от 6 февраля 2014 г. N 09-148 "О направлении материалов".

Стоит отметить, что ознакомление работников социальной сферы с положениями соответствующих кодексов этики должно происходить еще на стадии профессионального обучения врачей и педагогов <18>. Возможно, стоит объединить процедуру дачи клятвы Гиппократа с клятвой соблюдения этических принципов Кодексов профессиональной этики на стадии обучения и осуществлять данную процедуру в торжественной форме наподобие принесения присяги в органах обороны. Также стоит размещать данные Кодексы в самих учреждениях социальной сферы наподобие книг отзывов и предложений. Такие предложения возвращают нас к идее необходимости совершенствования антикоррупционного профессионального образования педагогов и врачей, что довольно просто реализовать в связи с необходимостью обязательного прохождения профессиональной подготовки работников данных секторов социальной сферы.
--------------------------------
<18> В науке также отмечается, что необходимо "...внедрение новых образовательных стандартов и методик с целью повышения уровня правовой культуры молодых специалистов, а также формирования ответственного профессионального поведения врачей и медицинского персонала, включая внедрение во всех высших медицинских учебных заведениях курса правовых дисциплин с целью информирования студентов-медиков о правовом статусе врача и пациента, организационной структуре системы здравоохранения, юридической ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей медицинского работника и злоупотребление своими полномочиями". Хасанов Ф.З. К вопросу о противодействии коррупции в сфере здравоохранения // Евразийская адвокатура. 2014. N 2. С. 34.

Снятие административных барьеров в социальной сфере также может послужить снижению коррупционных практик в социальной сфере. Достаточно привести пример вывода медикаментов на фармацевтический рынок <19> или присвоения грифа учебного пособия в сфере образования <20>, чтобы осознать коррупциогенный потенциал данных административных процедур и задаться вопросом о необходимости их существования. Стоит отметить, что если отдельные административные барьеры (лицензирование, аттестация, сертификация и т.п.) в социальной сфере (в первую очередь в сфере здравоохранения) необходимы как минимум в связи с опасностью деятельности для жизни и здоровья граждан, то отдельные административные барьеры в сфере здравоохранения и образования не только избыточны, но и коррупциогенны. По данному поводу в науке отмечается, что "...здравоохранение представляет собой обширную площадку для культивирования коррупции, и было бы странно, не развейся она так, как развилась..." под действием чрезмерной бюрократии, а также уточняется, в частности, что "...при органах управления здравоохранением, прежде всего при Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, создаются специализированные учреждения здравоохранения "особого типа" - консультативно-методические информационные центры (КМИАЦ), назначение которых - легализованный отъем (тоже в порядке "платных" услуг) денежных средств у медицинского бизнеса при лицензировании и административных проверках (неявная коррупция) <21>. Как следствие, следует задаться вопросом о том, не стоит ли отменить избыточные административные барьеры и деятельность контрольных органов в социальной сфере.
--------------------------------
<19> Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. "Об обращении лекарственных средств" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.
<20> Положение о порядке присвоения учебным изданиям (в том числе электронным) грифа Учебно-методического объединения по классическому университетскому образованию России от 2 декабря 2010 г. // http://www.umo.msu.ru/index.php?file_name=STATIC/new_grif.html.
<21> См.: Тихомиров А.В. Коррупция в здравоохранении // Главный врач: хозяйство и право. 2009. N 6. С. 34.

Если подробнее рассмотреть ряд административных процедур и барьеров, а также цели их проведения - например клинических испытаний лекарственных препаратов, проведение которых является одной из наиболее коррупциогенных сфер в здравоохранении, то невозможно отрицать необходимость их существования для защиты жизни и здоровья населения <22>. В то же время большинство выводимых на российский рынок лекарств и их аналогов являются зарубежными, т.е. уже прошедшими апробацию и клинические испытания в наиболее авторитетных (и часто даже государственных) лабораториях зарубежных стран, т.е. они не нуждаются в дополнительном контроле со стороны российских властей. Как следствие, существование таких административных производств по контролю за обращением отдельных лекарственных средств на территории России является, на наш взгляд, избыточным при наличии уже существующих аналогов (клинических испытаний). Как следствие, приравнивание результатов клинических испытаний отдельных лекарственных средств, проводимых признанными зарубежными государственными лабораториями, к национальным не только, в принципе, возможно, но и необходимо именно в антикоррупционных целях. Таким образом, именно отмена таких и подобных административных производств в социальной сфере позволит избежать коррупционных практик как в таком узком секторе здравоохранения, как вывод лекарственных средств на внутренние фармацевтические рынки, так и в других вопросах в сфере здравоохранения и образования. Стоит отметить, что данная идея не является новой и была уже озвучена не только в науке, но и представителями политических кругов <23>.
--------------------------------
<22> См.: ст. 38 Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. "Об обращении лекарственных средств" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.
<23> Батенева Т. Признание без взаимности // Российская газета. 2104. 15 июля.

Список использованной литературы

1. Бугаевская Н.В. Назначение наказания в виде штрафа, кратного сумме взятки, как отражение антикоррупционной политики в новых финансово-экономических условиях // Известия Тульского государственного университета. 2014. N 2.
2. Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Основное содержание позитивной ответственности в системе государственной и муниципальной службы // Вестник Саратовской государственной академии права. 2012. N 3.
3. Винокуров А.Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2013. N 2.
4. Вифлеемский А.Б. Специфические основания привлечения к дисциплинарной ответственности педагогических работников // Отдел кадров бюджетного учреждения. 2009. N 6.
5. Исламова Э.Р. Актуальные вопросы привлечения юридических лиц к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ // Криминалист. 2014. N 2.
6. Костенников М.В., Куракин А.В., Ватель А.Ю. Антикоррупционные и этические стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих // Полицейская и следственная деятельность. 2014. N 2.
7. Кобзарев Ф.М. Об особенностях и проблемах организации координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2010. N 3.
8. Крочин Т.О. Дисциплинарная ответственность медицинских работников // Главный врач. 2013. N 5.
9. Хасанов Ф.З. К вопросу о противодействии коррупции в сфере здравоохранения // Евразийская адвокатура. 2014. N 2.
10. Тихомиров А.В. Коррупция в здравоохранении // Главный врач: хозяйство и право. 2009. N 6.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ