Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства. Статьи по предмету Прокурорский надзор

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Прокурорский надзор. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРЕДМЕТ, ПРЕДЕЛЫ И ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А.В. КОЖИНСКИЙ

Прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства относится к прокурорскому надзору за исполнением законов в сфере экономики.
Наиболее актуальными для прокурорского надзора в сфере экономики являются вопросы исполнения законодательства о собственности, в сферах земельных отношений, жилищно-коммунального хозяйства, банковского, налогового, антимонопольного, бюджетного законодательства <1>.
--------------------------------
<1> Крошкин В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики // Прокурор. 2012. N 4; СПС "КонсультантПлюс".

А.Е. Буксман также отмечает, что прокурорский надзор в сфере экономики традиционно является одним из важнейших направлений прокурорской деятельности <2>.
--------------------------------
<2> Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сборник методических материалов. Генеральная прокуратура Российской Федерации. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2010. С. 7.

Ключевые направления надзорной работы в сфере экономики установлены в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (далее - Приказ Генерального прокурора N 195).
Соответственно, данный Приказ является одной из основ для прокурорского работника при проведении надзора за исполнением антимонопольного законодательства.
Согласно пункту 1 Приказа Генерального прокурора N 195 основными направлениями надзорной деятельности необходимо считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.
В соответствии с пунктом 8 Приказа Генерального прокурора N 195 в сфере экономики прокуратуре необходимо сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства. Таким образом, надзор за исполнением антимонопольного законодательства входит на сегодняшний день в приоритетные направления.
Кроме того, особое внимание антимонопольным вопросам уделяется в Приказе Генерального прокурора от 31.03.2008 N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности".
Данный Приказ направлен на защиту предпринимателей от государственных органов, органов местного самоуправления, обладающих контрольными и надзорными полномочиями. Также обращено внимание на то, что создается большое количество административных барьеров, создаются условия для ограничения конкуренции и предоставления отдельным лицам преференций.
Приказом установлено, что при организации прокурорского надзора необходимо особо акцентировать внимание на выявлении и устранении фактов ограничения конкуренции и иных нарушений антимонопольного законодательства (с привлечением уполномоченных антимонопольных органов).
На основании изложенного можно понять, что надзор за исполнением антимонопольного законодательства выделяется в отдельное направление прокурорского надзора. Прежде всего, необходимо рассмотреть, что представляет предмет прокурорского надзора. Некоторые ученые по-разному определяют понятие предмета прокурорского надзора.
Под предметом прокурорского надзора необходимо понимать сферу общественных отношений, на регулирование которых направлена деятельность прокурора, представляющую собой соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов <3>.
--------------------------------
<3> Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2000.

В другом определении под предметом прокурорского надзора понимается сфера общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора <4>. В целом данные понятия предмета прокурорского надзора схожи по своему смыслу. Деятельность направлена на регулирование общественных отношений, которые связаны с исполнением законов.
--------------------------------
<4> Прокурорский надзор / Под редакцией Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2013.

Предмет надзора за исполнением законов определен ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) и включает:
- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами.
В статье 21 Закона о прокуратуре различаются отдельные вопросы предмета прокурорского надзора. Так, с одной стороны в предмет прокурорского надзора входит соблюдение Конституции РФ и исполнение законов всеми государственными органами и организациями, а также органами управления коммерческих и некоммерческих организаций. С другой стороны, в предмет прокурорского надзора входит соответствие уже законам правовых актов, изданных органами и должностными лицами.
То есть ко второму критерию можно отнести правовые акты, издаваемые органами и организациями в отношении вопросов, касающихся антимонопольного законодательства.
В характеристике элемента - соответствие актов, издаваемых уполномоченными органами и лицами - предметом прокурорского надзора прежде всего следует рассмотреть правовые акты, издаваемые органами и должностными лицами, перечисленными в первом абзаце п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения. Они могут быть изданы в форме приказов, распоряжений, решений, указаний, инструкций и др. Эти акты порождают, изменяют или прекращают юридические права и обязанности как у относительно неопределенного круга юридических лиц (филиалы банка, отделения железной дороги, трудовой коллектив), так и у конкретных юридических или физических лиц (приказ об увольнении конкретного работника предприятия, организации, учреждения, наложение взыскания на конкретное физическое лицо и т.п.).
Рассматриваемым элементом предмета надзора за исполнением законов, как уже отмечалось, является соответствие перечисленных выше правовых актов законам. Это означает, что все приказы, распоряжения, решения и иные акты должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и не противоречить им.
Основываясь на вышеизложенном, прокурорский надзор за исполнением антимонопольного законодательства можно условно разделить на два направления:
- осуществление прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства, состоящего в соблюдении статей Конституции РФ, законодательства, включающее вопросы антимонопольного регулирования, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также проверка на соответствие законам в области антимонопольного законодательства правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.
Теперь необходимо выяснить, что входит в объект прокурорского надзора для определения предмета прокурорского надзора. Есть различные понимания того, что входит в объект прокурорского надзора. Некоторые ученые понимают под объектом прокурорского надзора предприятия, учреждения, организации и другие органы, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов <5>.
--------------------------------
<5> Прокурорский надзор / Под редакцией Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2013. С. 17.

Если рассмотреть данное определение объекта прокурорского надзора применительно к надзору за исполнением антимонопольного законодательства, по мнению автора, в объект данного надзора входит два направления.
С одной стороны, объектом надзора является деятельность Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы и других функций.
Аналогично под объект надзора подпадают территориальные органы Федеральной антимонопольной службы, осуществляющие функции в соответствии с Положением о территориальных органах ФАС России.
С другой стороны, в объект входят государственные, муниципальные органы и организации, хозяйствующие субъекты, некоммерческие организации, осуществляющие свою деятельность, которая может привести к ограничению, недопущению и устранению конкуренции.
Следующим важным вопросом, который необходимо рассмотреть, является выявление пределов прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
Под пределом прокурорского надзора понимают границы его осуществления при осуществлении прокурором надзорной деятельности.
При характеристике пределов прокурорского надзора некоторые авторы рассматривают данное понятие в качестве правовой категории, определяющей границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования <6>.
--------------------------------
<6> Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 40.

Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре основной функцией прокуратуры является осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Пункт 2 ст. 21 Закона о прокуратуре устанавливает пределы прокурорского надзора за исполнением законов. Согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Исходя из текста ст. 21 Закона о прокуратуре прокурор имеет право и обязанность осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и законов. Следовательно, надзор за исполнением Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий.
Исходя из формулировки ст. 21 Закона о прокуратуре Указы Президента РФ и правовые акты Правительства РФ как предмет надзора за их исполнением или их соответствием законам не предусматриваются.
Из этого следует вывод, что законодатель не дает прокурору права осуществлять надзор за Указами Президента РФ и актами Правительства РФ, так как они сами, согласно Конституции РФ (ст. ст. 90, 115), должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, то есть носят подзаконный характер.
Применительно к надзору за исполнением антимонопольного законодательства Указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ нужно учитывать ст. 2 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), где указано, что антимонопольное законодательство Российской Федерации (далее - антимонопольное законодательство) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в статье 3 данного Федерального закона.
Применительно к прокурорскому надзору за исполнением антимонопольного законодательства можно рассмотреть п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
В статье В. Васюшкина "Пределы прокурорского надзора" говорится о том, что многие авторы указывают на то, что государственные органы должны осуществлять контроль (надзор) за соблюдением законов различными субъектами хозяйственной и иной деятельности, тогда как удел прокуратуры - надзор за этими государственными органами. В то же время статистика результатов прокурорской работы показывает, что большинство мер реагирования принимается прокурорами как раз по фактам нарушений законов в "деятельности субъектов, функционирующих в конкретных областях" <7>.
--------------------------------
<7> Васюшкин В. Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. N 11.

Конечно, прокурору нельзя запретить проверять исполнение законов и соблюдение прав граждан в различных сферах, ограничив свою деятельность только надзором за исполнением государственными органами своих функций и законностью нормативно-правовых актов.
Присутствие слова "надзор" в наименовании государственных органов может указать на сходство деятельности государственного органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что упомянутые органы осуществляют скорее контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни в коем случае не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами <8>.
--------------------------------
<8> Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10.

По мнению А.Ф. Козлова, согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы <9>.
--------------------------------
<9> Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. Екатеринбург, 1999.

При этом существуют специализированные природоохранные прокуратуры, которые обязаны выполнять надзорные функции, хотя существует Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая осуществляет контроль в сфере охраны окружающей среды.
В. Бессарабов и К. Кашаев считают, что прокурорский надзор, являясь системообразующим ядром государственного контроля, в этом смысле сохраняет универсальные полномочия, не ограниченные сферой правового регулирования, в отличие от других органов, которые вправе проводить проверки только в соответствии с предметом деятельности. Не подменяя органы государственного контроля, прокурорский надзор выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности <10>.
--------------------------------
<10> Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007; СПС "КонсультантПлюс".

Следовательно, можно сделать вывод, что прокурорский надзор за исполнением законов осуществляется независимо от различных контролирующих органов. При этом существуют особенности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в определенных сферах.
В соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 N 160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу 22.08.2009, изменен порядок возбуждения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.9 - ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления, 14.31 - злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, 14.31.1 - злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35 процентов, 14.31.2 - манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности), 14.32 - заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности, 14.33 - недобросовестная конкуренция.
Согласно ч. 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ, дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждается на основании решения комиссии антимонопольного органа.
Таким образом, для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства прокурор, выявив нарушения по вышеуказанным статьям, должен передать материалы проверки в антимонопольный орган для установления факта нарушения антимонопольного законодательства, которое рассматривается комиссией антимонопольного органа и выносится решение о наличии или отсутствии состава административного правонарушения.
С учетом статьи 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Таким образом, формально после заключения комиссии антимонопольного органа прокурор может возбудить дело об административном правонарушении за антимонопольные нарушения.
При этом по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства выносится решение о наличии нарушения и в случае его наличия возбуждается дело об административном правонарушении.
Т.А. Тухватуллин в своей статье "Полномочия прокурора по административному преследованию за правонарушения в экономической сфере" считает, что после принятия решения комиссией антимонопольного органа прокурор в силу своих полномочий может возбудить дело об административном производстве по антимонопольным составам статей 14.9, 14.31 - 14.33 КоАП РФ <11>.
--------------------------------
<11> Тухватуллин Т.А. Полномочия прокурора по административному преследованию за правонарушения в экономической сфере // Административное право и процесс. 2015. N 8.

Необходимо учитывать, что Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25 мая 2012 г. N 339 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации" установлен порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Так, согласно пункту 3.88 рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства рассматривается на заседании комиссии.
Согласно статье 40 Закона о защите конкуренции для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее также - комиссия). Комиссия выступает от имени антимонопольного органа. Состав комиссии и ее председатель утверждаются антимонопольным органом.
Комиссия состоит из работников антимонопольного органа. Председателем комиссии может быть руководитель антимонопольного органа, его заместитель или руководитель структурного подразделения федерального антимонопольного органа.
То есть, по мнению Т.А. Тухватуллина, после рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства материалы из антимонопольного органа могут быть переданы в прокуратуру, которая сможет возбудить дело об административном производстве.
Вместе с тем, например, при рассмотрении дела об административном правонарушении за злоупотребление доминирующим положением (статья 14.31 КоАП РФ) или заключение ограничивающего конкуренцию соглашения осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности (статья 14.32) может быть назначен оборотный штраф от одной сотой до пятнадцати сотых процентов от общего оборота компании, который назначается исходя из смягчающих и отягчающих обстоятельств.
При этом статьей 23.48 КоАП РФ лицами, уполномоченными рассматривать дела по административным правонарушениям по статьям 14.31, 14.31.1, части 1 статьи 14.31.2, статьям 14.32, 14.33 КоАП РФ, являются руководитель федерального антимонопольного органа, его заместители или руководители территориальных антимонопольных органов, их заместители.
Мнение ученых, что прокурор возбуждает административное производство по антимонопольным делам на основании решения комиссии антимонопольного органа, представляется автору спорным.
Таким образом, автору представляется, что возбуждение прокуратурой административного производства после принятия решения комиссией антимонопольного органа является нецелесообразным и малоприменимым действием, учитывая, что рассматривать административное дело по вышеуказанным статьям будет антимонопольный орган в лице указанных должностных лиц.
По мнению В.Г. Бессарабова, прокурорский надзор, являясь системообразующим ядром государственного контроля, сохраняет универсальные полномочия, не ограниченные сферой правового регулирования, в отличие от других органов, которые вправе проводить проверки только в соответствии с предметом деятельности. Не подменяя органы государственного контроля, прокурорский надзор выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности <12>.
--------------------------------
<12> Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007.

Также важным вопросом при изучении пределов прокурорского надзора является состав объектов прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства. С одной стороны, объектом надзора является Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы, при исполнении своих функций, о чем уже было сказано выше.
А с другой стороны, объектами надзора по соответствию действий при осуществлении своей деятельности антимонопольному законодательству в соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона о защите конкуренции можно считать следующие органы и организации:
федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.
Физических лиц можно рассматривать как объект надзора только при осуществлении ими предпринимательской деятельности и при наличии у них всех признаков юридического лица; таковыми являются индивидуальные предприниматели, признаки которых установлены ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Список литературы

1. Крошкин В.Б. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики // Прокурор. 2012. N 4; СПС "КонсультантПлюс".
2. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сборник методических материалов. Генеральная прокуратура Российской Федерации. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Москва, 2010. С. 7.
3. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. М.: Зерцало, 2000.
4. Прокурорский надзор / Под редакцией Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2013.
5. Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 40.
6. Васюшкин В. Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. N 11.
7. Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10.
8. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. Екатеринбург, 1999.
9. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007; СПС "КонсультантПлюс".
10. Тухватуллин Т.А. Полномочия прокурора по административному преследованию за правонарушения в экономической сфере // Административное право и процесс. 2015. N 8.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Прокурорский надзор, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ