ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ОСНОВАХ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
В.Д. ПЕРЕВАЛОВ, С.Д. ХАЗАНОВ
Теоретико-правовые исследования противодействия коррупции в настоящее время приобретают все большее значение для совершенствования антикоррупционного законодательства и практики его применения, затрагивая правовые институты значительного числа отраслей публичного и частного права. Объектом исследования становятся институциональные основы противодействия коррупции, в том числе компетенция различных органов и организаций, антикоррупционные стандарты исполнения функций и полномочий, антикоррупционные запреты, обязанности и ограничения для отдельных видов должностных лиц и способы их обеспечения, роль институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики, специфика отраслевого инструментария, международный опыт и примеры лучших зарубежных практик в борьбе с коррупцией <1>.
--------------------------------
<1> Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / пер. с англ. О.А. Алякринского. М., 2003; Голик Ю.В., Карасев В.И. Коррупция как механизм социальной деградации. СПб., 2005; Максимов С.В. Коррупция, закон, ответственность. М., 2008; Противодействие коррупции на муниципальном уровне. М., 2008; Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. М., 2009; Храмкин А.А. Противодействие коррупции в госзакупках. М., 2009; Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010; Коррупция: природа, проявления, противодействие / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012; Братановский С.Н., Зеленов М.Ф. Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ: моногр. М., 2016 и др.
После достижения антикоррупционным законодательством определенного качественного состояния, получения результатов его применения и их анализа возникает необходимость в формировании методологических основ оценки эффективности антикоррупционных мероприятий, цель которой - выяснить, насколько используемый инструментарий адекватен степени и масштабам коррупционных проявлений в различных областях государственной, хозяйственной, общественной деятельности. Эта необходимость обусловлена:
1) сложностью и многообразием форм коррупционных проявлений, проникновением коррупционных практик во все сферы государственной и общественной жизни, что предполагает использование совокупности не всегда взаимосвязанных мер политического, экономического, правового, организационного и информационного характера (всеобъемлющий и многодисциплинарный подход к противодействию коррупции);
2) участием в проведении антикоррупционной политики представителей публичной власти. Это серьезно усложняет достижение ее целей и задач: значительное число лиц, к функциональным обязанностям которых относится принятие мер по противодействию коррупции, сами являются участниками различных коррупционных практик;
3) множеством факторов, влияющих на результативность соблюдения положений антикоррупционного законодательства, сложностью их выявления и учета в деятельности органов и должностных лиц, применяющих меры по противодействию коррупции;
4) периодическим приспособлением коррупционных практик и схем совершения коррупционных правонарушений к тем формам и средствам противодействия коррупции, которые применяются государственной властью, а также значительной латентностью коррупционных правонарушений, что в свою очередь предполагает постоянную корректировку системы мер противодействия коррупции в целях поиска наиболее адекватных и эффективных из них;
5) необходимостью кумуляции сил и средств различных государственных и муниципальных органов, а также институтов гражданского общества для достижения тех целей и задач, которые закреплены в международно-правовых актах и российском антикоррупционном законодательстве. При этом деятельность субъектов, организующих проведение и участвующих в осуществлении антикоррупционной политики, слабо поддается координации и целенаправленному регулированию, а достигаемые ими результаты - соответствующей систематизации и учету <1>.
--------------------------------
<1> О сущности и задачах антикоррупционной политики см.: Коррупция: природа, проявления, противодействие. С. 135 - 148.
Кроме того, оценка эффективности антикоррупционных мероприятий позволяет сформировать более полное представление о состоянии и уровне коррупции в масштабах государства и общества, а также в отдельных отраслях и сферах государственного управления, в деятельности конкретных государственных, муниципальных и общественных институтов.
К сожалению, развитие правореализационного механизма противодействия коррупции движется по традиционной для России "колее": разработка планово-программных документов, определение ответственных за их реализацию органов и должностных лиц, периодическое заслушивание отчетов о принятых мерах, составление отчетов с требуемыми показателями. Во главу угла при оценке результативности деятельности органов публичной власти ставятся количество принятых нормативных правовых актов по вопросам противодействия коррупции, количество проведенных проверок, экспертиз, выявленных коррупциогенных факторов, возбужденных дел по фактам коррупционных правонарушений и т.п.
При таком подходе возникают следующие риски обоснованности оценок проводимой антикоррупционной политики:
показатели (критерии) эффективности формируются самим реализующим антикоррупционные мероприятия субъектом (органом, должностным лицом), который самостоятельно оценивает возможности их достижения, выявления и представления;
показатели эффективности проведения антикоррупционной политики "смешиваются" с иными показателями деятельности государственных и муниципальных органов, напрямую не влияющими на результативность проведенных антикоррупционных мероприятий (например, количество проведенных заседаний комиссии по служебному поведению и урегулированию конфликта интересов);
к показателям эффективности относятся показатели, не связанные непосредственно с деятельностью государственных и муниципальных органов и их должностных лиц по противодействию коррупции, а зависящие от иных факторов и обстоятельств (например, количество рассмотренных обращений граждан);
показатели и критерии эффективности проведенных мероприятий подменяются количественными показателями, т.е. интенсивность антикоррупционного воздействия оценивается независимо от полученных результатов;
показатели и критерии эффективности не являются результатом независимой экспертной оценки, осуществляемой в том числе институтами гражданского общества;
выявление и представление показателей и критериев эффективности антикоррупционных мероприятий подменяет собой их экспертную оценку, требующую значительных организационных, временных, кадровых и финансовых затрат, в то время как именно экспертная оценка полученных результатов должна выступать основным средством определения эффективности антикоррупционной политики;
показатели и критерии эффективности не дифференцируются в зависимости от особенностей деятельности определенных государственных и муниципальных органов, сфер и отраслей государственного управления, коррупционных рисков, возникающих при исполнении отдельных государственных (муниципальных) функций и полномочий, региональной специфики коррупционных проявлений. Имеет место унифицированный подход к антикоррупционной политике федеральных, региональных и муниципальных органов власти, предполагающий типовые программы и планы противодействия коррупции, типовые отчеты об их исполнении и т.п.
Полагаем, что эффективность антикоррупционных мер зависит от ряда условий политического, правового, управленческого, экономического и информационного характера. Назовем эти условия.
1. Соответствие интенсивности антикоррупционных мероприятий характеру коррупционных проявлений. Чем выше степень коррупционных рисков в той или иной сфере государственного управления, чем сложнее с точки зрения возможности контролировать развитие коррупционных практик социально-управленческая среда, тем выше должна быть степень интенсивности применяемых антикоррупционных мер.
2. Правильная расстановка акцентов при выборе из обширного антикоррупционного инструментария наиболее действенных организационно-правовых средств противодействия коррупционным проявлениям. Выбор антикоррупционных средств (включение соответствующих мероприятий (мер) в планы и программы по противодействию коррупции) должен производиться с учетом таких факторов, как:
а) оценка коррупционных рисков в конкретной сфере государственного или муниципального управления;
б) характер коррупционных правонарушений в этой сфере, на территории региона или муниципального образования;
в) данные социологических исследований о состоянии коррупции в сфере деятельности утверждающего план (программу) государственного или муниципального органа;
г) результаты антикоррупционного мониторинга, в том числе мониторинга правоприменения;
д) иные факторы, позволяющие в той или иной степени индивидуализировать применение антикоррупционных средств.
Названный подход не исключает необходимости использования универсальных средств и форм профилактики коррупции, основанных на единых стандартах организации и прохождения государственной и муниципальной службы, унифицированном правовом статусе государственного и муниципального служащего, "типовых" коррупционных рисках при исполнении государственных (муниципальных) функций и предоставлении государственных (муниципальных) услуг. Однако если антикоррупционные планы и программы будут состоять только из стандартных антикоррупционных средств (антикоррупционный мониторинг, антикоррупционная экспертиза, проверка соблюдения антикоррупционных запретов, обязанностей и ограничений, обеспечение информационной открытости государственных и муниципальных органов), их эффективность значительно снизится.
3. Необходимый уровень специализации антикоррупционных мер, позволяющий учесть разнообразные факторы, влияющие на коррупционные риски, в том числе:
сферы государственного управления с повышенными коррупционными рисками;
государственные функции и должностные обязанности с повышенными коррупционными рисками;
правовое положение должностных лиц - участников коррупционных отношений;
распространенность коррупционных правонарушений на той или иной территории;
формы коррупционных отношений, складывающиеся на той или иной территории или в той или иной сфере государственного или муниципального управления.
Соблюдению названного условия эффективности антикоррупционных мероприятий препятствует постоянное стремление правотворческих и правоприменительных органов к унификации и типологизации антикоррупционных мер (типовой план противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти, типовые планы противодействия коррупции в муниципальных образованиях). Хотя данные планы предусматривают возможность их конкретизации, последняя, как показывает анализ планов (программ), принятых на их основе, используется крайне редко.
Чем опасна "сплошная" унификация антикоррупционных мероприятий? Во-первых, тем, что к реализации антикоррупционных мер и в небольшом поселке, и в многомиллионном мегаполисе предъявляются одинаковые требования: необходимо создать органы по противодействию коррупции, провести мониторинг соблюдения требований антикоррупционного законодательства, антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, организовать телефон доверия, составить список должностей государственной службы с высоким риском коррупционных проявлений. Во-вторых, тем, что одни и те же запреты и ограничения антикоррупционного характера действуют в отношении и референта гражданской службы 3-го класса, и действительного государственного советника 1-го класса. Разве их деятельность порождает одинаковые коррупционные риски? Отсутствие должной гибкости при проведении антикоррупционной политики существенно снижает эффективность профилактики коррупционных проявлений.
4. Правильно избранный объект антикоррупционного воздействия. Это условие касается перечня как должностей, на которые возлагаются дополнительные антикоррупционные запреты, ограничения и обязанности, так и организаций, обязанных проводить специализированную антикоррупционную политику. В настоящее время антикоррупционное законодательство расширяет перечень органов и организаций, одновременно оптимизируя перечень должностей, хотя последнее требует гораздо более развернутого методического инструментария.
Так, антикоррупционному анализу подвергаются нормативные правовые акты и их проекты <1>, в то время как индивидуальные правовые акты - решения о предоставлении земельных участков под строительство, выделении квот на природные ресурсы, предоставлении господдержки, распределении инвестиций, конкурсная документация по закупкам для государственных и муниципальных нужд - не являются объектом антикоррупционного анализа, пока не попадут в орбиту уголовного или административного производства (а это лишь незначительная часть таких актов). А ведь необходимость проведения антикоррупционной экспертизы правоприменительных актов предусмотрена Модельным законом "Об основах антикоррупционной политики".
--------------------------------
<1> Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (федеральный и региональный аспекты) / под ред. Н.А. Лопашенко. М., 2011; Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: науч.-практ. пособие. М., 2012; Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. М., 2012; Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (в аспекте современной экспертологии): учеб. пособие / под ред. Е.Р. Российской. М., 2014; Кабашов С.Ю., Кабашов Ю.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: организация и вопросы документирования: учеб. пособие. М., 2015.
5. Достаточная степень вовлеченности институтов гражданского общества в деятельность по выявлению и огласке фактов коррупционных правонарушений, формирование в обществе атмосферы неприятия коррупционного поведения, разработка форм и механизмов сотрудничества и взаимодействия государственных и муниципальных органов с представителями общественных организаций, инициативных групп, средств массовой информации по вопросам огласки фактов коррупционных проявлений и представления отчетов о принятых по ним мерах.
Сегодня законодательство предусматривает такие формы антикоррупционного взаимодействия представителей публичной власти с институтами гражданского общества, как независимая антикоррупционная экспертиза, телефон доверия, участие представителей общественности в деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов. Однако они недостаточно эффективны и требуют совершенствования.
Можно выделить следующие риски, возникающие при формировании механизмов антикоррупционного взаимодействия с институтами гражданского общества:
отказ от взаимодействия с представителями общественности или от создания соответствующих механизмов взаимодействия по причине наличия охраняемой тайны (закрытость значительного количества органов и организаций в сфере обороны, безопасности, атомной энергетики и т.п.);
формализованный отбор тех лиц, которые "допускаются" к участию в противодействии коррупции, по различным признакам, в том числе по критерию лояльности к государственным институтам, отдельным государственным структурам;
формальная фиксация позиции представителей общественности по вопросам противодействия коррупции без фактического учета их мнения, без проведения реальных расследований выявленных коррупционных правонарушений;
отсутствие информирования о реально принятых мерах по тем фактам коррупционных проявлений, которые были обнаружены представителями институтов гражданского общества;
недостаточная компетентность отдельных представителей институтов гражданского общества, в том числе уполномоченных представлять позицию по вопросам применения антикоррупционных мер.
6. Должный уровень согласованности действий органов и должностных лиц, к функциональным обязанностям которых относятся выявление и пресечение коррупционных правонарушений, в том числе национальных органов противодействия коррупции, с международными органами и организациями, а также полноценный и оперативный информационный обмен данными о фактах коррупционных проявлений и принимаемых по ним мерам.
Особенно важно обеспечить надлежащий информационный обмен для подтверждения, проверки сведений, исходящих от лиц, обязанных в соответствии с законодательством Российской Федерации представлять сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своих семей.
Внедрение действующих и разрабатываемых механизмов информационного взаимодействия осложняется следующими факторами:
направление информационных запросов о проверке представленных данных инициируется представителем нанимателя государственного (муниципального) служащего, т.е. руководителем государственного органа (субъекта РФ, муниципального образования), чья деятельность напрямую связана с коррупционными рисками;
не все организации, владеющие соответствующей информацией, обязаны участвовать в информационном обмене либо условия исполнения ими обязанностей по информационному обмену недостаточно четко определены;
отсутствуют эффективные механизмы оценки представленной информации и не предусмотрены последствия той или иной ее оценки.
7. Высокий уровень профессиональной подготовки лиц, в должностные обязанности которых входят принятие мер по профилактике и пресечению коррупционных правонарушений, координация и контроль за исполнением планов и программ по противодействию коррупции.
Можно выделить следующие риски, влияющие на соблюдение данного условия:
возложение обязанностей по контролю за соблюдением требований антикоррупционного законодательства на кадровые подразделения государственных и муниципальных органов рассматривается должностными лицами как "дополнительное обременение", не подкрепленное кадровой и финансовой составляющей;
система повышения квалификации должностных лиц не обеспечивает получение ими знаний и навыков надлежащего уровня, в том числе в связи с формальным подходом подавляющего большинства образовательных организаций к итоговой аттестации государственных и муниципальных служащих, а также несоответствием образовательных программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих антикоррупционной направленности требованиям, обеспечивающим необходимую профессиональную компетентность служащих;
кадровые службы государственных и муниципальных органов не обладают функционально-организационными возможностями обеспечить профилактику коррупционных правонарушений руководителями государственных органов и их заместителями, руководителями территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их заместителями;
сотрудники структурных подразделений по профилактике коррупционных правонарушений кадровых служб государственных и муниципальных органов не обладают должным уровнем знаний и опыта исполнения государственных функций и полномочий с высоким риском коррупционных проявлений, не владеют необходимой информацией, позволяющей выявлять коррупционные риски и факты коррупционных проявлений, не способны оказывать воздействие на порядок исполнения функциональных обязанностей и соблюдение при их исполнении антикоррупционных запретов и ограничений.
Негативное влияние на эффективность антикоррупционной политики оказывает и недостаточная антикоррупционная компетентность государственных и муниципальных служащих, при этом прохождение ими повышения квалификации по программам антикоррупционной направленности не способно кардинально изменить ситуацию. Подавляющее большинство программ повышения квалификации в сфере антикоррупционной политики не соотнесены с функциональными обязанностями тех государственных и муниципальных служащих, которые проходят обучение, что значительно усложняет формирование у них антикоррупционных навыков исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Кроме того, требуется разработка специализированных программ для тех государственных и муниципальных служащих, которые должны осуществлять контроль за деятельностью подчиненных, исполняющих полномочия с высоким риском коррупционных проявлений.
8. Наличие организационно-правовых средств, обеспечивающих осуществление антикоррупционных мер, а также высокое качество правовых процедур и методик выполнения отдельных антикоррупционных мер.
Сегодня отсутствуют либо совершенно недостаточны организационно-правовые механизмы, обеспечивающие реализацию следующих антикоррупционных мер, обязанностей и требований:
1) внедрение антикоррупционных стандартов исполнения отдельных государственных функций и предоставления государственных услуг (предпринимаются лишь единичные попытки принятия соответствующих правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации). Не сформирован общепризнанный подход к тому, какие нормативные предписания должен включать антикоррупционный стандарт, в каком порядке они должны утверждаться, в каких правовых формах. На наш взгляд, антикоррупционные стандарты - это модель процедуры исполнения государственных функций, предусматривающая специализированные запреты, ограничения, дозволения, не сводящиеся к тем ограничениям и запретам, которые уже установлены законодательством о государственной и муниципальной службе;
2) внедрение механизмов антикоррупционного мониторинга;
3) исполнение государственными и муниципальными служащими обязанности по передаче принадлежащих им акций в доверительное управление;
4) урегулирование конфликта интересов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, руководителей государственных и муниципальных учреждений и предприятий;
5) служебное расследование коррупционных правонарушений лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, руководителей государственных корпораций и компаний.
Принятые методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и мониторинга правоприменения (в целях выявления коррупциогенных факторов) требуют внесения существенных изменений, поскольку характеризуются поверхностным подходом, отсутствием развернутого методического инструментария, не обеспечивают объективность, достоверность и проверяемость полученных результатов. В целом сегодня можно отметить низкий уровень методического обеспечения отдельных антикоррупционных мероприятий, недостаточное использование потенциала экспертных организаций.
Таким образом, следует проводить планомерную работу по выявлению тех антикоррупционных мероприятий и отдельных мер противодействия коррупции, которые не получили действенного организационно-правового механизма реализации, не урегулированы правовыми актами, определяющими соответствующие процедуры, либо правовые акты, им посвященные, не отвечают требованиям системности и беспробельности правового регулирования.
9. Наличие эффективных механизмов экспертной оценки результатов антикоррупционных мероприятий, исполнения требований антикоррупционного законодательства и учета экспертных оценок при принятии соответствующих управленческих решений.
В ряде случаев законодательство даже не предусматривает условий для привлечения научных организаций к осуществлению антикоррупционных мероприятий, например антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (независимая антикоррупционная экспертиза проводится по инициативе эксперта и за его счет).
Формирование критериев и показателей эффективности антикоррупционных мер должно проводиться на основе следующих требований:
1) критерии эффективности мер следует дифференцировать в зависимости от направления противодействия коррупции (профилактика коррупции, борьба с коррупцией, ликвидация последствий коррупционных правонарушений);
2) для каждого вида антикоррупционных мероприятий рекомендуется сформировать специальные критерии и показатели, характеризующие эффективность их реализации;
3) показатели эффективности реализации антикоррупционных мер нельзя подменять количественными показателями проведенных мероприятий, особенно теми, которые не зависят от усилий органов и должностных лиц или не являются результатом их целенаправленной деятельности;
4) критерии и показатели эффективности мер по возможности должны подтверждать или опровергать факт (состояние) снижения коррупционных рисков, создания благоприятных условий для выявления, пресечения и расследования коррупционных правонарушений, уменьшения количества совершенных коррупционных правонарушений;
5) показатели эффективности антикоррупционных мер должны подтверждаться не только данными отчетов государственных и муниципальных органов и их должностных лиц, но и информацией из "независимых" источников, данными социологических исследований, экспертными оценками;
6) критерии и показатели эффективности мер должны по возможности охватывать все виды и направления противодействия коррупции, отражать состояние разных коррупционных проявлений;
7) критерии эффективности реализации антикоррупционных мер должны по возможности отражать динамику проведения антикоррупционной политики за определенный период.
Например, для такого направления противодействия коррупции, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, показателями эффективности могут выступать:
1) соотношение количества выявленных коррупциогенных факторов с количеством нормативных правовых актов, прошедших антикоррупционную экспертизу;
2) соотношение количества действующих нормативных правовых актов, прошедших внутреннюю антикоррупционную экспертизу, с общим количеством действующих нормативных правовых актов государственного или муниципального органа;
3) соотношение количества нормативных правовых актов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, с количеством нормативных правовых актов, в которые были внесены изменения в целях устранения коррупциогенных факторов;
4) соотношение количества нормативных правовых актов, в которых органами прокуратуры, органами юстиции и независимыми экспертами были выявлены коррупциогенные факторы, с количеством нормативных правовых актов, в которых в результате внутренней антикоррупционной экспертизы не обнаружены коррупциогенные факторы;
5) наличие замечаний контролирующих и надзорных органов к порядку организации и проведения антикоррупционной экспертизы, в том числе к детальности и мотивированности заключений внутренней антикоррупционной экспертизы;
6) соотношение количества государственных и муниципальных служащих, осуществляющих антикоррупционную экспертизу, с количеством государственных и муниципальных служащих, прошедших повышение квалификации по программе "Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Таким образом, ни количество правовых актов, в отношении которых проведена экспертиза, ни количество выявленных коррупциогенных факторов, ни количество полученных заключений независимой экспертизы сами по себе не свидетельствуют об эффективности применения данной антикоррупционной меры. В то же время даже приведенные критерии не отражают основной проблемы, касающейся эффективности антикоррупционной экспертизы, - проблемы обоснованности и мотивированности выводов, сделанных юридической службой органа, подготовившего проект нормативного правового акта, а также обоснованности требований органов прокуратуры о внесении изменений в нормативный правовой акт в связи с наличием в нем коррупциогенных факторов (анализ решений Верховного Суда РФ по делам об оспаривании органами прокуратуры нормативных правовых актов субъектов РФ по причине наличия в них коррупциогенных факторов показал, что чаще всего суды не соглашаются с требованиями органов прокуратуры).
При формировании критериев и показателей эффективности антикоррупционных мер не следует смешивать эффективность применения антикоррупционной меры и эффективность выявления, пресечения и предотвращения коррупционных проявлений, поскольку, с одной стороны, "антикоррупционный эффект" может иметь "отложенное" действие, т.е. проявиться не сразу после проведения того или иного мероприятия, а с другой - у любой антикоррупционной меры есть свои пределы возможностей влияния на те или иные формы коррупционных проявлений.
Список литературы
References
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: