ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ И ЗНАЧЕНИЕ СУВЕРЕННЫХ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.А. ПОВЕТКИНА
Институт суверенных финансовых резервов является достаточно новым для отечественной науки финансового права. К сожалению, приходится констатировать, что данной проблематике уделяется большее внимание со стороны ученых-экономистов, нежели юристов. При этом комплексные теоретические исследования, посвященные данной проблеме и позволяющие говорить о проработанности темы, отсутствуют и в экономической, и в юридической науке. Несмотря на огромную значимость суверенных фондов для устойчивого развития государства, мы можем говорить только о фрагментарных и отдельно аспектных исследованиях в обозначенной сфере.
Резерв (фр. от лат. reservare) означает "сберегать"; "сохранять"; "запас, откуда черпаются новые силы"; "ресурсы, источник, откуда черпаются новые средства, силы". И в теории, и в практике сложилось устойчивое мнение о том, что резервные фонды рассматриваются как "надежная страховка" для экономики государства в моменты кризиса <1>, являются залогом независимости и самостоятельности государства, позволяют сократить риски и угрозы и обеспечить сбалансированность бюджета. Данная характеристика этих фондов объясняет их наименование и обусловливает их содержание и предназначение.
--------------------------------
<1> См.: Кудрин А.Л. Бюджет - основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. 2008. N 12. С. 3.
В условиях, когда значительная часть доходов федерального бюджета зависит от цены на нефть <2>, справедливым представляется позиция Президента РФ, отметившего, что "при высоком уровне цен на нефть необходимо накапливать резервы, обеспечивающие "подушку безопасности" в случае внешнеэкономических шоков. Опыт 2008 - 2010 гг. доказал правильность такого подхода к бюджетной политике" <3>, при этом "мы должны быть всегда готовы к тому, что, если цена на нефть упадет, потребуется резерв, чтобы покрыть все социальные расходы" <4>. Ученые также отмечают: "К факторам "слабости государства" относится то обстоятельство, что сложно прогнозировать трансформирующуюся экономику, отсюда необходимы большие допуски, резервы бюджета и законодательно установленные процедуры их исполнения. В условиях перенапряженности бюджета эти резервы не планируются" <5>. Более того, основной особенностью источников формирования данных фондов является их исчерпаемый и невозобновляемый характер. Так, в условиях кризиса 2008 г. было отмечено, что созданная в России "подушка безопасности" будет служить защитой бюджетной стабильности более трех лет <6>. Это позволяет сделать вывод, что существование и функционирование данных суверенных фондов напрямую зависит от объема сырьевых ресурсов и ограничено сроком их исчерпания.
--------------------------------
<2> "За последнее десятилетие зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых в общем объеме доходов федерального бюджета составляла около 20%, к 2004 г. она выросла до 30%, а к 2013 г. нефтегазовые доходы составили примерно половину от всех доходов" (Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 г. и плановый период 2015 - 2017 гг. URL: http://www.minfin.ru/).
<3> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" // Парламентская газета. 2011. 7 июля.
<4> URL: http://www.rg.ru/2011/03/01/pravitelstvo.html.
<5> Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005. С. 109 - 110.
<6> См.: Кудрин А.Л. Бюджет - основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны. С. 3.
Суверенные фонды относятся к мерам по противодействию рискам, уменьшению их негативных последствий, являются источником финансирования чрезвычайных расходов и финансово-правовым инструментом, обеспечивающим финансовую устойчивость Российской Федерации. При этом накопленные резервы не ликвидируют и не исключают возможности появления новых рисков, но создают возможность уполномоченным органам обеспечить выполнение всех необходимых мер по противодействию рискам и угрозам, обеспечению финансовой устойчивости государства и восстановлению стабильности его функционирования.
Мировая практика выработала три основных типа суверенных фондов:
направленные на обеспечение кратко- и среднесрочной макроэкономической стабилизации (например, нефтегазовые фонды Азербайджана и Казахстана, Мексики, резервный фонд Кувейта, стабилизационный фонд Чили);
ориентированные на формирование долгосрочных сбережений, в том числе для поддержки пенсионной системы (например, фонд Аляски в США, пенсионные резервные фонды Чили и Ирландии, Фонд национального благосостояния в России);
инвестиционные (например, инвестиционный фонд правительства Сингапура, Корейская инвестиционная корпорация). Во многих странах суверенные фонды выполняют одновременно несколько функций и относятся, соответственно, к разным типам (например, фонд Норвегии одновременно выполняет стабилизационную и сберегательную функции) <7>.
--------------------------------
<7> См.: Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России // Вопросы экономики. 2012. N 3. С. 98.
Каждый из этих типов суверенных фондов имеет свое назначение и цели использования, которые можно представить следующим образом: защита и стабилизация бюджета и экономики от чрезмерной нестабильности (волатильности) доходов (экспорта); диверсификация доходов от экспорта невозобновляемых сырьевых товаров; получение большей прибыли, чем от управления валютными резервами; помощь монетарным властям стерилизовать (рассеять) излишнюю ликвидность; увеличение сбережений для будущих поколений; фонд социально-экономического развития; устойчивый долгосрочный рост капитала для целевых стран; политическая стратегия <8>.
--------------------------------
<8> См.: Шапагатова Б. Национальный фонд Республики Казахстан: инвестиции в устойчивое развитие. Алматы, 2011. С. 13 - 14.
Данные фонды различаются не только целями, но и источниками формирования, объемом денежных средств, в них поступающих, а также направлениями их расходования. Однако применительно к нашей теме исследования принципиально важной является фиксация общей цели создания - формирование резерва ("подушки безопасности", денежного запаса), расходуемого для обеспечения финансовой устойчивости государства при наступлении неблагоприятных ситуаций, повлекших уменьшение доходов бюджетов и (или) увеличение расходов.
В Российской Федерации становление и развитие суверенных фондов прошло три этапа: 1) 2001 - 2003 гг. (создание финансового резерва); 2) 2004 - 2007 гг. (создание Стабилизационного фонда); 3) 2008 г. - настоящее время (создание Резервного фонда и Фонда национального благосостояния).
I этап. О необходимости создания финансовых резервов государства впервые было заявлено в 2001 г. в Послании Президента Федеральному Собранию. Глава государства призвал к формированию бюджета, состоящего из двух частей: первая должна была обеспечивать исполнение имеющихся государственных обязательств; другая часть бюджета должна строиться на источниках доходов, связанных с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, и формировать резерв для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные годы, а также для решения масштабных стратегических задач <9>. Данная позиция была обусловлена решением формирования беспрофицитного бюджета <10> и предотвращения безответственного "проедания" дополнительных доходов, которые ранее формировали профицит федерального бюджета, а также предупреждения соблазна безответственного наращивания бюджетных расходов. Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год" был создан прообраз современных суверенных фондов - финансовый резерв в сумме 109765,3 млн. руб. (ст. 1). Финансовый резерв был сформирован за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г. В дальнейшем планировалось его пополнять за счет свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г., за исключением определенных средств <11>, и превышения доходов над расходами, сложившегося по результатам отчета об исполнении федерального бюджета на первый квартал, полугодие, девять месяцев и год с необходимостью отражения в отчете суммы средств, поступивших в федеральный бюджет от размещения средств финансового резерва.
--------------------------------
<9> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию (2001 г.) // Российская газета. 2001. 4 апр.
<10> Глава Бюджетного кодекса РФ, посвященная профициту бюджета, признана утратившей силу. См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ.
<11> За исключением денежных средств, направляемых в качестве дополнительного финансирования расходов на 2002 г. по соответствующим разделам расходов федерального бюджета сверх ассигнований, установленных ст. ст. 31 и 38 Федерального закона о федеральном бюджете на 2002 г.
Как видим, на данном этапе развития бюджетных отношений разделения доходов на нефтяные и иные не производилось. Порядок образования, использования и управления финансовым резервом был установлен Приказом Министерства финансов РФ <12> и Постановлением Правительства РФ <13>.
--------------------------------
<12> См.: Приказ Минфина России от 24 мая 2002 г. N 105 "О Порядке образования, использования и управления средствами финансового резерва".
<13> См.: Постановление Правительства РФ от 20 мая 2002 г. N 322 "О порядке управления средствами финансового резерва" (документ не применяется в связи с истечением срока действия).
Цели использования финансового резерва несколько отличались от целей использования современными суверенными фондами и заключались в возможности расходования на: замещение внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета - поступлений от размещения государственных ценных бумаг, поступлений от продажи имущества, находящегося в государственной собственности; замещение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета; погашение государственного долга Российской Федерации.
Средства финансового резерва могли быть размещены на финансовых рынках в первоклассных высоколиквидных государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных государств) <14>.
--------------------------------
<14> См.: Регламент осуществления операций со средствами финансового резерва (утв. Приказом Минфина России от 24 мая 2002 г. N 105).
Аналогично нынешнему порядку средства, полученные от размещения средств финансового резерва, учитывались в составе доходов финансового резерва. При этом существовал прямой запрет на финансирование расходов федерального бюджета за счет средств финансового резерва в 2002 г. в целях избежания образования дефицита федерального бюджета. Отчетность о расходовании средств финансового резерва значительно не изменилась. Так, Правительство РФ ежеквартально нарастающим итогом одновременно с ежеквартальным отчетом об исполнении федерального бюджета на 2002 г. представляло в Государственную Думу сведения об объемах и о направлениях расходования, о способах и об объемах размещения средств финансового резерва. В поисках оптимального управления дополнительными доходами государство посчитало необходимым создать фонд, в котором накапливаются поступления от экспорта нефти, для того чтобы избежать колебаний этих ограниченных доходов, способных подорвать финансовую стабильность страны.
Таким образом, финансовый резерв просуществовал два года и в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" средства финансового резерва по состоянию на 1 января 2004 г. подлежали зачислению в Стабилизационный фонд.
II этап начинает отсчет с 2004 г. и характеризуется созданием "более сложного и эффективного инструмента - Стабилизационного фонда" <15>. Стабилизационный фонд РФ был определен как часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию, призванная обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой <16>. С этого периода возникло разделение доходов федерального бюджета на нефтяные и ненефтяные и появилось понятие "сверхдоходы бюджета". Изменилась и цель использования средств Стабилизационного фонда, которая была обозначена как обеспечение сбалансированности федерального бюджета, сохранившая актуальность и для современных суверенных фондов.
--------------------------------
<15> Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006. N 2. С. 31.
<16> Под базовой ценой на нефть понималась цена на сырую нефть марки Urals, эквивалентная 146 долл. США за одну тонну (20 долл. США за баррель), с 1 января 2006 г. - эквивалентная 197,1 долл. США за одну тонну (27 долл. США за баррель).
Стабилизационный фонд был образован с целью создать бюджетный резерв, призванный "страховать" бюджетную систему от возможных негативных шоков, связанных с резким падением цен на нефть, эффективное управление которым могло бы иметь ключевое значение для обеспечения стабильности и устойчивости государства. К характерным особенностям Стабилизационного фонда можно отнести: исключительную задачу по минимизации потерь при уменьшении доходов федерального бюджета от краткосрочных колебаний мировых цен; законодательное закрепление фиксированных источников доходов формирования Стабилизационного фонда; прозрачность формирования и использования средств Стабилизационного фонда.
Управление средствами Стабилизационного фонда осуществлялось Министерством финансов РФ <17>. При этом отдельные полномочия по управлению средствами Стабилизационного фонда могли осуществляться Центральным банком РФ по договору с Правительством РФ. Как мы видим, перечень субъектов, уполномоченных на управление суверенными фондами, изменился в настоящее время в сторону расширения субъектного состава.
--------------------------------
<17> См.: Постановление Правительства РФ от 21 апреля 2006 г. N 229 "О порядке управления средствами Стабилизационного фонда Российской Федерации" (утратил силу с 1 февраля 2008 г. в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 955).
III этап. С 1 января 2008 г. Стабилизационный фонд, официально прекративший свое существование, был разделен на два новых фонда - Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Средства Стабилизационного фонда РФ по состоянию на 1 января 2008 г. зачислялись в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния не позднее 1 февраля 2008 г. <18>.
--------------------------------
<18> См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
Основная цель разделения заключалась в переходе от среднесрочной устойчивости к долгосрочной, поскольку объем накопленных средств, а также ожидаемые в будущем цены на нефть и, соответственно, поступления в Фонд существенно превышали объем средств, необходимых для выполнения стабилизационной функции в краткосрочном (среднесрочном) периоде. Кроме того, в целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательств в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и сохранения доходов от невозобновляемых ресурсов для будущих поколений законодатель предложил часть средств Стабилизационного фонда выделить в новый фонд - Фонд национального благосостояния, средства которого должны были использоваться для поддержки пенсионной системы (за счет активного инвестирования и высоких инвестиционных доходов), а не в качестве бюджетных резервов, обеспечивающих финансовую стабильность государства.
Данные суверенные фонды <19> были призваны обеспечивать выполнение государством своих расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет. На Резервный фонд была возложена задача по обеспечению стабильности экономического развития страны, уменьшению инфляционного давления и снижению зависимости национальной экономики от колебаний поступлений от экспорта невозобновляемых природных ресурсов. Резервный фонд стал прямым преемником Стабилизационного фонда, за исключением двух важных моментов: расширился список поступающих в фонд доходов федерального бюджета; был четко определен механизм использования средств Резервного фонда в случае ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры (он должен компенсировать разницу от нефтегазовых доходов в рамках установленного нефтегазового трансферта). Фонд национального благосостояния был призван стать частью правового механизма пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации в длительной перспективе и обеспечить долгосрочную устойчивость пенсионной системы.
--------------------------------
<19> В целях избежания повторов понятия "Резервный фонд", "Фонд национального благосостояния" и "суверенный(-ые) фонд(-ы)" употребляются как тождественные (при условии использования по отношению к Резервному фонду и ФНБ аналогичных характеристик).
Таким образом, к настоящему времени для обеспечения сбалансированности бюджета сформированы особые финансово-правовые инструменты - суверенные фонды, формируемые за счет неналоговых доходов нефтегазового сектора. Применение данных инструментов в финансово-правовом механизме обеспечения финансовой устойчивости России производится по специальной процедуре уполномоченными органами, которая предусмотрена в рамках общего процесса планирования, управления расходами бюджета, а также в процессе распределения бюджетных доходов.
Необходимость тщательного правового регулирования отношений, возникающих в процессе управления Резервным фондом и ФНБ, обусловлена их высокой социально-экономической значимостью и ролью в обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации. Правовое регулирование суверенных фондов имеет сложную структуру. Несмотря на то что средства фондов являются средствами федерального бюджета, используемого на основании единственного федерального закона - закона о федеральном бюджете, правовой режим резервов определяется множеством нормативных правовых актов и, таким образом, имеет особое правовое регулирование в отличие от иных средств бюджета. Основным нормативным правовым актом, определяющим правовой режим денежных средств, сформированных в форме Резервного фонда и ФНБ, является Бюджетный кодекс РФ. При этом, несмотря на то что суверенные фонды являются частью средств федерального бюджета, действие норм бюджетного законодательства, закрепляющего требования к порядку формирования, распределения и расходования средств федерального бюджета, распространяется на суверенные фонды весьма ограниченно. Так, первоначально функционирование суверенных фондов не основывается на реализации таких принципов, как подведомственность расходов, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов, прозрачность (открытость). В то же время законодатель вводит и дополнительную специфическую цель управления данными фондами, которая не может быть применена к обычным средствам бюджета, - это обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. В отношении обычных средств федерального бюджета установлено, что "извлечение дополнительной экономической выгоды в результате операций со средствами бюджетов не может являться целью финансовой деятельности государства" <20>.
--------------------------------
<20> Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П.
Еще одной специфической чертой суверенных фондов является достаточно подробная регламентация порядка их управления на подзаконном уровне.
Фактически создание и функционирование резервных фондов должно было обеспечить нормальное функционирование и финансовую устойчивость государства на определенный период, период снижения влияния рисков и угроз и ликвидации последствий негативных вызовов и кризисов. Продолжительность проявления резервного потенциала фондов зависит от периода существования негативных явлений, объема накопленных ресурсов и эффективности управления уполномоченными органами. При этом повторимся, что данные резервы имеют исчерпаемый характер и, соответственно, их стабилизирующая функция имеет ограниченный срок действия. В связи с этим Министерство финансов РФ, осознавая риски, связанные с их исчерпаемостью и резким падением цен на сырьевые товары, проводит взвешенную и ответственную бюджетную политику, "основанную на ненаращивании обязательств сверх уровня, который может быть профинансирован при среднем уровне цен за долгосрочный период" <21>.
--------------------------------
<21> Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 - 2017 годов. URL: http://www.minfin.ru/.
Итак, что же представляют собой современные суверенные фонды Российской Федерации? Как уже было отмечено, Российская Федерация в настоящее время обладает двумя суверенными фондами - Резервным фондом и Фондом национального благосостояния.
Резервный фонд Российской Федерации является основным источником финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации. Основной его целью выступает поддержание сбалансированности федерального бюджета в условиях снижения объема доходов (например, в условиях резкого падения цен на нефть) при сохранении объема принятых расходных обязательств. Первоначальное использование средств Резервного фонда позволяет избежать чрезмерного сокращения расходов бюджета и (или) золотовалютных резервов, резкого роста государственных заимствований (и, соответственно, повышения государственного долга). Кроме того, как показывает практика, использование Резервного фонда позволяет осуществлять финансирование дополнительных расходов, не предусмотренных законом о бюджете и принятых в рамках Программы антикризисных мер Правительства РФ <22>.
--------------------------------
<22> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2014 г. N 449-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (принятый в рамках финансового обеспечения дополнительных расходов, предусмотренных Антикризисным планом (распоряжение Правительства РФ от 27 января 2015 г. N 98-р "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году")).
Правовой режим бюджетных средств, составляющих Резервный фонд, закреплен Бюджетным кодексом РФ. Так, Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета (п. 1 ст. 96.9). Также Кодексом установлено требование о размере Фонда и необходимости его ежегодной фиксации в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и период. Например, в 2016 г. установлена нормативная величина Резервного фонда в сумме 5507110000,0 тыс. руб. <23>, которая может не совпадать с реальной величиной <24>.
--------------------------------
<23> См.: Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год".
<24> В настоящее время совокупный объем средств Резервного фонда на 1 января 2016 г. составил 3640,57 млрд. руб. (4,6% к ВВП). URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/reservefund/statistics/volume/.
Бюджетный кодекс РФ устанавливает источники формирования Резервного фонда, к которым относятся дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета <25> и доходы от управления средствами Фонда <26>.
--------------------------------
<25> Дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета определяются как разница между нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из прогнозируемой цены на нефть либо поступившими в федеральный бюджет за отчетный финансовый год, и нефтегазовыми доходами, рассчитанными исходя из базовой цены на нефть (п. 4 ст. 96.9 БК РФ). В свою очередь, к нефтегазовым доходам федерального бюджета относятся доходы федерального бюджета от уплаты: налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья); вывозных таможенных пошлин на нефть сырую; вывозных таможенных пошлин на газ природный; вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти (ст. 96.6 БК РФ).
<26> Действие данной нормы приостановлено с 1 февраля 2016 г. до 1 февраля 2017 г. См.: Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. N 301-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год".
Резервный фонд может быть использован: на покрытие дефицита федерального бюджета (объем использования средств Фонда на покрытие дефицита федерального бюджета устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период); на досрочное погашение государственного долга Российской Федерации (также в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период); на замещение не поступающих в ходе исполнения федерального бюджета доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета); на замещение государственных заимствований Российской Федерации в размере, установленном указанным федеральным законом на соответствующий год.
Средства суверенных фондов могут также составлять часть международных (золотовалютных) резервов Российской Федерации (часть Резервного фонда ФНБ, номинированная в иностранной валюте и размещенная Правительством РФ на счетах в Банке России, которая инвестируется Банком России в иностранные финансовые активы).
В отношении Резервного фонда федеральным законодателем установлен только перечень средств, в которых могут размещаться средства Резервного фонда. Это иностранная валюта и определенные виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте <27>. Детальное регулирование порядка управления Резервным фондом установлено на подзаконном уровне. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 955 "О порядке управления средствами Резервного фонда" дополнительно установлены предельные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Резервного фонда (п. 2); требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Резервного фонда (п. 3); полномочия Министерства финансов РФ по управлению средствами Резервного фонда (п. 4); предоставлению отчетности об управлении (п. 6) и информированию общества о величине активов Резервного фонда (п. 7).
--------------------------------
<27> Виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте, в которых могут размещаться средства Резервного фонда: долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации (п. 3 ст. 96.11 БК РФ).
Валютная структура средств Резервного фонда на счетах в Банке России (в соответствующей валюте на конец периода) <28> представлена следующим образом:
--------------------------------
<28> URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/reservefund/statistics/res_key/.
|
Валюта |
Октябрь 2015 |
Ноябрь 2015 |
Декабрь 2015 |
|
Доллары США |
29,62 |
27,23 |
22,71 |
|
Евро |
26,62 |
24,39 |
20,26 |
|
Фунт стерлингов |
4,46 |
4,11 |
3,44 |
|
Рубли |
- |
- |
- |
Фонд национального благосостояния. Правовой режим бюджетных средств, составляющих ФНБ, также закреплен Бюджетным кодексом РФ. Цели использования ФНБ <29> являются четко определенными и законодательно закрепленными. Бюджетный кодекс РФ определяет их как обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Как видим, расходование средств ФНБ должно иметь исключительно социальную направленность, ФНБ ориентирован на накопление ресурсов на длительную перспективу, обусловленное исчерпанием запасов полезных ископаемых, ухудшением демографического баланса и другими ситуациями, угрожающими национальной безопасности РФ.
--------------------------------
<29> Совокупный объем средств ФНБ на 1 января 2016 г. составил 5227,18 млрд. руб. (6,6% к ВВП). URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealthfund/statistics/.
К сожалению, стоит констатировать существование рисков, связанных с возможностью корректировки этих целей и условий расходования данного суверенного фонда. Так, в настоящее время в Государственную Думу внесен проект Федерального закона N 937034-6 "О внесении изменений и дополнений в статью 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации", предусматривающий дополнение целей использования ФНБ софинансированием капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов и коммунальной инфраструктуры. На наш взгляд, расширение целей использования Фонда, изначально формируемого и предназначенного для будущих поколений, не согласуется с правовой природой данного Фонда и в целом не способствуют стабильности российского законодательства и устойчивости публичных финансов.
Бюджетным кодексом РФ установлено требование о размере Фонда и необходимости его ежегодной фиксации в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и плановый период.
Формирование ФНБ ставится в зависимость от накопленного объема средств Резервного фонда. В частности, в БК РФ зафиксировано, что ФНБ формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины с учетом положений п. 4 ст. 199 БК РФ <30> и доходов от управления средствами Фонда <31>.
--------------------------------
<30> После достижения нормативной величины Резервного фонда общий объем расходов федерального бюджета может быть увеличен на сумму, составляющую не более 50% дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета с их направлением на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации, с одновременным уменьшением на указанную сумму объема дополнительных нефтегазовых доходов, перечисляемых в ФНБ (п. 4 ст. 199 БК РФ).
<31> Действие данной нормы приостановлено с 1 февраля 2016 г. до 1 февраля 2017 г. См.: Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. N 301-ФЗ.
Направления использования средств ФНБ можно разделить на две группы: 1) социальная, стратегическая и долгосрочно-перспективная (обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ); 2) стабилизационно-развивающая (обеспечение достаточности собственных средств (капитала) государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" <32> - финансовое обеспечение самоокупаемых инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации) <33>.
--------------------------------
<32> Средства Фонда национального благосостояния могут быть размещены во Внешэкономбанке на депозиты на общую сумму не более 410 млрд. руб. См.: Федеральный закон от 13 октября 2008 г. N 173-ФЗ "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации".
<33> Перечень инфраструктурных и других приоритетных проектов устанавливается Правительством РФ. Так, порядок и правила размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 2013 г. N 990.
В 2013 г. в Российской Федерации принято важное и стратегическое решение о размещении средств ФНБ в финансовые активы инфраструктурных проектов - строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (Московская область) и модернизацию железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей. Кроме того, утверждены правила размещения средств ФНБ в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. Это дает возможность реализовывать крупнейшие инфраструктурные проекты федерального значения за счет повышения эффективности перераспределения нефтегазовых доходов Российской Федерации. По мнению некоторых авторов, в настоящее время средства Фонда превратились в источник стимулирования инвестиционной активности участников гражданского оборота <34>. При этом следует отметить, что инвестиции суверенных резервов в данное направление имеют долгосрочный горизонт возврата, в результате чего сокращается объем резервов, необходимых для противодействия рискам и угрозам в условиях различных кризисов. Кроме того, сохраняется низкий уровень эффективности государственных расходов, что определяет высокие издержки при реализации крупных проектов. В рейтинге индекса глобальной конкурентоспособности по индикатору "Расточительность в государственных расходах" Россия занимает низкие позиции и значительно отстает от Казахстана <35>.
--------------------------------
<34> См.: Васянина Е.Л. К вопросу об эффективности управления государственными доходами // Финансовое право. 2014. N 9. С. 15 - 19.
<35> См.: решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 мая 2014 г. N 74 "О проекте решения Совета Евразийской экономической комиссии "О проекте решения Высшего Евразийского экономического совета "Об основных ориентирах макроэкономической политики государств - членов Таможенного союза и Единого экономического пространства на 2014 - 2015 годы".
Для ФНБ закреплен более широкий (по сравнению с Резервным фондом) перечень средств, в которых могут размещаться его средства - это долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств <36> и центральных банков; долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами; депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, а также в государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", в том числе в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ <37>; депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке РФ; долговые обязательства и акции юридических лиц, в том числе российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством РФ; паи (доли участия) инвестиционных фондов (п. 4 ст. 96.11 БК РФ). Регулирование порядка управления ФНБ происходит по аналогии с Резервным фондом, т.е. на подзаконном уровне. Так, Постановлением Правительства РФ от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния" детализирован перечень средств, в которых могут размещаться средства ФНБ (п. 1); установлены максимальные доли разрешенных финансовых активов в общем объеме размещенных средств Фонда (п. 2); закреплены требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда (п. 3); полномочия Министерства финансов РФ по предоставлению отчетности об управлении (п. 6) и информированию общества о величине активов ФНБ (п. 7).
--------------------------------
<36> См.: Перечень иностранных государственных агентств, в долговые обязательства которых могут размещаться средства Фонда национального благосостояния (утв. Приказом Минфина РФ от 24 января 2008 г. N 22).
<37> См.: Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2013 г. N 990 "О порядке размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов" (вместе с Правилами размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов); Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утв. Правительством РФ 31 января 2013 г.).
Валютная структура средств ФНБ на счетах в Банке России (в соответствующей валюте на конец периода) <38> представлена следующим образом:
--------------------------------
<38> URL: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/nationalwealthfund/statistics/fnb_key/.
|
Валюта |
Октябрь 2015 |
Ноябрь 2015 |
Декабрь 2015 |
|
Доллары США |
20,98 |
20,45 |
19,67 |
|
Евро |
21,99 |
21,50 |
20,76 |
|
Фунт стерлингов |
4,03 |
3,95 |
3,83 |
|
Рубли |
- |
- |
- |
Для достижения и реализации роли и выполнения предназначения суверенных фондов законодатель установил особую цель управления данными активами, отличную от общей цели расходования средств федерального бюджета, - это обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе <39>. А.А. Сахаров отмечает, что "выбор стратегии управления средствами суверенных фондов зависит от приемлемого соотношения риска/доходности (стабильности). Управляющие могут иметь различные цели своей деятельности: в одном случае главное - максимизировать доходность, в другом приоритетом является гарантия сохранности средств" <40>.
--------------------------------
<39> Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.
<40> Сахаров А.А. Суверенные фонды благосостояния. Опыт России // Регламентация банковских операций. Документы и комментарии. 2008. N 6.
Управление средствами Резервного фонда и ФНБ осуществляется единым органом - Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Обслуживание счетов суверенных фондов происходит по раздельным счетам друг от друга и от "обычной" части федерального бюджета, но в рамках единой системы казначейского обслуживания счетов бюджета и возлагается на Федеральное казначейство и Центральный банк РФ. Проведение расчетов и перечисления средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и ФНБ осуществляется на основании четко установленных Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ <41>.
--------------------------------
<41> См.: Постановление Правительства РФ от 14 августа 2013 г. N 699 "О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, а также о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации" (вместе с Правилами проведения расчетов и перечисления средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния).
Отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда возлагаются на Центральный банк РФ, а по управлению средствами ФНБ - на Центральный банк РФ и специализированные финансовые организации на основании договоров, заключаемых Министерством финансов РФ в порядке, установленном Правительством РФ с соблюдением требований законодателя к доверительному управляющему (п. 4.1 ст. 96.11 БК РФ). Кроме того, некоторыми полномочиями обладают Внешэкономбанк (в части управления переданной ему части ФНБ) и кредитные организации (в части управления средствами, выделенными на финансовое обеспечение самоокупаемых инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком их реализации).
Передача средств ФНБ в доверительное управление вызывает определенный интерес у ученых. Так, С.В. Ячевская отмечает необходимость анализа правовой основы доверительного управления суверенными фондами, правовых особенностей создания нового финансового института (специализированной финансовой организации) по управлению суверенными фондами, а также административно-правового аспекта передачи государственных функций указанному субъекту права <42>. О.А. Акопян, отмечая постепенное изменение подходов к управлению публичными финансами, связывает его с планами по созданию Российского государственного финансового агентства. Фактически речь идет о создании государственной управляющей компании, которой будет передана в управление значительная часть государственных финансов, в том числе средства Фонда национального благосостояния, и ряд иных финансовых ресурсов <43>. Однако попытка реализации этой идеи выявила наличие многих нерешенных проблем и, на наш взгляд, требует создания альтернативных механизмов повышения эффективности управления средствами суверенных фондов.
--------------------------------
<42> См.: Ячевская С.В. Правовые аспекты деятельности финансового института по управлению суверенными фондами // Закон. 2012. N 12. С. 163 - 167.
<43> См.: Акопян О.А. Правовые решения в экономической сфере // Журнал российского права. 2014. N 1. С. 78 - 87.
Исследование зарубежного опыта функционирования различных моделей управления средствами суверенных фондов, как государственных, так и негосударственных, говорит об отсутствии единой системы управления и показывает задействование различных субъектов управления <44>.
--------------------------------
<44> См.: Сахаров А.А. Указ. соч.
Учитывая стратегическое значение данных фондов для обеспечения финансовой устойчивости Российской Федерации, необходимо особо акцентировать внимание уполномоченных органов именно на совершенствовании правовых механизмов по управлению ими. Более того, вопросы оптимального формирования, качественного управления, а самое главное, эффективного использования средств суверенных фондов остаются и будут всегда оставаться наиболее актуальными для широкого обсуждения в нашем обществе.
Результаты управления денежными средствами суверенных фондов подлежат обязательному контролю со стороны уполномоченных органов. Помимо общих контрольных мероприятий, осуществляемых на всех стадиях бюджетного процесса, в отношении средств, образующих суверенные фонды, предусмотрен ряд дополнительных контрольных мероприятий субъектами как внутреннего, так и внешнего финансового контроля. Так, Правительство РФ должно предоставить отчет: а) об объемах и о направлениях использования юридическими лицами кредитов, предоставленных российскими банками на реализацию приоритетных инфраструктурных проектов за счет выделенных на их докапитализацию средств ФНБ, с указанием юридических лиц, которым предоставлены кредиты; б) о направлении средств ФНБ, привлеченных государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", на кредитование организаций реального сектора экономики (включая наименования организаций, объемы и условия выдачи кредитов), а также об использовании данной государственной корпорацией средств Фонда, не направленных по состоянию на отчетную дату на кредитование организаций реального сектора экономики <45>. При проведении последующего контроля Счетной палатой РФ за исполнением федерального бюджета в Минфине России осуществляются проверка и анализ выполнения бюджетных полномочий, установленных ст. 165 и др. БК РФ в части управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния <46>. Данные мероприятия предусматривают проверку и анализ формирования, управления и использования средств фондов, в частности оценку полноты и своевременности формирования в отчетном финансовом году фондов за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета, и доходов от управления средствами фондов, а также использования средств фондов; проверку соблюдения бюджетного законодательства и нормативных правовых актов Российской Федерации при формировании, управлении и использовании средств фондов; проверку и анализ изменения совокупного объема средств фондов; проверку и анализ запланированных и фактически поступивших доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; проверку и анализ курсовой разницы по средствам фондов и на счетах по учету их средств; анализ доходности размещения средств фондов на счетах в иностранной валюте и в валюте Российской Федерации.
--------------------------------
<45> См.: Федеральный закон от 20 апреля 2015 г. N 87-ФЗ "Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году".
<46> СГА 203 "Стандарт внешнего государственного аудита (контроля). Последующий контроль за исполнением федерального бюджета" (утв. Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 20 февраля 2015 г. N 5К (1016)).
На основании вышеизложенного можно выделить следующие функции и признаки суверенных фондов Российской Федерации.
Суверенные фонды выполняют следующие функции:
аккумулирующую (заключается в формировании резервов, бюджетного запаса для государства);
защитную (заключается в гарантировании выполнения всех задач и функций государства при наступлении негативных вызовов и угроз финансовой устойчивости РФ);
сдерживающую (реализуется при высоких ценах на сырьевые ресурсы, сосредотачивает в себе сверхдоходы и сдерживает их поступление в оборот);
стабилизационную (заключается в основном предназначении резервов: обеспечение сбалансированности федерального бюджета и финансирования его дефицита, обеспечении финансовой устойчивости государства для недопущения усиления последствий кризисов);
обеспечительно-стимулирующую (проявляется в случае направления финансовой поддержки различным субъектам для выполнения поставленных перед ними целей и задач, например, для обеспечения достаточности собственных средств (капитала) государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", для финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов и др.);
перспективно-перераспределительную (заключается в сохранении части национального богатства, имеющего исчерпаемый и невозобновляемый характер, для будущих поколений).
К признакам суверенных фондов относятся:
принадлежность государству (суверенность) (образуется в составе федерального бюджета, являющегося частью казны Российской Федерации);
правовая форма обеспечения финансовой устойчивости государства;
специфичность правового регулирования (динамичность, параллельность, срочность);
двойственность цели расходования (покрытие дефицита бюджета - первоначальная цель; вторичные цели устанавливаются отдельным федеральным законом о бюджете либо иными нормативными правовыми актами);
ограниченный срок существования (связан с исчерпанием источников, за счет которых происходит формирование данных фондов);
специальные субъекты управления (Правительство РФ, Минфин России, Центральный банк РФ);
специальные условия расходования (только при наличии рисков и угроз обеспечению сбалансированности бюджета);
наличие промежуточной цели управления фондом (извлечение дохода при управлении, при условии обеспечения их сохранности);
специфичные источники формирования (формируются за счет нефтегазовых доходов);
независимость (параллельность) управления фондами от управления "обычной" частью федерального бюджета.
Таким образом, суверенный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, образуется в целях обеспечения финансовой устойчивости государства, находится в управлении специального(-ых) органа(-ов) и предназначен для финансового обеспечения выполнения задач и функций государства при возникновении рисков и угроз сбалансированности бюджета. Следует подчеркнуть, что более перспективной представляется трансформация основной цели использования суверенных фондов - из "фонда обеспечения финансовой устойчивости" в условиях кризиса в фонд "гаранта стабильности и процветания".
Библиографический список
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: