ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
ДИАЛЕКТИКА СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
В.В. АСТАНИН
Современные проблемы муниципального правотворчества редко становятся темой практических обсуждений. Пожалуй, единственным в Российской Федерации солидным форумом обмена профессиональными мнениями и оценками по этой теме выступает ежегодно проводимая Минюстом России всероссийская конференция, посвященная специализированным вопросам ведения регистров и реестров муниципальных правовых актов.
Дефицит внимания к отмечаемым проблемам и вопросам способствует формированию стереотипа о том, что деятельность муниципальных образований тривиальна в контексте правового регулирования общественных отношений, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления, а осуществляемое ими нормотворчество элементарно и не требует особенных методологических начал. Однако законы диалектики неминуемо заставят обратиться к всесторонним аспектам оптимизации муниципального нормотворчества, если принять во внимание определенные показатели.
Так, по данным Росстата, на 1 января 2015 г. число муниципальных образований в России составляет 22923, при этом количество принятых ими правовых актов, содержащихся в федеральном регистре (свыше 4 млн. по состоянию на 2014 год) <1>, имеет последовательный прирост, выраженный сотнями тысяч единиц актов ежегодно. Можно и без знания совокупной статистики в режиме сравнительного метода контент-анализа представить усредненное число ежегодно принимаемых нормативных правовых актов муниципальными образованиями разного уровня. Так, например, в среднем по численности населения в Добрянском муниципальном районе (Пермский край, проживает 56 тысяч человек) в 2012 - 2014 гг. ежегодно принималось свыше 200 нормативных правовых актов <2>. В крупном муниципальном образовании - Старооскольском городском округе (Белгородская область, население свыше 257 тысяч человек) только в 2015 г. принято около 300 нормативных правовых актов <3>.
--------------------------------
<1> Основные итоги деятельности за 2014 год. Министерство юстиции Российской Федерации: Краткий статистический сборник. М., 2015. С. 69.
<2> См.: Официальный сайт администрации Добрянского муниципального района http://www.dobrraion.ru/protivodeystvie_korruptsii/antikorruptsionnaya_ekspertiza_admr (дата обращения к ссылке: 20.01.2015).
<3> См.: Официальный сайт администрации Старооскольского городского округа http://oskolregion.ru/administration/documents/post2015/ (дата обращения к ссылке: 20.01.2015).
Как известно, количественные показатели являются измерительной величиной, которая по второму закону диалектики способна оказать решающее влияние на качество (перейти в него). Эта догма зиждется на том обосновании, что количество находится в единстве с качественной определенностью процессов и это единство составляет их меру. Как видно из приведенных статистических показателей (следует подчеркнуть, что они получены путем случайной выборки), процессы правотворческой активности самых разных муниципальных образований объективно определяются в состоянии меры количественной. Качественная мера в массивной количественной совокупности сложно оценима.
Несомненно, что за каждым принятым муниципальным нормативным правовым актом стоит необходимость решения важных социальных, экономических, управленческих и иных вопросов. Последние, в силу природы и назначения местного самоуправления, учитывая тенденции его развития, могут и будут появляться постоянно. При таком положении неминуемо возникнут и обретут острое звучание вопросы качества подготовки и содержания муниципальных нормативных правовых актов.
Категорию меры качества рассматриваемых актов можно попытаться определить в двух значениях. Первое - в результатах регулирующего воздействия на общественные отношения, которые подвергаются упорядоченному правовому режиму. Второе - собственно в оценке качества подготавливаемого и издаваемого нормативного правового акта.
Мера качества первого значения, связанная с оценкой регулирующего воздействия муниципальных нормативных правовых актов, является достаточно новой. Вопросы оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов нашли свое отражение сравнительно недавно - в середине 2013 года в силу соответствующего законодательного решения <4>. Статья 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была дополнена ч. 6, которая предусматривает проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление такой деятельности.
--------------------------------
<4> См.: Федеральный закон от 02.07.2013 N 176-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 2013. N 27. Ст. 3468.
Определение меры качества второго значения - большая редкость. В законодательстве нечасто можно встретить требования, которые предъявляются к правотворчеству, а тем более осуществляемому на муниципальном уровне. Анализ регионального законодательства позволяет остановиться на столичном примере. Так, в соответствии с Законом г. Москвы от 08.07.2009 N 25 "О правовых актах города Москвы" (ред. от 25.06.2014), правотворчество рассматривается как деятельность по разработке, принятию (изданию), подписанию, опубликованию и мониторингу правовых актов. При этом базовые принципы правотворчества и требования к нему, имеющие отношение к рассматриваемым в настоящей статье проблемам, составляют: планомерность и своевременность принятия (издания) правовых актов; обязательность создания механизмов реализации правовых актов; соблюдение правил юридической техники; проведение экспертизы (правовой, лингвистической, антикоррупционной) проектов правовых актов.
Иллюстрируемый пример обеспечения качества правотворчества является частным в силу его регионального формата. Может ли он выступить моделью для формирования методологии правотворчества органов местного самоуправления, применимой для всех муниципальных образований в Российской Федерации? Представляется, что да, но с учетом общих проблем правотворческой деятельности органов местного самоуправления, имеющих историческую детерминацию и региональную особенность.
Первоначально концептуальные правовые основания муниципального нормотворчества определены в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В ч. 1 указанной статьи отмечается, что "по вопросам местного значения (выделено мной. - А.В.) населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты". Круг вопросов местного значения, подлежащих правовому регулированию на муниципальном уровне, достаточно обширен и определен в Законе в неоднородном отраслевом значении.
Известными учеными-юристами (С.С. Алексеев, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев) <5> задолго до настоящего времени и неоднократно поднимались проблемы соответствия и сочетания предмета правотворчества органов местного самоуправления в сферах общественных отношений, имеющих одновременно межотраслевое значение (земельных, налоговых, бюджетных, охраны общественного порядка, и др.). Современные исследователи (К.А. Гринченко, Н.Л. Пешин, и другие) продолжают отмечать специфику развития муниципального права, имеющего неоднородный предмет отраслевого регулирования общественных отношений, выражают ее в концепции комплексности <6>, которая представляется в модели вбирания в себя большого количества норм из других отраслей права.
--------------------------------
<5> См., например: Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 198; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 11.
<6> См.: Пешин Н.Л. Муниципальная власть: понятие и содержание // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 9. С. 16.
Дискуссии, связанные с уточнением предмета и границ муниципального права как самостоятельной отрасли, не прекращаются в современной юридической науке <7>. Происходящее развитие муниципального управления, в том числе связанное с расширением реализации отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, детерминирует новые научные полемики и актуальное звучание вопросов качества и резерва оптимизации их правотворческой деятельности.
--------------------------------
<7> См., например: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. N 5; Гринченко К.А. Источники муниципального права Российской Федерации / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: ДМК Пресс, 2015 и др.
Совершенствование правотворчества на местном уровне не ограничивается только лишь практической задачей, связанной с обеспечением эффективности регулятивно-правовых возможностей муниципальных образований в решении стоящих перед ними социально и экономически значимых вопросов. Следует принимать во внимание, что муниципальные правовые акты являются частью российской правовой системы в условиях и в силу действия конституционного требования о законности любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). К тому же, в силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется законом, и, соответственно, делегирование таких полномочий происходит как на уровне федерального, так и регионального законодательства, поскольку определение правового статуса местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно, реализация переданных полномочий уже на местном уровне естественным образом обеспечивается при помощи издания муниципальных нормативных правовых актов. Таким образом, издание актов именно такого статуса дает все основания считать правотворчество органов местного самоуправления частью системы правотворческой деятельности публичной власти.
Исходя из таких позиций возникает обоснованность всесторонних требований к обеспечению системности, законности и качеству муниципального правотворчества. Определение необходимости соблюдения этих требований - не пустая декларация. Говорить о них приходится потому, что картину современного прироста муниципальных правовых актов, как уже отмечалось выше, можно охарактеризовать как энтропию (термин, употребляемый в математической статистике для количественного измерения неупорядоченности) <8>. Учитывая масштаб и закономерности накопления числа муниципальных нормативных правовых актов, сложно реализуемыми становятся задачи выявления их недостатков, а также приведения в требуемое соответствие качества. В настоящее время исполнение этих задач представлено в возможностях деятельности органов прокуратуры и Минюста России.
--------------------------------
<8> См.: Ширяев В.Д. Статистический последовательный анализ. Оптимальные правила остановки. М.: Наука, 1976. С. 47.
Меры прокурорского реагирования чаще всего выражены в актах протеста на издание муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих законодательству, с требованием их отмены или изменения, реже - в требованиях их принятия для реализации федерального и регионального законодательства. В качестве иллюстрации можно привести в пример показательные сведения о работе органов прокуратуры всего лишь в одном субъекте Российской Федерации - Кемеровской области. Новостной релиз прокуратуры гласит: "В первом полугодии 2014 года горрайпрокурорами подготовлено и внесено на рассмотрение органов местного самоуправления муниципальных образований 311 предложений по принятию муниципальных нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального и регионального законодательства. Из 200 рассмотренных органами местного самоуправления предложений все учтены при приведении муниципальной нормативной базы в соответствие с требованиями законодательства. Кроме того, территориальными прокурорами подготовлено и направлено в органы местного самоуправления 40 модельных нормативных правовых актов, по которым принято 87 нормативных правовых актов. Перечисленные меры приняты прокурорами в результате проведенного мониторинга действующей нормативной базы муниципалитетов" <9>.
--------------------------------
<9> См.: Официальный сайт прокуратуры Кемеровской области: htpp://www.kemprok.ru/8477.htm (дата обращения: 21.01.2015).
Хороший фильтр, позволяющий выявлять и устранять недостатки муниципального нормотворчества, предоставляет антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. По крайней мере, 2 из 12 коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Методика) <10>, непосредственно отражают возможные недостатки результатов правотворчества, имеющих отношение к области издания нормативных правовых актов муниципального уровня. Эти факторы выражены так:
--------------------------------
<10> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 (ред. от 18.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества (наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявших первоначальный нормативный правовой акт);
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции (нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов).
Однако в практической плоскости возможности выявления и устранения недостатков муниципальных нормативных правовых актов, которые порождают их коррупциогенность, ограничены дефицитом возможностей использования субъектами антикоррупционной экспертизы отмеченного выше фильтра. Специальная компетенция по осуществлению экспертизы актов, издаваемых на местном уровне, в Методике определена за Минюстом России. Однако данный федеральный орган исполнительной власти обладает скромными полномочиями обеспечения требований качества муниципальных правовых актов, а именно только в случаях их регистрации и внесения в соответствующий регистр нормативных правовых актов. В частности, в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов <11>, Минюст России проводит антикоррупционную экспертизу только в отношении уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации.
--------------------------------
<11> Там же.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2008 N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" определено, что федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению регистра является Минюст России. Между тем на практике предоставление органами местного самоуправления муниципальных нормативных правовых актов в регистр нередко происходит в режиме энтропии. Де-юре и де-факто Минюст России лишен возможности требовать от органов местного самоуправления своевременного предоставления в регистр изданных муниципальных правовых актов. Привлечение к административной ответственности виновных должностных лиц муниципальных образований за непредставление (несвоевременное представление) муниципальных правовых актов в регистр становится возможным только после актов прокурорского реагирования. Примечательны в данном случае выдержки из решения по характерному административному делу, которое вынесено мировым судом в Республике Якутия (Саха): "Прокуратурой г. Удачный в соответствии с полномочиями, предоставленными ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", проведена проверка исполнения главами муниципальных образований по направлению текстов принятых муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченный орган для включения в регистр. В судебном заседании представитель прокуратуры г. Удачный суду пояснил, что в 2013 году тексты принятых муниципальных правовых актов не направлялись. Исследовав материалы дела, суд приходит к выводу о том, что должностное лицо - глава муниципального образования "поселок Айхал" Ш. совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.7 КоАП РФ: несвоевременное представление в государственный орган сведений, представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом его законной деятельности" <12>.
--------------------------------
<12> Информация предоставлена интернет-порталом ГАС "Правосудие" (sudrf.ru). См.: https://rospravosudie.com/court-mirninskij-sudebnyj-uchastok-19-s/act-211493530/ (дата обращения к ссылке: 26.01.2016).
Через призму суждений о коррелирующих проблемах муниципального правотворчества становится возможным определить defining points резерва оптимизации качества муниципального правотворчества. Объем этого резерва можно оценить с точки зрения соответствия накопленным проблемам, а потому он не может быть реализован оперативно. Интерпретируя третий закон диалектики (отрицания отрицания) - о связи старого и нового в процессе развития, думается, важно сосредоточить первостепенное внимание на давних проблемах, решение которых позволит исключить вновь появившиеся и нивелировать появляющиеся.
Итак, стратегической задачей видится разработка методических рекомендаций по подготовке муниципальных нормативных правовых актов. Методика будет требовать учета лучших и современных научных результатов в исследовании вопросов лингвистического, юридико-технического, антикоррупционного обеспечения подготовки таких актов. При успешной апробации такой методики потребуется ее утверждение для использования на общероссийском уровне.
Непременный инструментарий, который позволит осуществлять наблюдение, производить анализ и оценку состояния и развития муниципального правотворчества, должен быть сосредоточен в методах мониторинга правоприменения.
Фундаментальной основой достижения качественной практики муниципального правотворчества должны выступить организация и осуществление программ дополнительного профессионального образования муниципальных служащих, участвующих в процессе нормотворчества. Причем с учетом многочисленности муниципальных образований, их удаленности и ради исключения излишних командировочных расходов на такое обучение приоритетной основой реализации таких программ должны выступать дистанционные формы проведения занятий.
Начала реализации этих мер, думается, позволят определить и разработать отвечающие запросам современности новые предложения по обеспечению качества муниципального правотворчества и его развитию.
Список использованной литературы
1. Ширяев В.Д. Статистический последовательный анализ. Оптимальные правила остановки. М.: Наука, 1976. С. 47.
2. Гринченко К.А. Источники муниципального права Российской Федерации / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: ДМК Пресс, 2015.
3. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 11.
4. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 198.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: