Проблемы этнотерриториальной идентификации при определении территорий и границ муниципальных образований в многонациональном субъекте Российской Федерации. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРОБЛЕМЫ ЭТНОТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ИДЕНТИФИКАЦИИ ПРИ ОПРЕДЕЛЕНИИ ТЕРРИТОРИЙ И ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В МНОГОНАЦИОНАЛЬНОМ СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Т.З. МИСРОКОВ

В конституционно-правовом аспекте система местного самоуправления в Кабардино-Балкарии предполагает ее рассмотрение как одной из основ государственности Республики в составе Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как известно, изменил территориальную структуру государства. В результате территориальная единица перестает быть лишь административной и становится социально-территориальной <1>. Для определения смысла данного понятия важным представляется выявление круга носителей прав на местное самоуправление - сообщества граждан, имеющих взаимные интересы, связанные с организацией жизнедеятельности по месту проживания, которые и интегрируют их в целостную общность.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., 2008. С. 88.

Следует отметить, что в юридической науке по этой проблеме существуют очень противоречивые мнения. В частности, А.С. Бондарь <2>, со ссылкой на аргументацию В.Е. Чиркина <3>, склонен полагать, что в основе концепции муниципальной демократии лежит рассмотрение общины муниципального образования как территориальной корпорации - юридического лица публичного права. Местное сообщество было бы справедливым трактовать как население, проживающее на исторически сложившейся и экономически обособленной территории, объединенное общими условиями жизни и нераздельными социально-культурными интересами. Не случайно профессор С.А. Авакьян еще в 1996 г. настаивал на том, что, превращая жителей в сообщество, их как бы делают организационно обособленной единицей <4>. О его убежденности в своей правоте говорит и то, что спустя 10 лет он пишет: "Сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой... Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение "чужака" по признаку "инородства", непринадлежности к данному слою и др." <5>.
--------------------------------
<2> См.: Там же. С. 89.
<3> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2001.
<4> См.: Авакьян С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. N 2. С. 11.
<5> Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. М., 2006. Т. 2. С. 736.

Существование разнообразных пониманий населения и занимаемой им территории - сложнейшего по содержанию, формам существования явления обусловлено методом, углом зрения исследователя и нередко идеологическими установками. Без обращения к осмыслению этого феномена трудно понять современные и новейшие проблемы и тенденции территориальной организации местного самоуправления на Кавказе, особенно в Кабардино-Балкарии.
Видимо, земля и территории этносов будут всегда оставаться в числе наиболее жизненных проблем. В особенности это относится к многонациональным народам, объединенным в единых административно-территориальных границах. Дело в том, что в принятой парламентом Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 г. Конституции Республики земля, недра, воды, леса и другие природные ресурсы объявлялись "достоянием и экономической основой жизнедеятельности ее народов". Здесь кроется та самая тонкая грань, неразличимая для стороннего наблюдателя, но чрезвычайно важная для исследователя в плане непредвзятого анализа проблемы территории народонаселения Республики.
Устанавливая гарантии защиты территориальных интересов этих народов, законодатель той эпохи вольно или невольно создал предпосылки к притязаниям отдельного народа на принадлежность ему "на исконных правах" определенной части территории Республики, которая, намеренно лишенная географического значения, была возведена в категорию национального территориального жизненного пространства. Это имело далеко идущие последствия, отразившиеся на судьбах местного самоуправления в Республике и его территориальных основах. В Кабардино-Балкарии сложилось так, что правовым основаниям делимитации (подробного описания прохождения границы на местности) до недавнего времени не уделялось внимания властей. Это вообще трудновыполнимая задача, так как две географические зоны в Республике - равнины и горы - всегда обусловливали особенности жизненного пространства ее этносов.
Как представляется, в силу многих причин, в том числе объективных, жесткая унификация правового регулирования на уровне Федерации территориальных основ местного самоуправления весьма спорна, так как породила в субъектах Федерации многие проблемы. Прежде всего это относится к категории "межселенные территории". Как отмечают в литературе, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" почти не содержится четких количественных критериев, которыми нужно было руководствоваться при определении территорий муниципальных образований, но требование следовать таким критериям есть <6>.
--------------------------------
<6> См.: Доклад "О состоянии правоприменительной практики в сфере определения границ муниципальных образований". М., 2005. С. 37.

На этом аспекте, имеющем ключевое значение для обстоятельного осмысления проблемы этнотерриториальной идентификации, следует остановиться особо. Как отмечено выше, земля, являясь достоянием и основой жизнедеятельности народов Республики, приобрела значение конституционно-правовой категории и в равной степени обращена к равноправным (ст. 3) коренным народам Кабардино-Балкарии. В преамбуле Конституции Кабардино-Балкарской Республики, ее ст. 3, ст. 4, п. 1 ст. 9, п. 3 этой же статьи законодателем использованы отнюдь не равнозначные понятия: соответственно "многонациональный народ", "народы", "народ". Таким образом, возникает необходимость выявления конституционно-правового смысла указанных норм в аспекте соотношения "этнос - природно-географическая среда обитания", "многонациональный народ - территория Республики", "народ - владение, пользование, распоряжение землей", "народы - земля как достояние и основа жизни и деятельности". В теоретическом, конституционно-правовом плане данная проблема в отечественной науке не рассматривалась. Здесь же можно наметить общие контуры ее осмысления.
Прежде всего надо отметить, что и Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит конституционные категории "многонациональный народ" (преамбула, ст. 3), "народы" (ст. 9, 68), "народ" (ст. 82). Оценивая как буквальный смысл указанных норм Конституций России и республики (государства) в ее составе, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, можно полагать, что территорию республики (государства) субъекта РФ составляет единая территория исторически объединившегося в единое государство многонационального народа Кабардино-Балкарии, что находит отражение в формулировке ст. 3 Конституции Республики о ее неделимости. Иное приводило бы к произвольному толкованию проблемы территориальной определенности в жизнедеятельности народа. Следует думать, что земельный правовой режим, установленный ст. 9 Конституции Республики, не обходя своим вниманием экономическую ценность, ставит тем не менее на первое место его социально-политическую значимость. Нет необходимости лишний раз доказывать нетождественность категорий "земля" и "территория". Территория всегда связана с властью, от того, где расположена территория и каков ее размер, зависит в значительной мере и то, кто и как будет осуществлять власть. Двойственность власти, по справедливому замечанию Н. Рулана, возникает обычно в результате наслоения друг на друга двух этнических групп <7> в пределах одной территории.
--------------------------------
<7> См.: Рулан Н. Юридическая антропология. М., 2000. С. 126.

В целях легитимации идеи о национальных районах (балкарских) и национальных границах в процессе реформирования местного самоуправления и определения территории муниципальных образований в Республике ряд граждан обратились в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобами, в которых просили признать противоречащими ст. 131 Конституции РФ положения Законов Кабардино-Балкарской Республики от 17 февраля 2005 г. "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике". Камнем преткновения стал вопрос о межселенных территориях. По мнению заявителей, Кабардино-Балкарская Республика отнесена к субъектам Российской Федерации с высокой плотностью населения, в связи с чем выделение в ней межселенных территорий неправомерно с позиций федерального законодательства.
В Федеральном законе N 131 и Конституции России нет указаний на разграничение земель и территорий на паритетных началах между нациями и народами. Вместе с тем ст. 131 Конституции Российской Федерации определяет, что местное самоуправление в стране осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Под иными ряд авторов, в частности Н.С. Бондарь, понимают, например, национальные, этнические, и т.д. <8>. Это касается в том числе территориальной организации.
--------------------------------
<8> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 5. С. 70.

Вопросы об административно-территориальном устройстве и о статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике (и не только в ней), как объективно отмечает Б.С. Эбзеев, отягощены присутствием этнотерриториальной составляющей, неизбежно проистекающей из самой природы Республики как субъекта РФ, образованного двумя народами, и в силу этого требующей зачастую консенсуальных решений вопросов, затрагивающих их коренные интересы <9>. Оспариваемые законоположения о выделении межселенных территорий в Кабардино-Балкарии детерминированы именно данными факторами. Разумеется, даже думать не стоит, что республиканский законодатель находился в неведении относительно установленных ст. 11 Федерального закона N 131 критериев, на основе которых определяются территории с низкой и высокой плотностью населения, и распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. N 707-р, которым утверждены перечни субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах) и которым Кабардино-Балкарская Республика отнесена к субъектам Российской Федерации с высокой плотностью населения.
--------------------------------
<9> Там же. С. 77.

Итак, выделяя в Республике межселенные территории, парламент Кабардино-Балкарии в феврале 2005 г. вполне осмысленно внес в текст Закона "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" положение, порождающее несоответствие между ним и федеральным законодательством. Это само по себе не типично и обычно диктуется исключительными обстоятельствами. Здесь для исследователя, конечно, важно выяснить как природу этих обстоятельств, так и способ, каковым республиканский законодатель пришел к выводу о выделении межселенных территорий.
Анализ соответствующих документальных источников убеждает, что республиканский законодатель в 2005 г. объективно оценивал исторически сложившиеся подходы к территориальной организации населения Кабардино-Балкарии и учитывал объективные закономерности развития Республики. В этом отношении решение парламента Республики о выделении межселенных территорий представляется вполне прозорливым и основанным на конституционном принципе справедливости. Действительно, земле и ее имманентной части - территории присуща не только и не столько экономическая стоимость, сколько социальное и политическое измерение как эндогенной ценности этноса, нации.
В Кабардино-Балкарии подавляющая часть сложившихся земель, а также прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования, отгонные пастбища, рекреационные земли считались жизненным пространством кабардинского, балкарского, русского и других народов. В результате следования только букве Федерального закона N 131 в части включения в состав территории поселений, входящих, в свою очередь, в состав муниципальных районов, в Республике неминуемо произошла бы радикальная искусственная перекройка исторически сложившихся границ землепользования в пользу одного из народов, численность которого составляет 10% от населения Республики. Труднопреодолимые негативные последствия такого шага очевидны: общественно-политический кризис и раскол равноправных народов, межэтническая рознь. Таким образом, несовершенство закона, неспособность федерального законодателя в условиях многообразия различий в России предвидеть возможные коллизии, неизбежные из-за нарочитого стремления к единообразию правового регулирования в сфере реформирования местного самоуправления в специфических условиях отдельных многонациональных субъектов Российской Федерации, в Кабардино-Балкарии в частности, делают реализацию его отдельных положений проблематичной.
Очевидно, поэтому в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2006 г. N 137-О о прекращении производства по делу о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" вопрос о правовой оценке выделения межселенных территорий в Республике конституционным судебным нормоконтролем был оставлен без ответа.
Казалось бы, проблема выделения межселенных территорий на территориях с высокой плотностью населения решения не имеет, ибо решение здесь может последовать крайне непопулярное. Однако в апреле 2007 г. Конституционный Суд Российской Федерации вновь, уже по новой жалобе, вернулся к вопросу о выделении в Кабардино-Балкарии межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений). Выявляя конституционно-правовой смысл положений Законов Кабардино-Балкарской Республики об административно-территориальном устройстве и статусе и границах муниципальных образований, Конституционный Суд РФ указал на то, что не предопределяет порядок разрешения конкретных споров о границах территорий муниципальных образований. Вместе с тем Суд определил, что оснований для выделения межселенных территорий в Республике нет, поскольку отсутствуют условия, при наличии которых согласно установленным Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" критериям такие территории могут выделяться законом субъекта Российской Федерации <10>.
--------------------------------
<10> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 5. С. 54 - 55.

Следует особо отметить то обстоятельство, что в процессе выявления конституционно-правового смысла положений Законов Кабардино-Балкарской Республики о ее административно-территориальном устройстве и статусе и границах муниципальных образований мнения судей разошлись, что показывает различия в подходах и конституционной оценке отдельных аспектов проблемы.
Такое решение, несомненно, порождает сложные юридические последствия для многонациональных Республик Северного Кавказа, а также вопросы, связанные с неясностью для официальных властей республики, правоприменительных органов и судов путей решения проблемы. В практике конституционного судебного нормоконтроля вследствие этого возник уникальный случай, когда Конституционный Суд РФ в третий раз вернулся к рассмотрению проблемы реформирования местного самоуправления в Кабардино-Балкарской Республике для дачи официального разъяснения по вынесенному им решению.
2 октября 2007 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Определение N 715-О-П, в котором указал, что органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, равно как и других субъектов Российской Федерации, и муниципальные образования во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные решения исторически сложившихся, комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства и согласия <11>.
--------------------------------
<11> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2008. N 1. С. 49.

Это было компромиссное, а по сути единственно верное решение, открывающее путь к достижению общего согласия по вопросам муниципальной реформы в Республике. В мае 2009 г. парламент Кабардино-Балкарской Республики создал согласительную комиссию "по законодательным инициативам об изменении границ муниципальных образований" из представителей "заинтересованных общественных объединений", муниципалитетов, парламента и Администрации Президента <12>.
--------------------------------
<12> Газета Юга. 2009. N 19. 7 мая.

Отыскание парламентской согласительной комиссией вполне соответствующего историческим судьбам народов Кабардино-Балкарии решения территориального вопроса, признающего или подтверждающего законность прав какой-либо части этнического социума на определение земельных границ его жизнедеятельности и сохранение государственного единства равноправных народов Республики, - задача нелегкая, ее решение лежит не только в правовой плоскости. Предметом регулирования здесь становится, это не вызывает сомнений, порядок правового оформления территориального статуса коренных народов одного из субъектов Федерации. Здесь регулируется вопрос о прохождении границ проживания этносов по землям Республики, однако эти земли - также территория Российской Федерации. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. А это понятие связано не столько с собственностью, сколько и главным образом с осуществлением власти и конституционно-правовыми отношениями.
При определении границ муниципальных образований в многонациональных субъектах России необходимо учитывать различные факторы, в том числе национальный фактор в реализации принципов территориальной организации местного самоуправления, а по сути - в осуществлении этой особой формы публичной власти. Неопределенность содержания понятий "территория муниципальных образований", "межселенные территории", их многозначное использование, а нередко и чрезмерно расширительное толкование серьезно затрудняют использование этих категорий на практике. Существующие в Федеральном законе N 131 требования к установлению границ муниципальных образований (ст. 11) и выделению межселенных территорий обладают высокой степенью обобщения и требуют от федерального законодателя своей конкретизации применительно к историческим особенностям многонациональных субъектов Российской Федерации.
В Кабардино-Балкарии неизбежно формирование элементов асимметрии занимаемой этносами территории, отвечающей ее естественной природе, но не подрывающей базовые конституционные принципы единства равноправных народов республики в составе РФ. Поэтому вопросы границ муниципальных образований, выделения межселенных территорий, традиционного природопользования, исторических форм отгонного животноводства по смыслу, наряду с придаваемым им Федеральным законом N 131 и Конституционным Судом РФ правовым смыслом, в реальной жизни не исчерпываются юридической стороной как таковой. Вместе с тем в случае с проблемой этнотерриториальной идентификации при определении территорий и границ муниципальных образований имеет место определенная правовая ситуация, включенная в определенный правовой контекст, требующая справедливого и окончательного решения.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ