Становление местного самоуправления как разновидности публичной власти в зарубежных странах. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК РАЗНОВИДНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Е.В. БЕЛОУСОВА

В современном понимании этого значения в зарубежных странах местное самоуправление сформировалось вследствие конституционных и муниципальных реформ конца XVIII - начала XIX века, связанных с переходом от феодальной формации к индустриальному обществу. Опорой нарождавшейся буржуазии в этот период стали городские поселения, боровшиеся за расширение независимости от центральной власти и стремившиеся к большей автономии в управлении местными делами. Г.В. Барабашев указывал, что уже "средневековые города с их административными, финансовыми и судебными привилегиями практически несли в себе "зародыши муниципализма" <1>. Основу концепции муниципальной автономии в европейских государствах составила идея свободной общины. Местное самоуправление как институт публичной власти базировалось на учении о естественном праве, подразумевающем, что государство образовано прежде всего в качестве гаранта естественных прав и свобод человека. Подобные взгляды были широко распространены среди американских и французских политических деятелей и нашли отражение в Конституции США 1787 года <2>.

--------------------------------
<1> Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та, 1996. С. 17.
<2> См.: Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Весь мир, 2000.

Автономия местного управления значительно укрепилась в XIX веке. Так, Конституция Баварского Королевства 1818 года предусмотрела расширение полномочий местных территориальных единиц "путем возвращения им управления делами, касающимися их собственных интересов", что фактически означало закрепление основ местного самоуправления на конституционном уровне и привело к повышению роли местных сообществ в европейских государствах. В связи с этим институт местного самоуправления рассматривается как "продукт либерально-демократического государства XIX века" <3>, реализация на практике идеи "свободной общины". С середины XIX века такое управление на уровне местных сообществ стало пониматься как местное самоуправление в современном значении.
--------------------------------
<3> Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: ИНФРА-М, 1998. С. 12.

Суть теории "свободной общины" заключалась в следующих положениях: местное самоуправление представляет собой управление собственными делами общины, сущность которых отлична от государственных вопросов; разделение вопросов, находящихся в ведении общины, на собственные вопросы и вопросы, передаваемые ей государством; негосударственный характер органов местного самоуправления; невмешательство государственных органов в компетенцию общины <4>. Впервые на конституционном уровне эти положения были закреплены в Конституции Бельгии 1831 года, провозгласившей помимо трех ветвей власти власть общинную (муниципальную). Впоследствии концепция "свободной общины" трансформировалась в "общественно-хозяйственную" теорию, также рассматривающую местное самоуправление как институт, обособленный от государства: муниципалитеты занимаются местными вопросами, государство - общенациональными.
--------------------------------
<4> Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации: учебное пособие. М.: Изд-во "Книжный мир", 2002. С. 14.

Процессы урбанизации и индустриализации во второй половине XIX - начале XX века привели к снижению изолированности и самообеспечения отдельных территорий. Использование достижений научно-технического прогресса, резкий скачок развития промышленности в крупных городах и развитие торговли повлекли за собой зависимость отдельных поселений от общегосударственной политической стратегии и от ситуации в других территориальных сообществах. Концепция наименьшего вмешательства центральных властей была заменена идеей "государства всеобщего благосостояния", в котором центр не должен ограничиваться лишь регулирующими и защитными функциями. В соответствии с данной концепцией государство должно оказывать помощь местным сообществам, в результате чего они подпадали в зависимость и подконтрольность от центра в финансово-экономических вопросах. Все это обусловило возникновение "государственной" теории местного самоуправления, содержание которой раскрывалось в работах немецких ученых XIX века Л. Штейна и Р. Гнейста. В результате местное самоуправление к концу XIX века стало рассматриваться не как одно из естественных прав и муниципальных свобод, а как средство решения местных вопросов и осуществления на местах общегосударственной политики. Подобное сближение местного самоуправления и местного государственного управления было характерно для европейских государств, где сформировалась дуалистическая концепция муниципальной власти, основанная на сочетании выполнения собственных функций по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества, и функций, переданных в соответствии с законодательством государством по вопросам государственного значения, представляющим интерес как для государства, так и для местного населения. Однако в Великобритании и странах Северной Европы "государственная теория" получила меньшее распространение, чем на территории континентальной Европы, что послужило основанием для выделения нескольких систем местного самоуправления в зависимости от глубины влияния той или иной концепции - англосаксонскую, романо-германскую (континентальную) и иберийскую, характеризующихся различной степенью проникновения государства в деятельность местного самоуправления. Наибольшее обособление от государственных органов характерно для англосаксонской модели, в которой особенно существенна роль выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в решении вопросов местного значения, занимающих доминирующее положение в аппарате муниципальной власти (при этом исполнительно-распорядительные органы зачастую не предусмотрены). Романо-германской (континентальной) модели присуще определенное проникновение государственного влияния на муниципальный уровень (предусмотрен контроль со стороны государственных чиновников за законностью местных правовых актов, согласование кандидатур мэров, бургомистров и пр.). Однако наиболее очевидно влияние государства прослеживается в иберийской модели (в основном страны Латинской Америки), где глава местного самоуправления, утверждаемый в должности центральными государственными органами, возглавляет деятельность одновременно и представительного, и исполнительного органов местного самоуправления, при этом осуществляя функции представителя государства на территории местного сообщества <5>.
--------------------------------
<5> См. об этом: Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе. Екатеринбург - Челябинск: УрАГС, 2005; Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учебное пособие / под ред. А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2010; Белоусова Е.В. Возникновение и развитие публичной власти на местах: историко-теоретический аспект // Евразийский юридический журнал. 2011. N 7 (38). С. 131 - 135.

Начиная с конца XIX - начала XX века через повышение участия населения в решении государственных вопросов происходит сближение местного самоуправления со всей системой государственного управления. Таким образом, местное самоуправление становится одним из уровней публичного управления, на основании чего муниципальная власть вполне обоснованно рассматривается как разновидность публичной власти в обществе и государстве, реализующая собственную компетенцию.
Муниципальные органы действуют в рамках собственных полномочий, реализуемых в зависимости от финансовых возможностей (коммунальное хозяйство, строительство, содержание и ремонт жилого фонда, создание предприятий коммунально-бытового назначения, организация транспортного обслуживания населения, поддержка социально незащищенных категорий жителей, назначение из средств местного бюджета доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие физической культуры, организация работы спортивных площадок, театров, библиотек и пр.). Наряду с собственными (факультативными) полномочиями за муниципальными органами закрепляются обязательные (установленные государством) и делегированные полномочия, реализация которых подконтрольна государству. Обязательные полномочия осуществляются при участии и под контролем государства, поскольку именно государство, обладая верховным суверенитетом, возлагает на органы самоуправления определенный минимум полномочий, от выполнения которых органы местного самоуправления не вправе отказаться. При этом законом предусмотрена в виде исключения возможность передачи отдельных вопросов другому уровню местного самоуправления или государству в связи с очевидной невозможностью муниципальных органов реализовать установленные полномочия. В законодательстве как зарубежных стран, так и России выделяют также делегированные (переданные) государством полномочия, которые по своему функциональному значению близки к обязательным полномочиям, но финансируются из средств государственного бюджета.
К обязательным и делегированным полномочиям, как правило, относятся жизненно важные для публично-территориальных коллективов местного уровня вопросы, имеющие одновременно общегосударственное значение. Среди таковых организация образовательного процесса на различных ступенях, поддержание общественного порядка, противопожарная охрана, территориальное планирование, управление землепользованием, контроль за загрязнением окружающей среды, содержание мест захоронения, организация работы учреждений здравоохранения, содержание дорог.
Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий предусмотрена Европейской Хартией местного самоуправления 1985 г., в которой устанавливается, что осуществление публичных полномочий должно возлагаться на органы, наиболее близкие к гражданам, однако их передача должна осуществляться с учетом объема и характера конкретной задачи, требований эффективности и экономии и с необходимым финансовым обеспечением.
Практика передачи отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень широко применяется в зарубежных странах. Практически этот опыт используется всеми странами, где осуществляется местное самоуправление. "Государство может передавать или делегировать автономным сообществам посредством принятия конституционного закона осуществление полномочий, которые относятся к предметам государственного ведения, но в силу своей природы могут подлежать такой передаче или делегированию. В каждом случае закон предусматривает передачу соответствующих финансовых средств так же, как и формы контроля, который государство оставляет за собой", - установлено в п. 2 ст. 50 Конституции Испании <6>. В ст. 118 Конституции Итальянской Республики записано: "Государство может путем издания закона делегировать области осуществления других административных функций" (ч. 2), "область, как правило, выполняет свои административные функции, делегируя их провинциям, коммунам или другим местным учреждениям либо используя их службы" (ч. 3) <7>. Причем, как отмечают отдельные авторы, в последнее время наблюдается тенденция увеличения переданных государственных полномочий в структуре компетенции местного самоуправления <8>. Так, например, в Германии объем переданных государственных полномочий составляет 80 - 90% <9>. Более того, в некоторых государствах Латинской Америки на конституционном уровне закреплена также возможность передачи ряда полномочий от местных органов власти на уровень субъектов федерации <10>.
--------------------------------
<6> См.: Конституции государств Европейского союза / под ред. Окунькова Л.А. М.: ИНФРА-М; НОРМА, 1997. С. 406.
<7> См.: Там же. С. 443.
<8> См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 320.
<9> См.: Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. N 9. С. 16.
<10> Конституция Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., в которой за муниципиями закреплена возможность заключать со штатами соглашения о передаче последним отдельных функций, связанных с управлением налогами // Конституции государств Америки: в 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 540.

В современных условиях концепция местного самоуправления исходит из того, что право граждан на непосредственное участие в управлении общественными делами является частью народовластия. Местное самоуправление осуществляется на низовом территориальном уровне посредством муниципалитетов - выборных жителями органов. По утверждаю В.В. Еремяна, идея философии местного самоуправления на современном этапе "состоит в том, что муниципалитет как субъект местного самоуправления - это не орган государственной власти и управления, а местный коллектив, то есть сами люди, составляющие население самоуправляющихся единиц" <11>. Местное самоуправление, являясь одним из видов публичной власти, в отличие от государственной власти осуществляется на выборной основе гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования. Однако функционирование органов местного самоуправления на выборной основе не означает полного разрыва местного самоуправления с государственной властью - автономия местного самоуправления имеет относительный характер, т.к. эта разновидность публичной власти функционирует "в системе общих связей и отношений по управлению обществом в рамках данного государства" <12>. При этом и сами принципы, положенные в основу функционирования местного самоуправления, устанавливаются государственной властью. В то же время правомерно говорить и о том, что и государственная власть, и местное самоуправление являются различными, но дополняющими друг друга формами народовластия, т.е. публичной власти.
--------------------------------
<11> Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм: учебное пособие. М.: Изд-во РУДН, 1996. С. 9.
<12> Чиркин В.Е. Публичное управление: учебник. Юрист, 2004. С. 270.

Литература

1. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996.
2. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006.
3. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы местного управления в США и Западной Европе. Екатеринбург - Челябинск: УрАГС, 2005.
4. Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм: учебное пособие. М.: Изд-во РУДН, 1996.
5. Лимонов А.М. Местное самоуправление в Российской Федерации. М.: ЮИ МВД РФ, 2002.
6. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учебное пособие / под ред. А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007.
7. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. N 9. С. 13 - 20.
8. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.
9. Чиркин В.Е. Публичное управление: учебник. Юрист, 2004.
10. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: НОРМА; ИНФРА-М, 2010.
11. Чихладзе Л.Т. Историко-теоретические аспекты развития местного самоуправления и местного управления в государствах Европы // Право и политика. 2005. N 9. С. 52 - 80.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ