Почва для споров: о соотношении ответственности по земельному и природоохранному законодательству (Бакешин С.А.). Статьи по предмету Экологическое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Экологическое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПОЧВА ДЛЯ СПОРОВ: О СООТНОШЕНИИ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО ЗЕМЕЛЬНОМУ И ПРИРОДООХРАННОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

С.А. БАКЕШИН

Любой учебник или курс лекций, посвященные природоохранному или земельному законодательству, начинаются с констатации двойственной природы земли, недр, вод и иных природных ресурсов. С одной стороны, они являются объектами гражданских прав. С другой стороны, они представляют собой народное богатство, основу жизни и тому подобные абстрактные материи, которые на всякого, по крайней мере практикующего юриста, нагоняют сон и скуку <1>. Оттого-то, наверное, правовая охрана окружающей среды - не самый популярный среди студентов юридических вузов предмет, а природоохранное законодательство остается запутанным и противоречивым. Попробуем немного распутать его на примере ответственности за загрязнение почвы.

--------------------------------
<1> Примечание главного редактора. В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта норма была непосредственно применена более чем в 100 судебных актах, а также взята за основу наряду с другими нормами Конституции Российской Федерации при признании не соответствующим Конституции Российской Федерации положения Конституции Республики Алтай (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П). Странно, что у автора, являющегося практикующим юристом, "подобные абстрактные материи" вызывают "сон и скуку", которыми он старается "распутать" "природоохранное законодательство".

Пункт 3 ст. 14 Земельного кодекса Российской Федерации <2> (далее - ЗК РФ) предусматривает, что лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями ст. 57 ЗК РФ, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации.
--------------------------------
<2> См.: Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Статья 57 ЗК РФ предусматривает возмещение в полном объеме, включая упущенную выгоду, убытков, причиненных, в частности, ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц. Согласно п. 5 указанной статьи порядок такого возмещения установлен Правительством Российской Федерации <3>.
--------------------------------
<3> См.: Постановление Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" // СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1843.

Сразу хотелось бы обратить внимание на несколько моментов. Во-первых, ст. 14 ЗК РФ предусматривает не только возмещение убытков в соответствии со ст. 57, но и компенсацию затрат на дезактивацию земель и на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению. То есть предполагается, что убытки, рассчитанные в соответствии со ст. 57 ЗК РФ, не включают в себя компенсацию этих затрат.
Во-вторых, ст. 57 ЗК РФ регулирует порядок возмещения убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям и арендаторам в целом ряде случаев, большая часть которых не только не связана с загрязнением или иным ухудшением качества земель, но и вообще не является следствием неправомерного поведения. Например, эта статья применяется в случаях изменения целевого назначения земельного участка, временного занятия земельного участка на основании соглашения с собственником, установления сервитута или иного ограничения прав собственника, землепользователя, землевладельца или арендатора земельного участка. До 1 апреля 2015 г. эта же статья применялась к случаям изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В-третьих, утвержденные Правительством России Правила возмещения убытков предусматривают расчет размера убытков в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Министерством экономического развития Российской Федерации. До настоящего времени такие методические рекомендации не утверждены.
Имущественная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды (земля и почвы являются ее компонентами) предусмотрена ст. 77 и 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <4> (далее - Закон об охране окружающей среды). Согласно им юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. Размер такого вреда определяется с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
--------------------------------
<4> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

В том, что касается порядка исчисления размера вреда, указанные статьи Закона об охране окружающей среды конкурируют друг с другом. Дело в том, что обе статьи предусматривают два способа исчисления размера вреда: в соответствии с утвержденными таксами и методиками и исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Но при этом п. 3 ст. 77 отдает приоритет таксам и методикам, а п. 1 ст. 78 предписывает применять их при отсутствии фактических затрат, проектов рекультивационных и иных восстановительных работ.
Некоторые исследователи предлагают разрешать данную коллизию следующим образом: если размер убытков превышает размер вреда, исчисленного по таксам и методикам, то в расчет принимается сумма убытков; если сумма, насчитанная по таксам и методикам, выше, то применяется именно она <5>.
--------------------------------
<5> См., например: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) / под ред. А.П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010.

Пункт 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" <6> указывает на то, что таксы и методики исчисления размера вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, при их наличии подлежат обязательному применению судами для определения размера возмещения вреда в его денежном исчислении. А исходя из фактических затрат вред может исчисляться только при отсутствии такс и методик.
--------------------------------
<6> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" // БВС РФ. 2012. N 12.

По нашему мнению, кажущееся противоречие двух норм разрешается следующим образом. Пункт 3 ст. 77 Закона об охране окружающей среды, отдающий предпочтение таксам и методикам, по содержащемуся в нем прямому указанию применяется в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в действовавшей до 24 ноября 2014 г. редакции указанного Закона применялся термин "субъект хозяйственной и иной деятельности"). Абзац второй п. 1 ст. 78, устанавливающий приоритет фактических затрат над таксами и методиками, не определяет субъектного состава правонарушителей и поэтому может считаться общей, а не специальной нормой. Таким образом, размер вреда, причиненного юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, подлежит исчислению в соответствии с таксами и методиками, а фактические затраты применяются только при отсутствии такс и методик. При исчислении же размера вреда, причиненного физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, таксы и методики применяются факультативно, при отсутствии фактических затрат, проектов рекультивационных и иных восстановительных работ.
Необходимо учитывать, что использование такс и методик исчисления размера вреда, утвержденных федеральными органами исполнительной власти, приводит к начислению очень больших, иногда даже астрономических сумм. Эта особенность была отмечена судами, в частности, Верховный Суд Российской Федерации в одном из своих определений указал на то, что возмещение вреда по утвержденным таксам и методикам является повышенной имущественной ответственностью, которая предусмотрена гражданским законодательством и устанавливается с учетом не только материального вреда, но и экологических потерь <7>.
--------------------------------
<7> См.: Определение Верховного Суда РФ от 20 октября 2014 г. N 308-ЭС14-3549 по делу N А53-22429/2013 // СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика".

Данное обстоятельство, а также специфика норм Закона об охране окружающей среды и практики его применения дают некоторым юристам основание считать, что вред окружающей среде, рассчитанный в соответствии со ст. 77 и 78 Закона об охране окружающей среды (неважно, по таксам и методикам или нет), может быть взыскан только в пользу публичных субъектов: Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Данная точка зрения косвенно подтверждается позицией, изложенной в п. 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", согласно которой предметом требований по делам по искам о возмещении вреда окружающей среде не являются имущественные отношения участников гражданского (хозяйственного) оборота, возникающие в ходе осуществления этими лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. На этом основании Верховный Суд относит дела данной категории к подведомственности судов общей юрисдикции. Очевидно, что такая "прогосударственническая" точка зрения противоречит квалификации возмещения вреда окружающей среде как имущественной ответственности, предусмотренной гражданским законодательством (последнее согласно п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений: граждан, юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований). Кроме того, вывод о подведомственности данной категории споров судам общей юрисдикции противоречит практике арбитражных судов, активно разрешающих такие споры.
Существует и иная точка зрения. Так, упомянутый уже комментарий к Закону об охране окружающей среды под редакцией А.П. Анисимова правом на возмещение вреда природной среде наделяет обладателя права собственности на природные ресурсы и констатирует, что в случае, если природный объект, которому причинен ущерб, является частной собственностью, право требовать возмещения вреда принадлежит собственнику.
Судебная практика применения п. 3 ст. 14 в совокупности со ст. 57 ЗК РФ к лицам, допустившим загрязнение почв, крайне немногочисленна.
Практика применения Закона об охране окружающей среды по искам юридических и физических лиц, не являющихся государственными органами, органами местного самоуправления или их должностными лицами, представляется более многочисленной. Например, судебные акты по делу N А19-19200/2008 (по иску акционерного общества о возмещении ущерба от загрязнения земель сельскохозяйственного назначения в результате разлива нефти), неоднократно доходившему до суда кассационной инстанции и до Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, были вынесены со ссылкой на ст. 77 и 78 Закона об охране окружающей среды <8>.
--------------------------------
<8> См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 4 октября 2012 г. по делу N А19-19200/2008 // СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика".

Кроме того, есть и другие примеры того, как лица, не являющиеся публичными субъектами, обращаются с исковыми требованиями о взыскании ущерба, причиненного землям, со ссылкой на Закон об охране окружающей среды (и на утвержденные в соответствии с ним таксы и методики исчисления вреда), а не на ЗК РФ <9>.
--------------------------------
<9> См., например: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 марта 2014 г. N ВАС-2204/14 по делу N А51-22690/2011; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 апреля 2015 г. по делу N А19-4106/2014; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 11 марта 2015 г. по делу N А41-18918/13; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11 декабря 2013 г. по делу N А63-9766/2012; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25 февраля 2011 г. по делу N А63-24005/2008; Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2013 г. по делу N А05-7574/2013 // СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика".

Особый интерес представляет Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13 марта 2014 г. N ВАС-2204/14 по делу N А51-22690/2011, поскольку в нем суд высшей инстанции указал, что иск унитарного сельскохозяйственного предприятия был удовлетворен исходя из положений ст. 77 и 78 Закона об охране окружающей среды. При этом Арбитражный суд Приморского края в своем решении от 5 июня 2013 г. по этому делу указал на то, что предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В свою очередь суды апелляционной и кассационной инстанций в своих актах по этому делу указали, что размер убытков, причиненных ухудшением качества земель, согласно ст. 57 ЗК РФ и утвержденным Правительством Российской Федерации Правилам возмещения убытков рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Министерством экономического развития Российской Федерации. Но поскольку эти методические рекомендации не утверждены, то может применяться Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденная Минприроды России <10> и "преследующая аналогичные цели".
--------------------------------
<10> См.: Приказ Минприроды России от 8 июля 2010 г. N 238 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды" // БНА ФОИВ. 2010. N 40.

Резюмируя изложенное, можно сделать вывод, что собственник, землепользователь, землевладелец или арендатор земельного участка, которому причинен вред в результате загрязнения, имеет право обратиться к причинителю вреда с иском, основанным на нормах Закона об охране окружающей среды, и исчислить размер этого вреда в соответствии с Методикой, утвержденной для целей реализации указанного Закона.

Литература

1. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об охране окружающей среды" (постатейный) / под ред. А.П. Анисимова. М.: Деловой двор, 2010.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Экологическое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ