Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
О ПОНЯТИИ "КОНТРОЛЬ": НЕКОТОРЫЕ РАЗМЫШЛЕНИЯ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ КОНТЕКСТЕ
М.В. МАСЛОВСКАЯ
1. В словаре русского языка С.И. Ожегова контроль определяется как проверка, а также наблюдение с целью проверки <1>. Впрочем, слово "контроль" имеет французское происхождение (от французского слова controle), которое применяется для обозначения встречной, вторичной записи с целью проверки первой <2>. В английском языке сходное по звучанию слово control используется для обозначения состояния управления и руководства, проверки, контроля, надзора, власти, обуздания, сдерживания <3>.
--------------------------------
<1> Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1981. С. 259.
<2> Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2001. С. 430.
<3> Шапиро У. Англо-русский и русско-английский словарь. М., 1996. С. 461.
В юридических энциклопедических словарях рассматриваемое понятие чаще всего обозначает проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора, а также одну из форм осуществления государственной власти, обеспечивающую соблюдение законов и других нормативных правовых актов, издаваемых органами государства <4>.
--------------------------------
<4> См., например: Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. С. 68.
В более поздних энциклопедических изданиях под контролем понимают составную часть управления экономическими объектами и процессами, заключающуюся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, а также программами, планами, договорами, проектами и соглашениями <5>.
--------------------------------
<5> Экономико-юридический словарь: судебная система России / авт.-сост.: А.В. Гусев, Л.П. Кураков, Ю.С. Пилипенко и др.; науч. ред. Л.П. Кураков. М., 2013. С. 396.
В современной литературе отсутствует единство подходов к определению сущности контроля, дискуссионный характер носит и вопрос о соотношении контроля и надзора. Понятие "контроль" является многоаспектным, и во многом потому, что рассматривается представителями различных наук и отраслей знаний под разным углом зрения, в первую очередь отражающим их интересы.
Контроль чаще всего рассматривают в неразрывной связи с управлением как неотъемлемую составляющую часть процесса принятия и реализации управленческих решений.
В отдельных учебных изданиях отмечается, что контроль - это аналитическая функция управления, в рамках которой субъект управления осуществляет комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации (подразделения, сотрудника). Посредством контроля достигается надежная обратная связь, которая позволяет выявлять результаты воздействия управляющего объекта на управляемый, допущенные отклонения от управленческих решений, а также принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и их причины, контроль позволяет определить пути достижения целей и исправления допущенных просчетов или нарушений в работе контролируемой организации (подразделения, сотрудника) <6>.
--------------------------------
<6> Голощапов Р.В., Пятков А.Г. Государственное управление: учебное пособие. Хабаровск, 2005. С. 122.
Солидаризуется с данной точкой зрения и мнение И.В. Подшивалова, согласно которому контроль как функция управления позволяет получать информацию о состоянии объекта управления, его характере и результативности управленческого воздействия на него. Контроль также обеспечивает обратную связь между теми, кто принимает управленческие решения, кто их осуществляет, и объектами управления <7>. С аналогичной точки зрения рассматривает контроль и О.Е. Курныкина, считая его функцией обратной связи в управлении <8>.
--------------------------------
<7> Подшивалов Ю.И. Понятие государственного финансового контроля // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 31 (169). Право. Вып. 21. С. 23.
<8> Курныкина О.Е. Модернизация системы контроля в кредитных организациях: Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 2011. С. 11.
Е.А. Кочерин также относит контроль к числу основных функций управления (наряду с планированием, организацией, координацией и стимулированием), считая его формой проявления целенаправленного воздействия на коллективы людей, предусматривающей систематическое позитивное выявление отклонений от установленных норм, правил и требований в процессе реализации поставленных задач <9>.
--------------------------------
<9> Кочерин Е.А. Контроль в процессе управления предприятием. М., 1986. С. 4.
Стоит заметить, что подобные взгляды в большей степени характерны для ученых - представителей экономической науки <10>. Хотя и среди юристов можно найти сторонников такого подхода. Например, В.М. Горшенев считал контроль обособленной формой управленческой деятельности <11>. Б.А. Страшун также рассматривает контроль как "одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины" <12>.
--------------------------------
<10> См., в частности: Чунихина Н.А. Контроль в управлении персоналом организации: Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 2006; Хилтухин А.Л. Совершенствование организации государственного контроля в управлении регионом: Автореф. дис. ... канд. эконом. наук. Улан-Удэ, 2011.
<11> Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 14.
<12> Конституционное право зарубежных стран: учебник. М., 1996. С. 304.
Довольно часто контроль относят к числу необходимых условий формирования гражданского общества и правового государства. Однако наиболее распространенным среди ученых-юристов является мнение, согласно которому контроль - необходимое условие поддержания дисциплины, законности, порядка и организованности, охраны свобод и соблюдения прав граждан в процессе деятельности государства, его важнейшей части - аппарата государственного управления, в общественной жизни.
Так, по мнению проф. Ю.М. Козлова, контроль "по своей сути представляет наблюдение за правомерностью деятельности, проверку фактического соответствия тех или иных действий требованиям закона, т.е. его исполнения" <13>.
--------------------------------
<13> Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М., 2007. С. 537.
Проф. Н.М. Конин считает, что контроль (наряду с государственным надзором и государственной контрольно-надзорной деятельностью) выступает организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины и специфической формой деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины <14>.
--------------------------------
<14> Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2010. С. 186.
Авторы одного из учебников "Административное право РФ" определяют контроль как метод, включающий три элемента: 1) проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива; 2) проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющую оценить работу конкретных лиц со стороны действительно деловой направленности, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; 3) принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания <15>.
--------------------------------
<15> Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. Саратов, 2003. С. 242.
Таким образом, контроль как один из способов обеспечения законности включает в себя:
- наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;
- получение объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;
- принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям;
- принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины <16>.
--------------------------------
<16> Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 2001. С. 297.
В юридической литературе советского периода справедливо, на наш взгляд, отмечалось, что назначение контроля - в изучении фактического положения дел в различных областях общественной и государственной жизни с тем, чтобы объективно отображать действительность, проверять исполнение принимаемых решений, выявлять соответствие деятельности государственных и общественных организаций, их должностных лиц, а в определенных пределах - и деятельности отдельных граждан, имеющей общественное значение, интересам государства и народа.
Контроль, отмечали авторы, "дает богатую информацию о том, какие процессы происходят в обществе, помогает вырабатывать наиболее целесообразные решения различных общих и специальных вопросов укрепления и развития экономики, управления социально-культурными отраслями, предоставляет возможность судить о правильности принятых решений, своевременности их проведения в жизнь, эффективности" <17>.
--------------------------------
<17> Народный контроль в СССР / АН СССР, Ин-т государства и права; отв. ред. В. Туровцев. М., 1967. С. 7.
В свое время проф. Д.Н. Бахрах писал: "Наш управленческий аппарат выполняет колоссальный объем организационной деятельности, руководит различными сферами нашей жизни, в нем заняты миллионы работников. Аппарат фактически распоряжается многомиллиардными фондами, имеет большие полномочия, осуществляет и функции принуждения. Универсальный, широкий, гласный контроль позволяет искоренять недостатки в управлении, а главное - предупреждать аномалии, вскрывать неиспользуемые резервы. Контроль укрепляет связь аппарата с народом, дисциплину, повышает у служащих чувство ответственности, напоминает о том, что широкие полномочия, право руководить людьми даны лишь как средства служения народу..." <18>.
--------------------------------
<18> Бахрах Д.Н. Народный контроль в развитом социалистическом обществе // Повышение активности групп и развитие инициативы народных контролеров - основа усиления действенности контроля в борьбе за экономию, бережливость и укрепление дисциплины / Тезисы докладов IV научно-практической конференции органов народного контроля Свердловской области 29 октября 1983 года. Свердловск, 1983. С. 18.
Эти слова, сказанные ученым около 40 лет назад, на наш взгляд, и сегодня не утратили своей актуальности.
Таким образом, будучи, с одной стороны, составной частью управления, а с другой - способом обеспечения законности, контроль выступает как сложное, многогранное явление человеческой практики, что, безусловно, надо учитывать и в конституционно-правовом осмыслении данного явления.
Эти грани, на наш взгляд, проявляются в следующем:
во-первых, контроль предполагает объективный критический анализ конкретной деятельности как отдельно взятого человека, так и определенной группы людей (коллектива, организации, учреждения, органа публичной власти), а также достигнутых в ходе этой деятельности результатов;
во-вторых, контроль позволяет выявить отклонения от заданного направления определенного вида деятельности;
в-третьих, контроль направлен на исправление допущенных ошибок в конкретном деле или деятельности;
в-четвертых, поскольку контроль не ограничивается устранением недостатков, в его задачи входит также поиск положительных, перспективных тенденций в контролируемом процессе.
Надо полагать, без функции контроля процесс управления делами общества и государства не может осуществляться полноценно, эффективно и результативно во всех звеньях и на всех уровнях. Действенный контроль в системе управления в конечном итоге предопределяет успешное проведение социально-экономической политики государства, а также более рациональное использование всех имеющихся в обществе ресурсов: материальных, трудовых, информационных и других.
Следует добавить, что контроль как социальная функция присуща любому государству, независимо от общественно-политического строя. По справедливому замечанию проф. Ю.А. Тихомирова, "...контроль не является атрибутом какого-либо одного режима. Он всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов. Вопрос в том, каковы цели и механизмы контроля, его поддержка в обществе, насколько он помогает устойчивости институтов государства, обеспечению прав и свобод граждан, прогрессивному социально-экономическому развитию" <19>.
--------------------------------
<19> Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 111.
В настоящее время наше государство уделяет контролю повышенное внимание. Доказательство тому - разработанный Минэкономразвития России проект Федерального закона о государственном и муниципальном контроле и надзоре. Концепция последнего была создана во исполнение поручения Президента РФ В.В. Путина и имеет целью повышение эффективности деятельности органов контроля и надзора, снижение давления на бизнес <20>. Для общественного обсуждения данного законопроекта в августе 2015 года был запущен интернет-сайт http://контроль-надзор.рф.
--------------------------------
<20> См. подробнее: URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depGosRegulirInEconomy/2014072515.
2. Представляется, что контроль можно рассматривать и как форму народовластия, средство привлечения граждан к управлению государством. Объяснение сказанному видится в следующем.
В свое время статья 46 Конституции РСФСР 1978 года гласила: "Граждане РСФСР имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения. Это право обеспечивается возможностью избирать и быть избранными в Советы народных депутатов и другие выборные государственные органы, принимать участие во всенародных обсуждениях и голосованиях, в народном контроле (выделено нами. - М.В.), в работе государственных органов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности, в собраниях трудовых коллективов и по месту жительства" <21>.
--------------------------------
<21> Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. // URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/red_1978/5478721/chapter/6/#block_2600.
Другими словами, участие граждан РСФСР в народном контроле означало одну из форм реализации права управлять государственными и общественными делами.
Действующая в те годы система органов народного контроля была создана в декабре 1965 г., когда Пленум ЦК КПСС принял Постановление о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы партийного и органы народного контроля. Статус этих органов первоначально определялся Законом "Об органах народного контроля в СССР", принятым 9 декабря 1965 года <22>, и Положением об органах народного контроля в СССР <23>.
--------------------------------
<22> Ведомости Верховного Совета СССР. 1965. N 49. С. 718.
<23> СП СССР. 1969. N 1. Ст. 2.
Тем самым была создана мощная и достаточно эффективная система народного контроля, которая оказывала существенное влияние на государственное управление и общественные отношения в целом.
Понятие "народный контроль" употреблялось в литературе, документах партийных и советских органов того времени в двух смыслах: широком и узком. Народный контроль в широком смысле - это контроль, осуществляемый всеми общественными организациями и персонально гражданами страны, их объединениями <24>. Народный контроль в узком смысле - это система органов, сочетающих государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях.
--------------------------------
<24> Озирный В.Г. Демократизация - залог успеха. М., 1990. С. 4.
Народный контроль рассматривался как действенное орудие вовлечения трудящихся в управление делами государства, в осуществление контроля за строгим соблюдением государственной дисциплины, законности, как орудие совершенствования государственного аппарата, искоренения бюрократизма, своевременного претворения в жизнь предложений трудящихся <25>.
--------------------------------
<25> Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1984. С. 185.
В Законе СССР "О народном контроле в СССР" отмечалось, что органы народного контроля призваны решительно выступать против всего, что наносит ущерб интересам государства, вести "борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, любыми попытками обмана государства, с посягательствами на социалистическую собственность...
Органы народного контроля способствуют совершенствованию работы государственного аппарата, внедрению научной организации труда и управления, улучшению проверки исполнения принятых решений в органах государственного управления, проверяют постановку ведомственного контроля, добиваются повышения его действенности; осуществляют контроль за соблюдением должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан, проводят проверки состояния этой работы в министерствах, государственных комитетах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, а также в колхозах, кооперативных и иных общественных организациях" <26>.
--------------------------------
<26> Статья 3 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. "О народном контроле в СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. N 49. Ст. 840.
Немало с той поры лет прошло, но очевидно, что проблемы, которые призваны были решать органы народного контроля, свойственны и сегодняшнему времени.
Принципиально важно, что Конституция РСФСР 1978 г. определяла усиление народного контроля как одну из форм дальнейшего развертывания социалистической демократии в развитии политической системы советского общества (ст. 9).
Действительно, "эпоха перестройки" (середина 80-х и начало 90-х гг. XX века) во многом была связана с демократизацией общества, расширением прав личности, учреждением ранее неизвестных для советского периода институтов власти, модернизацией российской правовой системы, поиском наиболее оптимальных путей и способов ограничения государственной власти, введения ее в цивилизованные рамки.
Любопытно, что в докладе на XIX Всесоюзной конференции КПСС особо подчеркивалось: "Контроль со стороны трудящихся - это специфическая черта политической системы социализма, органически присущая нашему общественному строю. И сегодня, когда мы разворачиваем процессы демократизации и самоуправления, надо в полную меру использовать этот инструмент народовластия (выделено нами. - М.В.)" <27>.
--------------------------------
<27> Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М., 1988. С. 54.
Таким образом, народный контроль в советские годы рассматривался как важнейший канал развития социалистической демократии, совершенствования политической системы нашего общества, играл важную роль в решении двух взаимосвязанных задач - укрепление дисциплины и развитие демократии.
Но разве для современной России не характерны процессы демократизации, разве институты самоуправления не получают "второе дыхание" посредством их возрождения и законодательного закрепления? Ответ, как нам кажется, очевиден, и он положительный.
Конституции большинства стран мира провозгласили народовластие, которое чаще всего ассоциируется с понятием демократия, в качестве исходного принципа организации власти в обществе.
Россия не стала исключением, закрепив на высшем законодательном уровне важнейшие положения следующего содержания:
а) "Человек, его права и свободы - высшая ценность. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанности государства" (ст. 2 Конституции РФ);
б) "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы" (ст. 3 Конституции РФ).
Тем самым наша страна подтвердила свою приверженность к построению правового и демократического государства.
Вместе с тем С.А. Денисов, по нашему мнению, абсолютно прав, когда утверждает, что реальный суверенитет народа предполагает, что народ через своих представителей не только создает законы, организует их исполнение, разрешает споры, но и осуществляет контроль за всеми этими процессами. Делегирование полномочий без возможности осуществления контроля за их реализацией приводит к потере обществом власти над своими представителями, и в частности к политической коррупции в представительных органах, продажности исполнительной и судебной властей. Для того чтобы оценивать эффективность принимаемых законов, качество их исполнения, народу нужна достоверная информация о работе всех звеньев государственного механизма.
В противном случае суверенитет народа, демократический характер государства, право граждан на участие в управлении государственными делами, принцип гласности при отсутствии реального общественного контроля превращаются в декларации <28>.
--------------------------------
<28> Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9.
Таким образом, контроль со стороны российских граждан за деятельностью органов государства и органов местного самоуправления следует рассматривать как одну из форм народовластия, несмотря на то что действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит положений, закрепляющих возможность граждан РФ участвовать в осуществлении какого-либо контроля.
В контексте сказанного принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля" <29> можно рассматривать как важный шаг в расширении возможностей реализации гражданами Российской Федерации своего конституционного права на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ).
--------------------------------
<29> Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 30 (часть I). Ст. 4213.
А создание системы общественного контроля, в том числе за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, необходимо отнести к числу важнейших условий развития гражданского общества и становления правового государства.
Полагаем, что чем более зрелым становится наше российское общество, тем будет шире проявляться и активность населения в решении государственных и общественных вопросов, тем полнее будет осуществляться провозглашенное Конституцией Российской Федерации народовластие, в том числе и за счет осуществляемого гражданами Российской Федерации контроля.
Литература
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. [Электронный ресурс]: Режим доступа: СПС "КонсультантПлюс".
2. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 30 (часть I). Ст. 4213.
3. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. "О народном контроле в СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. N 49. Ст. 840.
4. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: Зерцало-М, 2001. 592 с.
5. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит-ра, 1987. 176 с.
6. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9 - 16.
7. Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 2007. 554 с.
8. Конин Н.М. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2010. 448 с.
9. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов: ГОУ ВПО СГАП, 2003. 496 с.
10. Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М.: Политиздат, 1988. 160 с.
11. Народный контроль в СССР / АН СССР, Ин-т государства и права; отв. ред. В. Туровцев. М.: Наука, 1967. 284 с.
12. Новейший словарь иностранных слов и выражений / отв. за вып. Ю.Г. Хацкевич. Минск: Харвест; М.: АСТ, 2001. 976 с.
13. Озирный В.Г. Демократизация - залог успеха. М.: Сов. Россия, 1990. 64 с.
14. Подшивалов Ю.И. Понятие государственного финансового контроля // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. N 31 (169). Право. Вып. 21. С. 23 - 25.
15. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Издательство БЕК, 1995. 496 с.
16. Экономико-юридический словарь: судебная система России / авт.-сост.: А.В. Гусев, Л.П. Кураков, Ю.С. Пилипенко и др.; науч. ред. Л.П. Кураков. М.: Изд-во ИАЭП, 2013. 1168 с.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.