ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ЕГО ГАРАНТИЙ
В.К. САМИГУЛЛИН
В области теоретической юриспруденции предостаточно специалистов, увлекающихся конструированием определений по тем или иным понятиям, явлениям и процессам. С житейской точки зрения это занятие выглядит малопродуктивным, но с научной точки зрения оно важно и полезно. Вспомним Декарта, который говорил: "Определите значение слов, и вы избавите свет от половины заблуждений".
С определением понятия местного самоуправления и его гарантий просто и сложно. Просто, потому что в Европейской (Страсбургской) хартии местного самоуправления 15 декабря 1985 г. дано определение местному самоуправлению. Здесь под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Сложно, потому что в законодательстве национальных государств существуют и иные определения местного самоуправления, а в вопросе о понятии гарантий местного самоуправления много дискуссионного. Одни ведут речь о государственных гарантиях осуществления местного самоуправления, другие о правовых гарантиях местного самоуправления. Одни понимают проблему гарантий местного самоуправления очень узко, сводя ее к проблеме права органов местного самоуправления на судебную защиту свободы, принципов и полномочий местного самоуправления, закрепленных в законодательстве. Другие толкуют эту проблему столь широко, что трудно определиться, где основы и начала местного самоуправления, где принципы, где гарантии его.
Сложности в решении вопросов местного самоуправления возникают еще и в связи с тем, что представители различных школ правовой мысли - скажем, "общественной" и "государственной", "юридической" и "политической" - неоднозначно толкуют происхождение местного самоуправления, его соотношение с органами государственной власти и управления, а также целый ряд других вопросов, относящихся к содержанию и форме, функциям и структуре этой разновидности человеческой деятельности. Как показывают социологические исследования, в современной России сохраняет свое значение и интерпретация местного самоуправления с советских позиций, с которых основным звеном в системе местного самоуправления являются местные советы депутатов как представительные органы власти. И на этом основании на своей территории они (советы депутатов) координируют и направляют деятельность всей системы местного самоуправления. Вместе с тем некоторым не по душе никакая модель самоуправления: ни советская, ни либеральная. Они хотели бы возродить земское движение, народное самоуправление, которое, на их взгляд, нужно, но его нет <1>. Надо сказать, что в земской идее в контексте местного самоуправления немало конструктивного и полезного. Неслучайно в Послании к Федеральному Собранию в 20-летний юбилей Конституции Российской Федерации Президент России В.В. Путин напомнил о том, что "именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны" <2>.
--------------------------------
<1> Эта мысль очень выразительно была представлена в выступлении Александра Исаевича Солженицына на Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, состоявшемся по инициативе Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина в Москве 17 февраля 1995 г. См.: Материалы совещания. М.: Юрид. лит., 1995. С. 48 - 55.
<2> Путин В.В. Послание президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию // Российская газета. 2013. N 282 (6258). 13 декабря. С. 2.
Возникает также вопрос о соотношении понятий "местное самоуправление" и "местная власть". Не всегда хорошо сочетаются и понятия "местный" и "муниципальный". И не во всех случаях образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном и том же значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в отношении других вопросов, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
С точки зрения свободы и демократии, концепции господства права, современного понимания народовластия и суверенитета государства определение Конституцией Российской Федерации 12 декабря 1993 г. статуса местного самоуправления явилось важной вехой в социально-политической жизни огромной страны и стало значительным событием в российской юридической науке и практике. Статья 12 Конституции Российской Федерации, устанавливающая, что "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" <3>, воистину совершила "коперниковский переворот" в умах, в сознании тех, кто привык мыслить традиционно - стереотипными категориями и понятиями о власти, управлении и самоуправлении, характерными по перестроечным представлениям.
--------------------------------
<3> Любопытно следующее. Священник Павел Флоренский [9(21).I.1882 - 15.XII. 1943] в своем трактате "Предполагаемое государственное устройство в будущем", написанном в 1933 году в тюремной камере Лубянки, отстаивал идею о том, что государство должно быть праведным и устроено разумно, т.е. оно должно "сочетать <свободу> проявления данных сил отдельных людей и групп с необходимостью направлять целое к задачам, <неактуальным> индивидуальному интересу, стоящим выше и делающим историю" (Священник Павел Флоренский. Предполагаемое государственное устройство в будущем: сб. архивных материалов и статей / сост. Игумен Андронник (Трубачев). М.: Издательский Дом "Городец", 2009. С. 7). На его взгляд, "все то, что непосредственно <относится> к государству как целому, как форме <...>, должно быть для отдельного лица <или отдельной> группы неприкосновенно и должно безусловно ими приниматься как условие индивидуального существования, <как> собственно политика. Напротив, все то, что составляет содержание жизни отдельной <личности> и дает интерес и побуждение жизни <личности>, это должно не просто попускаться государством как нечто незапрещенное, но, напротив, должно уважаться и оберегаться. Государство должно быть столь же монолитно целое <в своем> основном строении, как и многообразно богатое полнотою различных интересов, различных темпераментов, различных подходов к жизни со стороны различных отдельных лиц и групп. Только этим богатством индивидуальных, групповых, массовых проявлений живо государство. Мудрость государственного управления - не в истреблении тех или иных ценностей и даже не в подавлении их, а в умелом направлении, так чтобы своеобразия и противоречия давали в целом государственной жизни <нужный> эффект". (Священник Павел Флоренский. Предполагаемое государственное устройство в будущем... С. 8).
Если освободить проблематику местного самоуправления от вредных мифов, излишней политизации, то в принципе местное самоуправление - это один из очень и очень неплохих способов оптимального решения жизненно важных проблем населения на территории всей Российской Федерации, но никак не самоцель. По сути, местное самоуправление в содержательном отношении - это свобода и порядок, инициатива и творчество, самоорганизация, самодеятельность, саморегуляция, самообеспечение, самофинансирование, самоконтроль и ответственность в тех пределах, которые определены законодательством, и в рамках тех материальных, энергетических и ресурсных возможностей, которыми располагает соответствующая территория и ее население.
Возможно ли успешное развитие местного самоуправления и его институтов? Опыт последних 20 - 25 лет свидетельствует, что в принципе возможно и необходимо, необходимо и возможно. Вместе с тем налицо и факты, говорящие о том, что отдельные территории и их население не справляются с осуществлением самоуправленческих функций. Прогнозы ученых-юристов таковы, что не исключаются варианты развития местного самоуправления, не вполне укладывающиеся в его конституционно-правовую модель. Следовательно, если развитие местного самоуправления пустить на самотек, то в этом случае можно столкнуться с самыми невероятными неожиданностями. Чтобы этого не случилось, чтобы развитие местного самоуправления приняло устойчиво-поступательный характер, чтобы оно надежно и эффективного осуществляло свои функции и полномочия, необходимы определенные гарантии - условия, предпосылки, способы, средства, инструментарий, обеспечивающие реальное осуществление права на местное самоуправление и всестороннюю охрану и должную защиту прав местных самоуправленческих структур, муниципальных образований.
Как должна анализироваться тема гарантий местного самоуправления? Только ли в специально-юридическом ключе? Или все же она может рассматриваться еще и в метаправовом плане? Представляется, если быть действительно озабоченным полноценным развитием местного самоуправления в рамках традиций гуманизма <4>, свободы и демократии, что рассмотрение гарантий местного самоуправления неправильно было бы ограничивать лишь специально-юридическими пределами. Метаправовые средства как гарантии осуществления местного самоуправления и его развития играют в социуме очень большую роль.
--------------------------------
<4> Шайхуллин М.С. Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 12. С. 22.
Обычно наряду с правовыми гарантиями местного самоуправления различают еще экономические и организационные. Но можно ли ограничивать гарантии местного самоуправления только средствами, относящимися к области экономики и права, а также к организационной сфере? Представляется, гарантиям местного самоуправления свойственны определенные признаки системности и в современных условиях инструментальный набор их сильно расширился. На наш взгляд, сегодня имеются все основания различать не только экономические, организационные и правовые гарантии местного самоуправления, а еще и политические, социальные, духовные, технико-технологические, информационные, ресурсные, а также людские - кадровые.
Если взять правовой аспект гарантий местного самоуправления, то в любой части российского права - частной ли, публичной ли - во всякой его отрасли (материальной ли, процедурно-процессуальной ли; базовой ли, комплексной ли) можно обнаружить нормы, направленные на гарантирование местного самоуправления. Основательный анализ этих норм в целях совершенствования законодательства (федерального и регионального) и практики его реализации - задача теоретической юриспруденции.
В системе правовых гарантий местного самоуправления особое место и особо важную роль выполняют конституционно-правовые гарантии. Они обозначены в статье 133 Конституции Российской Федерации. В рамках данной статьи, гласящей "местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами", обычно и исследуется проблематика гарантий местного самоуправления. И со специально-юридической точки зрения это вполне резонно. Но местное самоуправление - элемент основ конституционного строя страны, область самоорганизации людей, а также уровень публичной власти. Следовательно, по большому счету, гарантией местного самоуправления служит весь сложившийся конституционный строй, что актуализирует проблему национальной безопасности России как суверенного национального государства, развивающегося в условиях сложных международных отношений.
В результате многочисленных, разнохарактерных и разнонаправленных мероприятий российских реформаторов в стране сложилась такая ситуация, что правовое регулирование общественных отношений, связанных с местным самоуправлением, стало осуществляться в стране на нескольких уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. На этот процесс определенное влияние оказывают еще ведомственное и локальное нормотворчество, а также судебная практика, особенно судебная практика высших судебных органов: Верховного Суда Российской Федерации, прежнего Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации. Возросшая роль международного права сказывается и на правовом регулировании местного самоуправления. Теперь общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации относятся также и к правовой основе местного самоуправления.
Казалось бы, сложилась хорошая система правового регулирования местного самоуправления. Это так, если рассматривать и оценивать ее чисто логически, умозрительно. В действительности же, на практике, в процессе фактического правового регулирования различных вопросов местного самоуправления, возникают противоречия, споры, конфликты, которые порой ставят под сомнение удачность, продуктивность, адекватность современным социальным реалиям самой даже идеи местного самоуправления.
Вместе с тем, если рассматривать проблему без излишнего романтизма и запредельного прагматизма, то выясняется, что при фактическом осуществлении правового урегулировании общественных отношений, относящихся к сфере местного самоуправления, противоречия, коллизии, пробелы и т.д. есть социальная и правовая обычность, проза жизни. Впрочем, сказанное может быть отнесено к любому типу фактического правового регулирования общественных отношений всякого вида. Следовательно, было бы неправильно драматизировать ситуацию. А при обнаружении какого-либо сбоя в правовом регулировании местного самоуправления нужно не паниковать, а вовремя устранить этот сбой, умело разрешая противоречие, искусно преодолевая пробел.
Чисто теоретически в системе правовых гарантий, направленных на надежное и эффективное осуществление местного самоуправления, главной и основной гарантией является закон, точнее федеральный закон. Действует Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с внесенными в него изменениями и дополнениями. Он сильно новеллизировал правовую основу местного самоуправления. Однако из-за излишне мелочного подхода к решению вопросов местного самоуправления Закон, уподобившись технической инструкции по пользованию товарами отнюдь не первой необходимости, не совсем соответствует федеральному уровню и всероссийскому масштабу решения задач. Это, девальвируя роль и значение Федерального закона, саму идею закона, снижает его гарантийные свойства, что отрицательно сказывается на качестве региональных законов о местном самоуправлении, на принятие которых субъекты Российской Федерации имеют право. Заметим, за время своего существования Федеральный закон N 131-ФЗ правился более 100 раз. И в него было внесено в общей сложности более 200 изменений. А это свидетельствует о том, что конструктивная основа местного самоуправления не смодулирована юридически оптимально <5>.
--------------------------------
<5> История местного самоуправления знает несколько законов, непосредственно посвященных этой теме. Первый Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" был принят в 1990 году. Хотя он был несовершенен, именно с него началась новая история местного самоуправления в стране. Затем были приняты Закон РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Наконец, 6 октября 2003 г. был принят ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В обновленной редакции он представляет собой практически новый федеральный закон о местном самоуправлении. Законы в своеобразной форме отражают этапы становления и развития местного самоуправления в перестроечный период, в постсоветское время и в современных условиях. Если принять эту точку зрения, то открывается возможность различать следующие этапы формирования местного самоуправления в России: первый - с 1990 г. по 1991 г.; второй - с 1991 г. по 1995 г.; третий - с 1995 г. по 2003 г.; четвертый - с 2003 г. по 2014 г.; пятый - с 2014 г. по настоящее время.
И.В. Выдрин рассматривает местное самоуправление прежде всего как социальную идею, которая по мере вызревания превращается в научную категорию и "встраивается" в законодательство <6>. С этим, думается, можно согласиться.
--------------------------------
<6> См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1998.
Как известно, идея становится материальной силой тогда, когда она овладеет массами. Овладела ли идея местного самоуправления массами в необходимой мере? Скорее нет, чем да. Но ей овладели в полную меру чиновники - большей частью бывшие функционеры и их преемники, которые замаскировались где-то под государственных служащих, где-то под муниципальных служащих. Могут ли только чиновники, склонные к бюрократизму, волюнтаризму и произволу, гарантировать местное самоуправление? Едва ли <7>.
--------------------------------
<7> Социологические исследования свидетельствуют о том, что в осуществлении местного самоуправления накоплен значительный положительный опыт. Вместе с тем немало и примеров непрофессионализма чиновников в решении вопросов местного самоуправления. С этой точки зрения показательна практика руководства Иглинским сельским районом Республики Башкортостан неким Р. Мусиным. Он был главой администрации этого района в течение 15 лет. За это время район по своим показателям с передовых позиций съехал за 40-е места. А сам Мусин вынужден был подать в отставку. Таким образом он хочет уйти от юридической ответственности, которая нависла над ним. См.: Bonus. 2015. N 7 (140). 2 марта. С. 2, 4.
Это, однако, не значит, что не нужно готовить кадры, специализирующиеся в вопросах местного самоуправления. Это не значит и то, что нужно забрасывать работу, направленную на совершенствование правовой основы местного самоуправления. Это означает лишь, что нужно формировать нового человека, имея в виду, что он - главное и решающее звено социального развития. Нужно просвещать массы. Нужно идти в народ.
Несмотря на все противоречия в правовом регулировании местного самоуправления, идея местного самоуправления может вполне утвердиться в российском обществе и раскрыться во всей своей полноте, если она станет подлинно народным движением. Следовательно, мало, чтобы идея местного самоуправления была грамотно представлена в законодательстве (федеральном и/или региональном). Недостаточно, чтобы она занимала только деятельность прагматичных чиновников, государственных и муниципальных служащих. А надо еще, чтобы она захватила умы, сердца и души многих людей по доброй воле. Лишь десятки, сотни тысяч, миллионы свободных и самодостаточных, активных и предприимчивых граждан - людей, не ищущих счастья на стороне, поскольку они патриоты России и своего края; людей, которым не нужен ни берег турецкий, ни Африка, а нужна обустроенная и процветающая Родина (большая и малая), где им будет всегда хорошо, - могут по-настоящему гарантировать в России подлинное местное самоуправление - органическую составную часть народовластия, базовый уровень публичной власти, "мотор" современного гражданского общества и правового государства.
В плане развития местного самоуправления особую проблему образует метаправовой вопрос о ментальности населения России, о коде общероссийской идентичности, о шкале социальных ценностей, в которой есть центр и периферия. Эта шкала социальных ценностей имеет определенные особенности применительно к той или иной территории, взятой в единстве с ее населением и властными структурами. В одном случае в ней (в шкале ценностей) главное собственность, власть и порядок. В другом случае - инициатива и предприимчивость. В третьем - труд, добро и справедливость. В четвертом - свобода <8> и равенство. В пятом - язык, культура, образование и т.д. Однако этот вопрос теоретической юриспруденцией еще в полную меру не усвоен, хотя он имеет, на наш взгляд, с точки зрения выживания России в новых условиях немаловажное значение. Ведь сегодня имеют место не только факторы, способствующие ее самосохранению и успешному развитию как известной целостности, а существуют еще и серьезные угрозы (открытые и скрытые), способные нанести, если их не замечать, игнорировать, ущерб (вред, урон) демократическому развитию гражданского общества и правового государства.
--------------------------------
<8> Что важнее: свобода или порядок? Вроде бы свобода. Но вот что интересно. Результаты опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), свидетельствуют о том, что более 70% россиян готовы попрощаться с личными свободами ради сохранения порядка в стране // Российская газета. 2015. N 3 49 (6620). 11 марта. С. 1, 11.
Не удалось удержать советскую власть как подлинную власть народа, не удалось закрепить социалистический образ жизни как образцово-показательный для всех народов и стран мира. Может быть, получится что-то путное, если удастся сформировать адекватную российской действительности систему местного самоуправления, утвердить правовой образ жизни <9>. А там, глядишь, вновь актуализируется идея общечеловеческого общества, которая весьма привлекательна. Особенно если мыслить не только понятиями и категориями национального права суверенного государства, но еще и понятиями и категориями международного права, а также метаправовыми представлениями о развитии и познании.
--------------------------------
<9> В юридической науке проблемы правовой жизни разрабатываются весьма активно. В этом отношении особенно продуктивна саратовская школа теоретической юриспруденции. См., например: Малько А.В. Политическая и правовая жизнь. М.: Юристъ, 2000; Малько А.В., Михайлов А.Е. Правовая жизнь. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2007; Правовая жизнь в современной России: теоретико-методологический аспект / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2005.
Литература
1. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: материалы совещания. М.: Юрид. лит., 1995. С. 48 - 55.
2. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект): монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1998.
3. Малько А.В. Политическая и правовая жизнь. М.: Юристъ, 2000.
4. Малько А.В., Михайлов А.Е. Правовая жизнь. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2007.
5. Правовая жизнь в современной России: теоретико-методологический аспект / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2005.
6. Предполагаемое государственное устройство в будущем: сб. архивных материалов и статей / Сост. Игумен Андронник (Трубачев). М.: Издательский Дом "Городец", 2009. С. 7.
7. Путин В.В. Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию // Российская газета. 2013. N 282 (6258). 13 декабря. С. 2.
8. Шайхуллин М.С. Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 12. С. 22.
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: