Должен ли федеральный законодатель определять основы правового статуса и деятельности регионального омбудсмена?. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ДОЛЖЕН ЛИ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬ ОПРЕДЕЛЯТЬ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО ОМБУДСМЕНА?

В.К. МИХАЙЛОВ

В соответствии с положениями российской Конституции регулирование и защита прав и свобод человека находятся в ведении РФ (п. "в" ст. 71), а непосредственно защита прав и свобод человека - в совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. "б" ч. 1 ст. 72) <1>. В связи с этим среди специалистов не утихают споры относительно противоречивости этих положений <2>.

--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
<2> Еремин А.Р., Любушкин В.А. Некоторые проблемы реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. С. 385 - 386; Административная юрисдикция в финансовой сфере: Монография / Р.Э. Байтеряков, Д.В. Карпухин, М.В. Комиссарова и др.; под ред. М.А. Лапиной. М.: Палеотип, 2015. С. 8 - 9, и др.

Рассматривая эти положения и основываясь на практике их нормативно-доктринальной интерпретации Конституционного Суда, авторы фундаментального исследования обстоятельно раскрывают содержание указанных положений <3>, определяя пределы полномочий субъектов РФ в области правового регулирования защиты прав и свобод человека.
--------------------------------
<3> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010. С. 617 - 618.

Согласно им субъект РФ может участвовать, в том числе путем нормотворчества, в вопросах установления и обеспечения надлежащего функционирования правовых механизмов, гарантирующих реализацию у себя прав и свобод человека, реализуя полномочия по защите прав и свобод. Такое регулирование, однако, не является регламентацией (признанием, учреждением) самих по себе прав и свобод; оно носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого Конституцией и федеральными законами, конкретизирует содержащиеся в них нормативные положения и механизмы реализации соответствующих прав <4>. Федеральные законы в области защиты прав граждан обладают верховенством и имеют прямое действие на всей территории России, обладая приоритетом перед законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 4 и ч. ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции). Субъекты не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав (свобод) <5>. При этом они вправе наряду с основными средствами обеспечения прав граждан, закрепленными на федеральном уровне, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав. При отсутствии федерального правового регулирования тех или иных вопросов защиты прав и свобод субъекты РФ до издания федерального закона вправе осуществлять собственное правовое регулирование по этому предмету совместного ведения, имея в виду так называемое опережающее правовое регулирование. В любом случае субъекты РФ не вправе самостоятельно устанавливать ограничения прав и свобод.
--------------------------------
<4> Постановление КС РФ от 11 марта 2008 г. N 4-П (абз. 2 и 3 п. 2.2 мотивировочной части) // СЗ РФ. 2008. N 11 (ч. 2). Ст. 1073.
<5> Постановление КС РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П (абз. 3 п. 4.1 мотивировочной части) // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.

Учитывая изложенное, можно прийти к выводу, что Конституция с целью обеспечения единообразия в объеме защиты прав и свобод каждого вне зависимости от территории (субъекта) проживания возлагает на федерального законодателя обязанность установить общие для всех основные правила такой защиты.
Поддерживая в целом необходимость правового регулирования значительной части положений, посвященных деятельности регионального омбудсмена, именно законом субъекта РФ, мы все же считаем, основываясь отнюдь не на личных предпочтениях, что основные минимально достаточные гарантии качественной защиты прав жителей региона все же должны быть отражены в федеральном законодательстве. По итогам многолетнего функционирования института регионального омбудсмена в России и наблюдения за его деятельностью приходится признать, что он еще далек от совершенства именно по причине слишком широких пределов усмотрения субъектов РФ в вопросе законодательного оформления деятельности регионального омбудсмена. Субъекты РФ, учреждая должность местного государственного правозащитника, как правило, подходят к регламентации его статуса и полномочий весьма формально и сдержанно, наделяют его недопустимо пассивной ролью, не обеспечивающей в достаточной мере независимость омбудсмена и не способствующей обеспечению надлежащей защиты прав населения, а также дальнейшему развитию всего института. Очевидно, что это идет вразрез с общеизвестными Парижскими принципами <6>, которым должны соответствовать национальные институты омбудсменов, в том числе и региональные.
--------------------------------
<6> Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 20.12.1993 N 48/134. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/paris.shtml.

В результате имеет место неодинаковое правовое положение и наделение правами, обязанностями омбудсменов в разных субъектах РФ, и, соответственно, это ставит в неравные условия жителей региона, обращающихся за защитой прав к своему УПЧ. При этом их компетенция распространяется только на региональные органы власти, а взаимодействие с территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти зависит лишь от доброй воли последних. Схожая проблема существовала и с реализацией права на обращение граждан до принятия специального федерального закона <7>.
--------------------------------
<7> Минашкин А.В. Право граждан на обращения: состояние и перспективы правового регулирования // Юрист. 2005. N 7. С. 11 - 15.

Таким образом, становится для нас очевидным, что только при федеральном регулировании основных положений может быть обеспечен требуемый и в то же время необходимый стандарт качества эффективного УПЧ в субъектах РФ.
Государственная Дума приняла долгожданный Федеральный закон от 06.04.2015 N 76-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека" <8>, ст. 3 которого дополняет Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <9> (далее - Закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ) новой главой, состоящей из статьи 16.1 и призванной универсализировать регулирование основных положений о деятельности УПЧ в субъектах, обеспечивающей независимую и максимально эффективную государственную защиту прав граждан.
--------------------------------
<8> Федеральный закон от 06.04.2015 N 76-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека" // СЗ РФ. 2015. N 14. Ст. 2016.
<9> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. от 06.04.2015) // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Безусловно, необходимость принятия подобного правового акта явно назрела, однако едва ли сегодня мы можем говорить о преодолении всех существующих сложностей, что в очередной раз свидетельствует о важности выработки дальнейших законодательных решений в установленной сфере.
В первую очередь новая глава Закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ определила, что УПЧ в субъекте РФ при осуществлении своих полномочий независим от каких-либо государственных органов и должностных лиц (ч. 2).
В то время как в действующей редакции, например, Закона Санкт-Петербурга от 30.12.1997 N 227-77, как, впрочем, и в большинстве региональных актов, закреплен принцип независимости и неподотчетности УПЧ, но только от региональных государственных органов и органов местного самоуправления (п. 2 ст. 1). Из буквального толкования данной нормы следует, что его независимость и неподотчетность не распространяются на иные, например федеральные, государственные органы, т.е. местный закон допускает возможность влияния других - помимо органов субъектов РФ - на принимаемые им решения или вмешательство в реализацию им своих полномочий. Такой подход недопустим и явно противоречит природе института омбудсмена, уже упомянутым Парижским принципам и положениям новой редакции Закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ, расширяющим действие его независимости на все государственные органы и всех должностных лиц.
При этом данная норма будет неполноценна и иллюзорна, а независимость УПЧ под угрозой в отсутствие в региональном законодательстве гарантий недопустимости воспрепятствования ему в какой-либо форме и ответственности виновных за вмешательство в его деятельность, неисполнение должностными лицами обязанностей, вытекающих при осуществлении омбудсменом своих полномочий. Ведь, как показывает практика, истинная независимость и самостоятельность при исполнении своих служебных обязанностей (предоставленные и гарантированные УПЧ) являются непременным и обязательным правовым условием его объективной и беспристрастной деятельности.
Несмотря на это, законодательство многих регионов не содержит положений, устанавливающих ответственность должностных лиц всех уровней за вмешательство в деятельность УПЧ с целью повлиять на его решения, неисполнение ими обязанностей, а равно воспрепятствование его деятельности в иной форме. Притом что, как правило, в отношении региональных уполномоченных по правам ребенка таких проблем не возникает <10>. Едва ли омбудсмен, занимающийся не только правами детей, в меньшей степени нуждается в данной гарантии.
--------------------------------
<10> Закон Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (с изм. от 13.07.2015) // Вестник ЗС СПб. 2010. N 21. (На момент сдачи в печать настоящей статьи Законодательное Собрание Санкт-Петербурга рассматривало законопроект, предусматривающий дополнение Закона об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге соответствующим составом.)

В этой связи является крайне важным прописать в федеральном законодательстве обязанность субъекта РФ предусмотреть соответствующий состав административного правонарушения с наделением мировых судов правом вынесения постановления о привлечении лица, совершившего такое правонарушение, к ответственности.
Новое правовое регулирование достаточно подробно устанавливает также порядок назначения на должность регионального УПЧ и прекращения его полномочий, используя при этом распространенные ранее положения о порядке голосования, необходимости принесения присяги, последствий истечения срока полномочий законодательного органа субъекта РФ.
К таковым можно отнести положение, дополняющее традиционный перечень лиц, обладающих правом вносить предложения о кандидатуре на должность УПЧ в субъекте РФ. Это глава региона, депутатского корпуса и органов местного самоуправления, а также руководители правозащитных организаций и иных органов и организаций на усмотрение субъекта. Учет мнения правозащитных организаций в данной процедуре является крайне важным, поскольку их лояльность и доверие к кандидатуре будущего УПЧ будет способствовать дальнейшему их эффективному взаимодействию.
Предусмотрены также прежде неизвестные для российского института омбудсмена, но применяемые в отечественном избирательном законодательстве процедуры согласования кандидатур на должность регионального УПЧ со стороны федерального и консультаций с ним по вопросу принятия решения о досрочном прекращении полномочий действующего УПЧ в субъекте. Несмотря на содержащиеся правовые неопределенности в порядке осуществления этих процедур, устранение которых возможно лишь на уровне опять-таки федерального законодательства (они затрагивают деятельность федерального омбудсмена), их наличие имеет важное сдерживающее значение для региональных властей в использовании субъективизма в решении вопроса о досрочном освобождении от должности своего УПЧ. Это само по себе ставит также барьер использованию ставшего в последнее время, увы, популярным неоднозначного основания для досрочного прекращения полномочий регионального УПЧ как выражения ему недоверия, в основу применения которого, в отличие от "утраты доверия" по ст. 13.1 Закона о противодействии коррупции <11>, могут лечь любые действия УПЧ, признанные специальной комиссией законодательного собрания ненадлежащим осуществлением УПЧ своих полномочий. Не обязанностей, а именно, полномочий, которые УПЧ в каждом конкретном случае в рамках реализации своей компетенции волен выбирать сам.
--------------------------------
<11> Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (с изм. от 22.12.2014) // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Безусловно, положительным нововведением со стороны федерального законодателя представляется расширение круга лиц, чьи решения и действия (бездействие) подлежат обжалованию УПЧ в субъектах РФ, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. Тем самым им дано право рассматривать жалобы на действия всех территориальных органов структур Правительства, дислоцирующихся в регионе, и применять к ним меры согласно предоставленным полномочиям (а именно беспрепятственно посещать, запрашивать и получать сведения, документы и материалы, получать объяснения и проводить проверки), за исключением территориальных подразделений органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляется непосредственно Президентом России. Таковыми являются практически все правоохранительные органы и не только МВД, ФСБ, но и другие. Однако из этого вовсе не следует, что их деятельность меньше остальных сопряжена с охраной прав и свобод граждан.
Так чем же руководствовался законодатель, избавляя территориальные подразделения этих органов от "нападок" регионального омбудсмена, который в силу своей правовой природы не наделен правом на вынесение решений, носящих государственно-властный характер <12> и тем более являющихся для них обязательными?
--------------------------------
<12> Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2012 г. (утв. Президиумом ВС РФ 26.12.2012) // Бюллетень ВС РФ. 2013. N 4 (извлечение).

О неполноценности рассматриваемых нами дополнений свидетельствует также то, что, несмотря на давно назревшую необходимость, региональному УПЧ по-прежнему не предоставлено право обращаться в суд по жалобам граждан и участвовать в судопроизводстве в их интересах, а те редкие попытки регионального законодателя исправить ситуацию на своем уровне <13> по понятным причинам обречены на забвение. Между тем это право требуется ему не только для эффективного, при этом независимого от позиции иных органов (к которым он мог бы обратиться с такой просьбой), содействия в восстановлении нарушенных прав, но и для полноценной реализации УПЧ своего мандата. Как известно, УПЧ осуществляет в соответствии с рассматриваемым Законом независимую от каких-либо государственных органов и должностных лиц деятельность по государственной защите прав и свобод обратившихся к нему заявителей. Предоставленные ему при этом полномочия относятся к дополнительным (субсидиарным), а не основным юридическим средствам их защиты, они не отменяют и не подменяют компетенцию иных государственных органов (суда и прокуратуры), обеспечивающих защиту и восстановление прав человека. С этим связано наличие в отдельных актах законодательства субъектов обязательного предварительного судебного либо административного обжалования до обращения к УПЧ. Именно поэтому возможность через обращение в интересах заявителей в суды представляется объективно необходимым инструментарием для полноценной реализации омбудсменом (любого уровня) своего правового статуса, а подчас и показательным критерием оценки его качества работы. В противном случае его роль сводится к разъяснениям и формальной пересылке получаемых обращений и жалоб и зачастую уступает в этом отдельным общественным и правозащитным организациям. Поэтому не случайно, что наличие у УПЧ в субъекте РФ права обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц предполагается ст. 40 российского Кодекса административного судопроизводства <14>.
--------------------------------
<13> Такое право предусмотрено в законодательстве 26 субъектов Российской Федерации: за 13 региональными уполномоченными закреплено право обращаться в уставный (конституционный) суд региона, а за 17 - в суды общей юрисдикции.
<14> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (с изм. от 29.06.2015) // СЗ РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.

Вместе с тем при действующем законодательстве омбудсмены фактически лишены возможности инициировать дисциплинарные и административные дела в отношении нерадивых чиновников, составы по которым в большинстве своем подлежат рассмотрению судами, в том числе и в отношении лиц, воспрепятствовавших их деятельности.
С учетом изложенного особую значимость приобретает также право региональных омбудсменов обращаться в уставные (конституционные) суды на предмет проверки соответствия применяемых в отношении граждан нормативных правовых актов субъектов РФ их уставу (конституции). Наличие такой возможности еще больше поднимет качественный уровень поступающих в эти суды дел и в целом будет способствовать совершенствованию региональной правоприменительной практики и законодательства, а также правовому просвещению граждан, что является не последней функцией УПЧ в субъектах России. С учетом же качества направляемых сегодня обращений и количества рассматриваемых дел <15> уставными судами субъекта это не сильно загрузит их и, как нам представляется, будет способствовать улучшению ситуации с соблюдением прав местного населения <16>.
--------------------------------
<15> В Уставном суде СПб.: в 2011 г. рассмотрено 9 дел (по 4 отказано в рассмотрении, а по 3 прекращено производство); в 2012 - 6 дел (по 4 отказано в рассмотрении); в 2013 - 8 дел (по 1 отказано в рассмотрении, а рассмотрение 4 дел перенесено на 2014); в 2014 - 14 дел (по 6 отказано в рассмотрении, по 5 прекращено производство, а 1 дело перенесено на 2015 г.).
<16> Официальный сайт Уставного суда Санкт-Петербурга. URL: http://spbustavsud.ru/.

Все это в достаточной степени подтверждает необходимость совершенствования отдельных основных положений, регулирующих деятельность УПЧ в субъектах РФ.

Список использованной литературы

1. Административная юрисдикция в финансовой сфере: Монография / Р.Э. Байтеряков, Д.В. Карпухин, М.В. Комиссарова и др.; под ред. М.А. Лапиной. М.: Палеотип, 2015. 271 с.
2. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010. 1008 с.
3. Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 г. / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012. 800 с.
4. Минашкин А.В. Право граждан на обращения: состояние и перспективы правового регулирования // Юрист. 2005. N 7. С. 11 - 15.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ