О статусе административных комиссий и возмещении ущерба при признании незаконными их постановлений. Статьи по предмету Административное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Административное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

О СТАТУСЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ КОМИССИЙ И ВОЗМЕЩЕНИИ УЩЕРБА ПРИ ПРИЗНАНИИ НЕЗАКОННЫМИ ИХ ПОСТАНОВЛЕНИЙ

О.И. КОРОТКОВА

По мнению Р.В. Сидорцова, оптимальной является ситуация, когда организация административных комиссий законодательно урегулирована на трех уровнях: федеральном, субъекта Федерации и муниципальном, поскольку именно акты органов местного самоуправления обеспечивают детальную регламентацию организации деятельности административных комиссий в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации <1>.

--------------------------------
<1> Сидорцов Р.В. Некоторые аспекты совершенствования деятельности органов административной юрисдикции субъектов Российской Федерации // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2005. Ч. 2. С. 299.

А.Ю. Петров указывает, что трехуровневая система правового регулирования деятельности административных комиссий позволит создать целостный механизм охраны и защиты прав и интересов граждан и государства <2>.
--------------------------------
<2> Петров А.Ю. Административный процесс в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и законодательного регулирования. Челябинск, 2006. С. 157.

По представлению В.Н. Хорькова, принятие муниципальных актов, устанавливающих статус административных комиссий, противоречит части 2 ст. 22.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Исходя из смысла этой статьи деятельность административных комиссий как коллегиальных органов административной юрисдикции регулируется законами субъектов Федерации. В связи с этим муниципальный уровень регулирования деятельности административных комиссий неправомерен. Так, законодатель субъекта Федерации без всяких на то оснований наделяет органы местного самоуправления полномочиями по принятию актов, определяющих статус административных комиссий.
На взгляд В.Н. Хорькова, должно быть лишь два уровня законодательного регулирования деятельности административных комиссий: федеральный и уровень субъекта Федерации <3>.
--------------------------------
<3> Хорьков В.Н. Административные комиссии: уровни законодательного регулирования // Административное и муниципальное право. 2008. N 12. С. 43 - 46.

В юридической литературе называются три основные особенности правового положения административных комиссий как элементов советской административно-юрисдикционной системы:
- комиссии являлись органами межведомственной компетенции и состояли при органах общей компетенции - исполкомах местных Советов. Для них не было характерно сочетание надзорных и юрисдикционных полномочий, как для большинства ведомственных, отраслевых органов административной юрисдикции. Они осуществляли исключительно юрисдикционные функции;
- комиссии - коллегиальные органы, их деятельность имела "последовательно коллегиальный характер";
- комиссии рассматривали самые разнообразные дела, в отличие от ведомственных, отраслевых органов, которым присуща определенная специализация <4>.
--------------------------------
<4> Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Административные комиссии. М.: Юридическая литература, 1975. С. 7 - 9.

Федеральное законодательство ограничивается определением лишь места административных комиссий в системе органов административной юрисдикции. Уточнение их полномочий и организационной структуры происходит на региональном уровне.
Определения административных комиссий, закрепленные в законах субъектов Федерации, условно можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся определения, в которых находит отражение коллегиальный характер данных органов и определяется сфера их деятельности. Во вторую группу входят определения, в которых уточняется характер подведомственности дел, рассматриваемых административными комиссиями, и уровень их правового регулирования.
Совокупность административных комиссий, находящихся на территории субъекта Федерации, составляет их систему. В большинстве субъектов система административных комиссий ограничивается комиссиями муниципальных образований или районов крупных городов.
Законодательство субъектов Федерации предусматривает несколько органов, обладающих контрольными полномочиями по отношению к административным комиссиям. В ряде субъектов контрольные функции в отношении административных комиссий принадлежат высшим должностным лицам субъектов Федерации, к компетенции которых относится формирование административных комиссий.
В соответствии с законодательством субъектов Федерации исполнительные органы государственной власти субъектов занимают центральное место в осуществлении контроля за деятельностью комиссий. Это определяется несколькими причинами. Во-первых, административные комиссии формируются высшим должностным лицом субъекта и должны ему подчиняться. Во-вторых, система административных комиссий субъекта не обладает такой чертой, как соподчиненность ее элементов. Исключение, как уже говорилось, составляют административные комиссии муниципальных районов и крупных городов, контролирующие нижестоящие комиссии. В большинстве случаев нижестоящие комиссии не подчиняются вышестоящим, но все комиссии подконтрольны исполнительной власти субъекта Федерации.
Анализ правовой природы административных комиссий показывает, что в ее основе лежит правоохранительная функция государства, реализуемая путем осуществления государственных полномочий. Следовательно, полномочия, связанные с созданием административных комиссий, являются по своей сути государственными полномочиями, а сами комиссии - это государственные органы субъектов Федерации. В связи с этим тезис о двойственной природе административных комиссий и возможности передачи государственных полномочий по формированию и регулированию деятельности административных комиссий на уровень муниципалитетов, высказываемый рядом авторов, не является верным <5>.
--------------------------------
<5> Макарцев А.А. Административные комиссии в системе органов административной юрисдикции: правовой статус и проблемы повышения эффективности деятельности // Административное право и процесс. 2010. N 1. С. 16 - 19.

Административная комиссия принимает решения в форме постановлений по делам об административных правонарушениях, которые обязательны для исполнения организациями независимо от форм собственности, должностными лицами и гражданами. Так, одним из основных административно-процессуальных документов административных комиссий является постановление о привлечении к административной ответственности за административное правонарушение.
Безусловно, постановление играет весьма важную роль в производстве по делу об административном правонарушении. Постановление о привлечении к административной ответственности в силу положений действующего законодательства является окончательным этапом и необходимым процессуальным документом о привлечении лица к ответственности по делу об административном правонарушении.
Постановление о привлечении к административной ответственности обоснованно называется обвинительным актом по соответствующему делу. Поэтому, бесспорно, что постановление о привлечении к административной ответственности должно быть составлено законно и обстоятельно, грамотно, логично, мотивированно, точно, сжато, без повторений и слов, не имеющих содержательной нагрузки.
Постановление о привлечении к административной ответственности должно строго соответствовать требованиям действующего законодательства, поскольку в случае нарушения этих требований оно может быть признано судом недействительным, а это повлечет взыскание ущерба с соответствующих органов.
Важным для юридической практики является вопрос об определении органа, с которого подлежит возмещению вред при признании незаконности постановленного административной комиссией административного постановления. Приведенный ниже пример судебного дела свидетельствует, что органы власти в должной мере не осознают ответственность по возмещению вреда.
Так, А.Н.В. обратилась в суд с иском к администрации города Орла о возмещении материального и морального вреда. В обоснование требований она указала, что была привлечена к административной ответственности в виде штрафа в размере 3000 руб. постановлением административной комиссии при администрации Железнодорожного района г. Орла, которое впоследствии было признано незаконным судом.
Полагая, что незаконным привлечением ее к административной ответственности ей был причинен моральный вред, выразившийся в нравственных и физических страданиях, и материальный ущерб в виде расходов на оплату услуг представителя, участвующего в административном деле, А.Н.В. просила взыскать в ее пользу с ответчика компенсацию морального вреда в размере 150000 руб. и материальный ущерб в виде оплаты услуг представителя по административному делу в размере 7000 руб.
В качестве соответчиков по делу привлечены Правительство Орловской области и Департамент финансов Орловской области.
Решением Советского районного суда г. Орла было постановлено об удовлетворении частично исковых требований А.Н.В. к администрации г. Орла, Правительству Орловской области, Департаменту финансов Орловской области. Так, с Департамента финансов Орловской области за счет средств казны субъекта Федерации в пользу А.Н.В. в счет возмещения материального ущерба взыскано 7000 руб.
В удовлетворении остальных исковых требований было отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, обе стороны - и Департамент финансов Орловской области, и А.Н.В. обратились с жалобой в судебную коллегию по гражданским делам Орловского областного суда.
Департамент финансов Орловской области просил об отмене решения суда в части взыскания с Департамента финансов Орловской области материального ущерба в размере 7000 руб., полагая, что суд неправомерно взыскал в пользу истицы указанный материальный ущерб, поскольку последняя была незаконно привлечена к административной ответственности постановлением административной комиссии при администрации Железнодорожного района г. Орла, которая входит в структуру органов местного самоуправления, в связи с чем материальный вред должен быть взыскан из муниципального бюджета.
Кроме того, стороной истца не доказан факт причинения и размер материального вреда, поскольку договор на оказание юридических услуг заключен между истицей и ее представителем 11 января 2010 г., в то время как квитанция об оплате услуг представителя датирована только 4 июня 2010 г.
В жалобе А.Н.В. просила об отмене решения суда в той части, в которой ей отказано в удовлетворении требований о взыскании компенсации морального вреда. Истица указывала, что в период действия незаконного постановления административной комиссии, которым она была привлечена к административной ответственности, она испытывала нравственные и физические страдания, так как был нарушен ее покой, привычный уклад жизни и стабильность рабочего режима по месту исполнения ее служебных обязанностей. Вместе с тем в силу статьи 1099 Гражданского кодекса РФ основания и размер компенсации гражданину морального вреда определяются правилами, предусмотренными статьей 151 настоящего Кодекса (ч. 1).
Моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом (ч. 2 ст. 1099 ГК РФ).
Компенсация морального вреда осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда (ч. 3 ст. 1099 ГК РФ).
Статьей 1100 ГК РФ предусмотрено, что компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда в случаях, когда:
- вред причинен жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности;
- вред причинен гражданину в результате его незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ;
- вред причинен распространением сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию;
- в иных случаях, предусмотренных законом.
Таким образом, по смыслу приведенных норм права в остальных случаях компенсация морального вреда осуществляется по общим основаниям ответственности за его причинение.
Согласно статье 151 ГК РФ, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.
При определении размеров компенсации морального вреда суд принимает во внимание степень вины нарушителя и иные заслуживающие внимания обстоятельства. Суд должен также учитывать степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред.
Как следует из пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда", под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т.п.), или нарушающими его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающими имущественные права гражданина.
В соответствии с пунктом 1 данного Постановления суду необходимо выяснить, чем подтверждается факт причинения потерпевшему нравственных или физических страданий, при каких обстоятельствах и какими действиями (бездействием) они нанесены, степень вины причинителя, какие нравственные или физические страдания перенесены потерпевшим, в какой сумме или иной материальной форме он оценивает их компенсацию и другие обстоятельства, имеющие значение для разрешения конкретного спора.
Анализ приведенных норм права позволяет сделать вывод: лицо, требующее возмещения морального вреда, должно доказать факт его причинения, противоправный характер действий ответчика, размер вреда, а также причинную связь между причинением вреда и действиями ответчика. Отсутствие хотя бы одного из указанных условий, необходимых для применения ответственности, влечет отказ в удовлетворении иска.
Судом вышестоящей инстанции было установлено, что УУМ ОМ N 1 по г. Орлу был составлен протокол об административном правонарушении в отношении А.Н.В. за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 11.1 Закона Орловской области "Об ответственности за административные правонарушения".
Административной комиссией при администрации Железнодорожного района г. Орла вынесено постановление N 2071 о привлечении к административной ответственности А.Н.В. за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 11.1 Закона Орловской области "Об ответственности за административные правонарушения", и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере 3000 руб.
Не согласившись с указанным постановлением, А.Н.В. обжаловала его в Железнодорожный районный суд г. Орла, по итогам рассмотрения ее жалобы судьей было вынесено решение об отмене Постановления административной комиссии.
Судьей Орловского областного суда вышеуказанное решение судьи отменено и дело передано на новое рассмотрение.
Решением Железнодорожного районного суда г. Орла постановление административной комиссии при администрации Железнодорожного района г. Орла N 2071 отменено и на основании статьи 4.5 КоАП РФ производство по делу прекращено.
В обоснование требований о взыскании компенсации морального вреда истица ссылалась на то, что в результате привлечения к административной ответственности был нарушен ее покой, привычный уклад жизни и стабильность рабочего режима по месту исполнения ее служебных обязанностей, а также ухудшилось ее состояние здоровья, в подтверждение чего была представлена медицинская карта, из которой следует, что она обращалась за медицинской помощью к врачу невропатологу по месту жительства.
Вместе с тем из медицинской карты А.Н.В. следует, что ранее она также обращалась к невропатологу с жалобами на нарушение сна, состояние возбуждения в результате конфликта с соседом.
Других доказательств в подтверждение перенесенных нравственных и физических страданий в связи с необоснованным привлечением к административной ответственности истицей суду не представлено.
При таких обстоятельствах районный суд пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для взыскания в пользу истицы компенсации морального вреда, поскольку ее разовое обращение к невропатологу спустя продолжительный промежуток времени с момента привлечения к административной ответственности не может являться достоверным доказательством причинения ей физических и нравственных страданий.
Доводы А.Н.В. о том, что в период действия постановления административной комиссии, которым она незаконно была привлечена к административной ответственности, она испытывала нравственные и физические страдания, так как был нарушен ее покой, привычный уклад жизни и стабильность рабочего режима по месту исполнения ее служебных обязанностей, судебная коллегия отклонила как не подтвержденные материалами дела. При этом судебная коллегия по гражданским делам пришла к выводу о правильности решения суда и в части взыскания с Департамента финансов Орловской области в пользу истицы материального ущерба в виде расходов на участие представителя по делу об административном правонарушении, в рамках которого А.Н.В. оспаривала постановление административной комиссии о привлечении ее к ответственности.
В соответствии со статьей 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе пользоваться юридической помощью защитника. Частью 1 ст. 24.7 КоАП РФ предусмотрено, что издержки по делу об административном правонарушении состоят из:
- сумм, выплачиваемых свидетелям, потерпевшим, их законным представителям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам, в том числе выплачиваемых на покрытие расходов на проезд, наем жилого помещения и дополнительных расходов, связанных с проживанием вне места постоянного жительства (суточных);
- сумм, израсходованных на хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств.
Издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном настоящим Кодексом, относятся на счет федерального бюджета, а издержки по делу об административном правонарушении, совершенном физическим лицом и предусмотренном законом субъекта Федерации, - на счет бюджета соответствующего субъекта Федерации (ч. 2 ст. 24.7).
Из смысла данных норм права следует, что суммы, выплаченные защитнику лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, к издержкам по делу об административном правонарушении не относятся.
В силу статьи 15 ГК РФ расходы, которые лицо произвело для восстановления нарушенного права, относятся к реальному ущербу и возмещаются в составе убытков по требованию лица, право которого нарушено.
В соответствии со статьей 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования.
Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", расходы на оплату труда адвоката или иного лица, участвовавшего в производстве по делу в качестве защитника, не отнесены к издержкам по делу об административном правонарушении. Поскольку в случае отказа в привлечении лица к административной ответственности либо удовлетворения его жалобы на постановление о привлечении к административной ответственности этому лицу причиняется вред в связи с расходами на оплату труда лица, оказывавшего юридическую помощь, эти расходы на основании статей 15, 1069, 1070 ГК РФ могут быть взысканы в пользу этого лица за счет средств соответствующей казны (казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации).
Согласно статье 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 ст. 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.
На основании Закона Орловской области от 13 июля 2007 г. N 691-03 "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Орловской области по организации деятельности административных комиссий" органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями по организации деятельности административных комиссий (ч. 1 ст. 2).
В силу статьи 4 Закона N 691-03 финансирование деятельности административной комиссии является расходным обязательством субъекта Федерации.
Пунктом 1 ст. 8 этого же Закона определено, что органы исполнительной государственной власти области, уполномоченные осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий по организации деятельности административных комиссий, обязаны обеспечивать органы местного самоуправления финансовыми и материальными средствами, необходимыми и достаточными для исполнения государственных полномочий.
В соответствии с частью 1 ст. 9 названного Закона контроль за реализацией органами местного самоуправления полномочий по организации деятельности административных комиссий на территории области осуществляют орган исполнительной государственной власти специальной компетенции области, уполномоченный в сфере контроля за деятельностью административных комиссий, орган исполнительной государственной власти специальной компетенции области, уполномоченный в сфере финансов и налоговой политики.
Из имеющегося в материалах дела договора и квитанции к приходному кассовому ордеру А.Н.В. произвела оплату за юридические услуги в размере 7000 руб. В связи с этим судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда указала: районный суд пришел к обоснованному выводу, что расходы на оплату услуг по оказанию юридической помощи по делу об административном правонарушении в размере 7000 руб., по результатам рассмотрения которого удовлетворена жалоба А.Н.В. на постановление о привлечении ее к административной ответственности, подлежат возмещению по общим правилам возмещения материального вреда. Поэтому правомерно взыскал в пользу истицы за счет казны Орловской области указанные суммы с Департамента финансов Орловской области как соответствующего финансового органа.
Таким образом, доводы кассационной жалобы Департамента финансов Орловской области о неправомерности взыскания с него в пользу истицы указанной суммы материального вреда судебная коллегия отклонила как основанные на неправильном толковании норм материального права.
Приведенный пример из практики свидетельствует о необходимости вынесения административными комиссиями законных постановлений. При этом каждое административное дело требует всестороннего и тщательного изучения, объективного и полного исследования доказательств.
За последние годы число заявлений об оспаривании решений органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении лиц к административной ответственности постоянно увеличивается. В связи с этим, безусловно, статистические данные позволяют говорить о повышении роли административных комиссий в разрешении дел об административных правонарушениях. Развитию этой тенденции определенно будет способствовать и окончательное отнесение их к государственным органам субъектов Федерации. В связи с этим необходимо на федеральном уровне закрепить исчерпывающий перечень возможностей органов местного самоуправления участвовать в процессе формирования административных комиссий.
Кроме того, признание незаконными решений административных комиссий за совершение административных правонарушений, предусмотренных законодательством, а также взыскание ущерба по приведенным выше категориям дел делает необходимым повышение профессионального уровня членов административных комиссий.

Библиография

Клюшниченко А.П., Шергин А.П. Административные комиссии. М.: Юридическая литература, 1975.
Макарцев А.А. Административные комиссии в системе органов административной юрисдикции: правовой статус и проблемы повышения эффективности деятельности // Административное право и процесс. 2010. N 1.
Петров А.Ю. Административный процесс в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и законодательного регулирования. Челябинск, 2006.
Сидорцов Р.В. Некоторые аспекты совершенствования деятельности органов административной юрисдикции субъектов Российской Федерации // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2005. Ч. 2.
Хорьков В.Н. Административные комиссии: уровни законодательного регулирования // Административное и муниципальное право. 2008. N 12.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ