ЮРИСПРУДЕНЦИЯ: МАГИСТЕРСКИЕ, ДИПЛОМНЫЕ, КУРСОВЫЕ
Консультационные услуги студентам
Консультационные услуги студентам
Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии
Вернуться к списку статей по юриспруденции
НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПАРТИЙНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Э.В. АЛИМОВ
Развитие общественных отношений требует не только своевременного правового регулирования, но и научного осмысления. Последние изменения ряда федеральных законов в сферах избирательного права и партийного строительства России, а также принятие Федерального закона от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" свидетельствуют о динамичном развитии избирательного и партийного законодательства. В то же время проблемными остаются вопросы места и роли политических партий в системе представительной демократии России, а также порядка их создания и функционирования.
В первую очередь следует указать на то, что закрепление в ст. 13 Конституции РФ в качестве основ конституционного строя идеологического и политического плюрализма, многопартийности и равенства общественных объединений перед законом ознаменовало новый этап партийного строительства в России.
Несмотря на общие демократические преобразования в области партийного строительства, в научной сфере и СМИ не утихают споры о правильности тех или иных нововведений законодателя, регулярно выявляются практические проблемы в деятельности политических партий, поднимаются вечные вопросы о роли политических партий и т.д.
По прошествии более двух десятилетий с момента декларирования в Конституции России общих демократических принципов следует подвести предварительный итог, выявив некоторые тенденции конституционно-правового регулирования партийного строительства в России путем сравнительно-правового анализа ряда нормативных правовых актов и судебной практики, повлиявших в динамике на развитие института политических партий в Российской Федерации.
Первой тенденцией партийного строительства в России является существенное повышение роли политических партий в избирательном процессе и в политической системе общества. Данный факт подтверждается планомерным принятием ряда федеральных законов, в рамках которых можно проследить постепенно увеличивающуюся роль политических партий в избирательном процессе на всех уровнях публичной власти.
Так, в результате принятия Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" исключительно политическим партиям из числа всех общественных объединений было дано право выдвижения кандидатов на выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Возможность же участия иных общественных объединений была поставлена в зависимость от решения политической партии и существенно ограничена законом. В итоге политические партии стали неразрывно связанными как с пропорциональной, так и со смешанной системой представительства.
Политическая партия в качестве самостоятельной организационно-правовой формы общественного объединения закреплена в ст. 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" посредством внесения в него изменений и дополнений Федеральным законом от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ. До вступления в силу указанных изменений политическая партия считалась разновидностью общественной организации. Соответственно, законодателем было подчеркнуто особое значение политической партии.
Согласно Федеральному закону от 23 июня 2003 г. N 85-ФЗ "О внесении изменения в статью 36 Федерального закона "О политических партиях" и внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" депутаты Государственной Думы стали избираться только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты (тем самым отказавшись от смешанной избирательной системы, повысив роль политических партий, так как стало необходимым вступать в политическую партию для осуществления пассивного избирательного права на федеральном уровне).
Принятие указанного ранее Федерального закона от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ ознаменовало возвращение к смешанной избирательной системе представительства. Притом что данный факт говорит об отмене исключительного положения политических партий в аспекте выборов депутатов Государственной Думы, тем не менее сохраняется общая тенденция повышенной роли политических партий в избирательном процессе.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" установил возможность прекращения полномочий депутата Государственной Думы в случае его выхода из состава фракции, в которой он состоит. Нормы о прекращении депутатских полномочий в случае выхода депутата из состава фракции, в которой он состоит, были закреплены в общих федеральных законах, регулирующих данные вопросы на региональном <1> и муниципальном <2> уровнях публичной власти. Также были перенесены нормы о прекращении депутатских полномочий в случае ликвидации или реорганизации политической партии, от списка которой был избран депутат. Соответственно, у депутата при соблюдении партийной и фракционной принадлежности очевидно смещаются приоритеты деятельности. В первую очередь он будет стремиться делать все возможное, чтобы выполнять все обязанности перед политической партией и фракцией, чтобы не понести юридически неблагоприятные последствия. В итоге депутата прочно привязывают к немандатным правоотношениям <3>. При отсутствии юридической ответственности перед избирателями депутат может уделять значительно меньше внимания деятельности в избирательном округе: она не является для него приоритетной.
--------------------------------
<1> См.: Федеральные законы от 3 декабря 2008 г. N 249-ФЗ "О внесении изменений в статьи 4 и 12 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 4 июня 2010 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и установлением требований к условиям осуществления депутатской деятельности".
<2> См.: Федеральный закон от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ "О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов".
<3> О мандатных и немандатных отношениях между депутатом и избирателями см.: Алимов Э.В. Некоторые проблемы конституционно-правового регулирования мандата депутата // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 47 - 54.
В данном случае следует отметить практику использования наказов избирателей депутатам на местном уровне в ряде субъектов РФ (в Московской, Иркутской, Волгоградской областях, Удмуртской Республике и др.). Наказ избирателей доказал свою значимость в качестве института непосредственной демократии и эффективного инструмента решения вопросов государственного и местного значения <4>. Нельзя забывать успешный опыт прошлого. Необходимо, опираясь на современные реалии, полноценно использовать данный институт народовластия не только на местном, но и на региональном уровне. С его помощью избиратели дают избранным депутатам обязательные к исполнению поручения, отвечающие критериям выполнимости и компетенции. За исполнение наказов депутат регулярно отчитывается перед избирателями, и в случае неисполнения или недостаточного исполнения наказа его мандат может быть отозван избирателями в установленной процедуре. Полноценное использование указанного института прямой демократии на местном и региональном уровнях публичной власти в рамках современной демократии позволит в значительной мере решить проблему безответственности депутатов перед своими избирателями (что будет способствовать, в свою очередь, понижению правового нигилизма и повысит доверие граждан и авторитет институтов публичной власти).
--------------------------------
<4> См.: Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006. С. 383 - 385.
Федеральным законом от 2 апреля 2013 г. N 30-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена процедура предложения политическими партиями, допущенными к распределению депутатских мандатов, кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) Президенту РФ. Соответственно, политические партии, выбирая и предлагая главе государства кандидатуры руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, получают возможность влиять на решение Президента РФ и рассчитывать на утверждение определенных лиц на указанную должность. При этом согласно позиции Конституционного Суда РФ "данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов" <5>.
--------------------------------
<5> Постановление КС РФ от 24 декабря 2012 г. N 32-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".
При очевидной повышенной роли политических партий в том числе в политической системе общества ч. 1 ст. 3 указанного Федерального закона 2001 г. N 95-ФЗ четко закрепляет определение политической партии как "общественного объединения, созданного в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления". Исходя из логики данного определения, прекращение правоотношений с общественным объединением (политической партией) не должно влечь автоматического прекращения правоотношений депутата с избирателями по поводу представительства их интересов в законодательном (представительном) органе публичной власти.
Политическая партия должна быть одним из средств институционализации форм аккумулирования интересов граждан. Она должна осуществлять свою деятельность, систематизируя нужды и интересы граждан, стремясь к определенному социальному компромиссу. До последнего времени фактически избирательное законодательство закрепляло единство форм участия граждан в управлении делами государства через политическую партию. В данном случае подменялась сущность представительной демократии, так как для реализации одного конституционного права (право участия в управлении делами государства) необходимо было реализовать другое (право на объединение), причем в ущерб обоим в итоге. Более того, введение смешанной избирательной системы действительно позволит преодолеть исключительную роль политических партий в вопросе выдвижения кандидатов.
Вместе с тем нельзя согласиться с авторами, которые настаивают на наличии в России на федеральном уровне так называемого партийного мандата <6> либо партийного императивного мандата <7>, поскольку, если исходить из субъекта, который правомочен наделять депутата мандатом, политическая партия таковым не является и являться не может в силу своей правовой природы (она не источник власти). Правоотношения депутата с политической партией, фракцией, законодательным (представительным) органом публичной власти, иными органами и должностными лицами к мандату и мандатным правам и обязанностям никакого отношения не имеют и иметь не должны.
--------------------------------
<6> См., например: Диденко А.Н. Эволюция мандата депутата представительного органа публичной власти в Российской Федерации // Вестник Томского гос. ун-та. 2009. N 320. С. 133; Васькова Л.Г. Партийный императивный мандат - новая модель взаимоотношений депутата и избирателей // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11. С. 21.
<7> См., например: Глигич-Золотарева М.В., Кирюхин К.С. "Забронзовевшее" представительство // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 4. С. 28 - 29.
Второй тенденцией партийного строительства, которая в большей части была преодолена законодателем в 2012 г., следует признать сложность создания политических партий <8>. До принятия указанных изменений в федеральное законодательство эта проблема привела к тому, что сейчас в России нет полноценной развитой системы политических партий, что выражено в наличии нескольких сильных политических партий, представленных в Государственной Думе, и множества слабых. Приходится констатировать неразвитость важного института конституционного права <9>. Лишь в результате многолетней реализации законодательства о политических партиях возможно построение сильной и конкурентоспособной партийной системы в России (при условии отсутствия контрреформ).
--------------------------------
<8> См.: Федеральный закон от 2 апреля 2012 г. N 28-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях".
<9> О применении императивных начал в регулировании взаимоотношений между органами публичной власти и гражданином и институтами гражданского общества см.: Власенко Н.А. О кризисных тенденциях в праве // Журнал российского права. 2014. N 8.
Несмотря на очевидную либерализацию политики государства в вопросе создания политических партий, важно отметить следующее. В Федеральном законе "О политических партиях" закреплены положения, согласно которым политические партии должны быть только федеральными, т.е. иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов РФ (территориальное ограничение), и должны быть ориентированными на представительство интересов всего многонационального народа Российской Федерации (функциональное ограничение). Данные положения существенно обедняют партийное представительство в России и имеют ряд явных недостатков:
1) очевиден явный дисбаланс правового регулирования, когда необходимо всего 500 членов для создания политической партии, но при этом нужно иметь большое количество региональных отделений. Не ясно, во-первых, почему законодатель не понижает соразмерно требования для создания политической партии и, во-вторых, исходя из чего устанавливаются критерии в 500 членов политической партии, требование наличия региональных отделений политической партии в половине субъектов РФ и т.д.;
2) федеральные политические партии не имеют существенных различий в плане идеологической направленности. Фактически в России нельзя отнести ту или иную политическую партию к консервативной, либеральной, социал-демократической и т.д. Названия же носят по большей части символичный характер и не привязаны к уставам политических партий. Так, несмотря на наименование политической партии "Российская партия пенсионеров за справедливость", в ее уставе нет указания на то, что деятельность данной политической партии ориентирована на нужды и интересы граждан пенсионного возраста, напротив, все цели и задачи носят общесоциальный характер <10>;
--------------------------------
<10> URL: http://minjust.ru/ru/node/2350 (дата обращения: 28.05.2015).
3) согласно ст. 9 Федерального закона "О политических партиях" не допускается создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, политическая партия не должна состоять из лиц одной профессии. Отметим, что законодатель ограничил возможный субъектный состав политических партий, что не является обоснованным, поскольку изначально политические партии появлялись "снизу" как совокупность граждан преимущественно одного социального статуса (профсоюзов, философских обществ, объединений ветеранов и проч.) для отстаивания своих интересов в представительном органе <11>.
--------------------------------
<11> См.: Дюверже М. Политические партии / Пер. с фр. М., 2002. С. 22 - 37.
В итоге действующая концепция федеральных политических партий, которые стараются показать ориентированность своей деятельности на нужды и интересы большинства граждан либо всего многонационального народа России, приводит к игнорированию нужд и интересов отдельных социальных групп.
Очевидно, что недопустима дискриминация личности, в том числе установление запретов и ограничений на вступление в политическую партию ввиду расы, пола, вероисповедания и т.д. Однако категорически нельзя согласиться с мнением, согласно которому Конституция России в ч. 5 ст. 13 и в ч. 2 ст. 29 запрещает создание политических партий для отстаивания профессиональных, национальных или религиозных интересов <12>. В высшем нормативном правовом акте установлен запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на ряд неправовых явлений; запрещена пропаганда и агитация, направленная на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни и вражды. Соответственно, Конституция России закрепляет логичные и обоснованные положения о запрете возбуждения социальной, расовой, национальной и религиозной вражды и ненависти (дискриминации). При этом создание политических партий по различным социальным признакам при отсутствии в их целях и действиях отмеченных неправомерных явлений Конституцией России не запрещается.
--------------------------------
<12> См.: Махник Д.И. Конституционно-правовые средства противодействия экстремизму при реализации гражданами права на объединение в политические партии // Журнал российского права. 2011. N 6. С. 120.
Любая рознь является следствием неправовой и (или) аморальной целенаправленной деятельности, направленной на нарушение (умаление) прав, свобод и законных интересов определенной социальной группы. Государство должно осуществлять межнациональную и межконфессиональную политику, которая не была бы направлена против институционализации нужд и интересов отдельных социальных групп. Напротив, следует разрешить создание данных политических партий при соответствующем контроле за их деятельностью.
Если согласиться с той точкой зрения, что сам факт создания политических партий по указанным признакам следует относить к разжиганию социальной, расовой, национальной или религиозной розни <13>, то по этой же логике факт обладания каким-либо оружием гражданином следует расценивать как приготовление к покушению на иных лиц, а укрепление своей армии государством - как покушение на безопасность других стран и т.п. Приводимые примеры могут показаться надуманными, однако они ярко иллюстрируют несоразмерность принятых мер и обстоятельств, являющихся почвой для их принятия. Происходит подмена тезиса: под возможной нетерпимостью со стороны отдельных лиц и социальных групп понимают возбуждение розни и вражды.
--------------------------------
<13> См.: Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации: вопросы теории и практики. СПб., 2003. С. 146.
Соответственно, концепция создания политических партий исходя из религиозных, профессиональных и иных законных интересов граждан для представительства интересов последних в законодательных (представительных) органах публичной власти не противоречит смыслу и духу Конституции России.
Укажем на опыт Федеративной Республики Германия, где в Законе "О политических партиях" 1967 г. (в ред. от 23 августа 2011 г.) (Gesetz die politischen Parteien (Parteiengesetz)) отсутствуют запреты на создание и деятельность политических партий, основанных по признакам профессиональной, национальной или религиозной принадлежности, а политические партии национальных меньшинств даже обладают некоторыми льготами. Христианско-демократический союз, Христианско-социальный союз, действующие только на территории земли Бавария, партия датского меньшинства земли Шлезвиг-Гольштейн и др. участвуют в политической жизни государства и не разжигают при этом какой-либо розни или вражды.
Примечательна в связи с этим позиция Конституционного Суда РФ, смысл которой заключается в том, что в отличие от зарубежных стран в России ввиду особенностей функционирования ведущих вероучений, их влияния на социальную жизнь и проч., такие понятия, как "христианский", "мусульманский" и др. "ассоциируются в общественном сознании скорее с конкретными конфессиями и отдельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом" <14>. Поэтому в России наличие религиозных политических партий "открыло бы путь к политизации религии и религиозных объединений, политическому фундаментализму и клерикализации партий, что, в свою очередь, повлекло бы отторжение религии как формы социальной идентичности и вытеснение ее из системы факторов, консолидирующих общество" <15>. Аргументация Суда в данном вопросе построена в основном на предположениях и оценочных суждениях, что не отвечает требованиям, которые предъявляются как в национальном, так и в международном праве в вопросе ограничения права граждан на объединение <16>.
--------------------------------
<14> Постановление КС РФ от 15 декабря 2004 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона "О политических партиях" в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации "Православная партия России" и граждан И.В. Артемова и Д.А. Савина".
<15> Там же.
<16> См., например: п. 2 ст. 22 Международного пакта 1966 г. "О гражданских и политических правах"; п. 2 ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.
В данной связи важна позиция Европейского суда по правам человека. Так, в Постановлении 2004 г. по делу "Президентская партия Мордовии (Presidential Party of Mordovia) против Российской Федерации" указывается, что "каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими... Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц..." <17>. ЕСПЧ настаивает на должной аргументации и наличии объективных обстоятельств, доказывающих обоснованность ограничений для создания политических партий.
--------------------------------
<17> См.: Постановление ЕСПЧ от 5 октября 2004 г. по делу "Президентская партия Мордовии (Presidential Party of Mordovia) против Российской Федерации" (жалоба N 65659/01).
На основании вышеизложенного следует сделать вывод, что действующее правовое положение не в полной мере отвечает смыслу и содержанию идеологического многообразия как основы конституционного строя России, подразумевающего, что в обществе в различных сферах могут свободно существовать, распространяться и конкурировать друг с другом различные идеи, взгляды, теории, концепции и т.п.
Большая по численности группа граждан не должна навязывать свою волю меньшей, поскольку в итоге это может привести к обостряющейся политической борьбе (вражде) и, возможно, к выходу решения данного конфликта из правового поля. Здесь и кроются желания некоторых ученых перенять инструменты либеральной концепции демократии в России (например, гарантии проигравшему на выборах меньшинству в парламенте <18>).
--------------------------------
<18> См.: Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции. М., 2010.
При этом введение таких положений лишь разъединит борющиеся политические силы на два лагеря: большинство и меньшинство (оппозиция). Механизмы же плюралистической демократии, основы которой заложены в Конституции России, направлены на недопущение существования большинства как такового <19>. Безусловно, есть и будут большие и малые политические партии, но вполне допустимо, например, максимально уменьшить заградительный процент на выборах, чтобы социальные группы имели возможность иметь своего депутата в законодательном (представительном) органе публичной власти для создания диалога с иными политическими силами и ведения политической дискуссии в стенах парламента, а не за его пределами.
--------------------------------
<19> См.: Кононов К.А. Противник официальных идей и позиций должен иметь свое место на политической арене // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 11. С. 9 - 14.
В целом можно отметить, что в России по прошествии более двух десятилетий с начала оформления демократии законодатель существенно повысил роль политических партий как в избирательном процессе, так в политической системе общества. При этом нестабильное и противоречивое правовое регулирование партийного строительства на протяжении многих лет замедлило полноценное развитие данного демократического института.
Библиографический список
Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.
Навигация по сайту:
Контакты:
197839245
"Горячие" документы: