Свяжитесь с нами:

ICQ: 197839245
e-mail: justicemaker@yandex.ru

Субъект нецелевого расходования бюджетных средств. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

СУБЪЕКТ НЕЦЕЛЕВОГО РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

А.А. ПАСТУШЕНКО

Уголовная политика как составной элемент государственной политики выражается и реализуется прежде всего в законодательстве. Ее характер можно отследить по степени разработанности уголовно-правовых институтов, а сам факт придания отдельным деяниям уголовно наказуемого характера показывает направленность уголовной политики государства.

Так, включение в Уголовный кодекс РФ [8] ст. 285.1 указывает на озабоченность властных институтов проблемой правонарушений в финансово-бюджетной сфере.

Однако анализ лишь одного элемента данного состава преступления - субъекта нецелевого расходования бюджетных средств - свидетельствует о недостаточной разработанности данного вопроса. Это проявляется в следующем.

Часть 1 ст. 285.1 УК РФ определяет, что субъектом указанного преступления является должностное лицо - получатель бюджетных средств.

Бюджетный кодекс РФ [1] понимает под получателем бюджетных средств орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

По буквальному смыслу данных норм уголовно наказуемым признается нецелевое расходование бюджетных средств, совершенное должностными лицами следующих субъектов:

- органа государственной власти (государственного органа);

- органа управления государственным внебюджетным фондом;

- органа местного самоуправления;

- органа местной администрации;

- казенного учреждения, находящегося в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Фактически же перечень участников правоотношений в сфере расходования бюджетных средств шире. Например, к ним относятся получатели субсидий (статьи 78, 78.1, 78.2 БК РФ).

Субсидии, предоставляемые юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, являясь одним из видов бюджетных ассигнований, предусмотренных ст. 69 БК РФ, имеют свои особенности.

Специальный интерес представляют меры ответственности, применяемые к субъекту, получившему поддержку в виде субсидии, в случае несоблюдения им условий предоставления субсидий.

Так, ч. 3 ст. 78 БК РФ предусмотрены требования к нормативным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в частности, акты должны содержать порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Как правило, данный порядок заключается в следующем: главный распорядитель либо орган финансового контроля в ходе проводимых проверочных мероприятий устанавливает факт нарушения условий предоставления субсидии. Обнаруженные факты отображаются в соответствующем акте (протоколе). Если нарушения в указанный в акте (протоколе) срок не устраняются, в адрес субъекта, получившего субсидию, направляется требование о возврате денежных средств. В случае невозврата субсидии главный распорядитель принимает меры по взысканию субсидии в судебном порядке. Суд по результатам рассмотрения иска по существу принимает соответствующее решение.

Однако описанный выше механизм носит исключительно компенсационный характер и в полной мере не отвечает степени опасности, которой обладает нарушение условий предоставления субсидий. При этом о его полной эффективности можно говорить в случае, когда происходит частичное нарушение условий предоставления субсидий и не ставится вопрос об их нецелевом использовании, например, в качестве условий предоставления субсидии выступают какие-либо количественные показатели, исполнение которых должно быть осуществлено к конкретному сроку. Получатель же, не достигнув установленных показателей, частично нарушает условия предоставления субсидии, но при этом использует полученные средства по целевому назначению [6].

Рассмотрим варианты, когда только компенсационных мер реагирования недостаточно и можно ставить вопрос о привлечении субъекта, получившего бюджетные средства в форме субсидий, к уголовной ответственности. Действующее бюджетное и уголовное законодательство не позволяет ставить вопрос об уголовной ответственности за нецелевое расходование средств субсидий. Причиной тому служит несовершенство применяемого в бюджетном законодательстве понятийного аппарата.

Привлечение к уголовной ответственности руководителей коммерческих (например, в случае предоставления субсидий в порядке ст. 78 БК РФ) и некоммерческих организаций по ст. 285.1 УК РФ невозможно в силу неотнесения их к числу должностных лиц.

Если буквально и системно толковать положения действующего бюджетного законодательства, то субъекты, получившие субсидии, не только не могут быть привлечены к ответственности по ст. 285.1 УК РФ, но и в принципе на них не распространяются меры бюджетной ответственности и контроля.

Так, в ст. 306.1 БК РФ разграничиваются понятия "бюджетное нарушение" и "действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство". Первое может быть совершено конкретной категорией субъектов - участниками бюджетных правоотношений (в том числе получателями бюджетных средств). Второе же понятие относится к лицам, не являющимся участниками бюджетных правоотношений (например, юридическое лицо, получившее субсидию в порядке ст. 78 БК РФ).

К участникам бюджетных правоотношений могут быть применены как меры бюджетного принуждения, так и меры ответственности, предусмотренные действующим законодательством. При этом исходя из положений ч. 2 ст. 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее российское бюджетное законодательство, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в зависимости от ситуации в анализируемых случаях можно говорить о гражданско-правовой, административной либо уголовной ответственности.

Уголовная ответственность в случае нецелевого расходования бюджетных средств, полученных в качестве субсидий, невозможна по вышеуказанной причине.

Привлечение нарушителей к административной ответственности возможно, однако, по специальному составу административного правонарушения, предусмотренному ч. 2 ст. 15.15.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях [2].

Меры же гражданско-правового воздействия (например, возмещение средств, полученных в качестве субсидий) носят только компенсационный характер, что не всегда соизмеримо с ущербом, причиненным государству.

В доктрине уголовного права отмечается, что действия по нецелевому расходованию бюджетных средств, совершенные руководителями организаций, могут быть квалифицированы как злоупотребление полномочиями (ст. 201 УК РФ) [7, с. 290].

По конструкции объективной стороны указанный состав преступления в отличие от нецелевого расходования бюджетных средств является материальным и требует наступления последствий, что значительно усложняет возможность привлечения нарушителей к уголовной ответственности.

Полагаем, что ответственность за причинение вреда одним, по сути, общественным отношениям, а именно бюджетно-финансовым, должна наступать при наличии одинаковых условий, иначе не соблюдается общеправовой принцип - принцип справедливости.

Рассматривая вопрос несовершенства ст. 285.1 УК РФ в части субъектного состава, необходимо остановиться и на таких участниках гражданского и бюджетного оборота, как государственные корпорации и государственные компании.

В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" [5] государственной корпорацией является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1). В свою очередь, государственной компанией признается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.

В настоящее время в России функционирует шесть государственных корпораций (государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов"; государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"; государственная корпорация "Российская корпорация нанотехнологий"; государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех"; государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" (далее - государственная корпорация "Росатом")) и одна государственная компания (государственная компания "Российские автомобильные дороги").

Уже из вышеуказанных понятий следует, что эти субъекты правоотношений имеют особый характер. Остановимся на их бюджетно-правовом статусе.

Анализ федеральных законов, определяющих статус государственных корпораций и компаний, показывает, что одним из источников формирования или пополнения их имущества является имущественный взнос Российской Федерации. Имущественный взнос, исходя из положений ч. 2 ст. 78.2 БК РФ, может быть выражен в форме субсидии некоммерческой организации. При этом средства бюджета, которые будут предоставлены в форме субсидии на имущественный взнос, также не имеют надлежащей правовой защиты по вышеуказанным причинам.

Отметим, что статус государственных корпораций не однороден. Например, государственная корпорация "Росатом" имеет существенные особенности в части ее бюджетного статуса.

В соответствии с ч. 6 ст. 6 Федерального закона от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" [4] со дня принятия в установленном порядке решения о ликвидации Федерального агентства по атомной энергии корпорации передаются в том же объеме и на тех же условиях права и обязанности главного распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, администратора доходов бюджета, государственного заказчика государственных программ Российской Федерации в области обороны и безопасности, долгосрочных целевых программ, межгосударственных программ, федеральной адресной инвестиционной программы, государственным заказчиком которых определено Федеральное агентство по атомной энергии, а также передаются права и обязанности по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, право учреждать ведомственные знаки отличия в труде и награждать ими работников организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии. Аналогичная по характеру норма содержится и в БК РФ (ч. 8 ст. 241).

С учетом данных норм, а также понятия "получатель бюджетных средств" (понятие носит открытый характер в связи с использованием конструкции "если иное не установлено настоящим Кодексом") должностное лицо государственной корпорации "Росатом" подлежит уголовной ответственности по ст. 285.1 УК РФ в случае нецелевого расходования бюджетных средств.

Таким образом, привлечение лиц, ответственных в государственных корпорациях и государственных компаниях за расходование бюджетных средств (за исключением должностных лиц государственной корпорации "Росатом"), к уголовной ответственности по ст. 285.1 УК РФ невозможно.

Однако направленность изложения ст. 285.1 УК РФ (в части субъекта преступления) прослеживается не только в игнорировании указанных выше участников правоотношений.

Использование в диспозиции указанной статьи конструкции "получатель бюджетных средств" выводит из поля зрения уголовного закона такую категорию участников бюджетных отношений, как главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств.

Можно предположить, что действия должностных лиц - главного распорядителя и распорядителя, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств, подлежат квалификации как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ).

Однако квалификация по указанной статье требует установления корыстной или иной личной заинтересованности, а также существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, что усложняет привлечение лица к уголовной ответственности.

Кроме того, полагаем, что квалификация действий, связанных с посягательством на общественные отношения в сфере расходования бюджетных средств, должна производиться по специальным статьям.

Анализ понятий "главный распорядитель бюджетных средств" и "распорядитель бюджетных средств", которые изложены в БК РФ, явно указывает на их публично-правовой характер. Это обстоятельство только усиливает необходимость их включения в число субъектов изучаемого состава преступления.

Кроме того, необходимо указать на непоследовательность действий законодателя в данном вопросе. Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" [3] БК РФ был дополнен главой 30 "Виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение".

Статья 306.4 указанной главы не ограничивает перечень возможных субъектов нецелевого использования бюджетных средств (как это было до изменений), а лишь определяет признаки нецелевого использования. Кроме того, ч. 2 данной статьи прямо указывает на возможность совершения данного правонарушения не только получателями, но и главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств.

Таким образом, круг участников бюджетных правоотношений, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, значительно сужен. Данное обстоятельство не только порождает неопределенность в ходе применения действующих норм права, но и позволяет нарушителям избегать соразмерной характеру посягательства ответственности.

Одним из вариантов устранения указанных недостатков могли бы выступить:

1) изложение ст. 285.1 УК РФ по аналогии со ст. 306.4 БК РФ, т.е. без указания только на получателей бюджетных средств;

2) дополнение УК РФ статьей, предусматривающей ответственность за нецелевое использование (расходование) бюджетных средств лицом, выполняющим управленческие функции в организации (при этом диспозиция статьи должна быть изложена по формальному типу).

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СПС "КонсультантПлюс".
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // СПС "КонсультантПлюс".
3. Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2013. N 31. Ст. 4191.
4. Федеральный закон от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (ред. от 31.12.2014) // СПС "КонсультантПлюс".
5. Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (ред. от 13.07.2015) // СПС "КонсультантПлюс".
6. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15.10.2012 N ВАС-12683/12 по делу N А76-16317/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
7. Уголовное право России. Особенная часть: Учеб. / Под ред. Ф.Р. Сундурова, М.В. Талан. М., 2012.
8. Уголовный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

References

1. Biudzhetnyi kodeks Rossijskoj Federacii: Feder. zakon ot 31.07.1998 N 145-FZ (red. ot 13.07.2015) // SPS "Konsul'tantPlius".
2. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarushenijah: Feder. zakon ot 30.12.2001 N 195-FZ (red. ot 13.07.2015) // SPS "Konsul'tantPlius".
3. Feder. zakon ot 23.07.2013 N 252-FZ "O vnesenii izmenenii v Biudzhetnyi kodeks Rossiiskoi Federatsii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2013. N 31. St. 4191.
4. Feder. zakon ot 01.12.2007 N 317-FZ "O Gosudarstvennoi korporatsii po atomnoi energii "Rosatom" (red. ot 31.12.2014) // SPS "Konsul'tantPlius".
5. Feder. zakon ot 12.01.1996 N 7-FZ "O nekommercheskikh organizatsiiakh" (red. ot 13.07.2015) // SPS "Konsul'tantPlius".
6. Opredelenie Vysshego Arbitrazhnogo Suda RF ot 15.10.2012 N VAS-12683/12 po delu N A76-16317/2011 // SPS "Konsul'tantPlius".
7. Ugolovnoe pravo Rossii. Osobennaia chast': Ucheb. / Pod red. F.R. Sundurova, M.V. Talan. M., 2012. S. 290.
8. Ugolovnyi kodeks Rossijskoj Federacii: Feder. zakon ot 13.06.1996 N 63-FZ (red. ot 13.07.2015) // Sobranie zakonodatel'stva RF. 1996. N 25. St. 2954.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ