Внешние пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. Статьи по предмету Финансовое право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Финансовое право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ВНЕШНИЕ ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А.Е. СКАЧКОВА

Пределы прокурорского надзора относятся к фундаментальным вопросам теории прокурорской деятельности, но говорить об их незыблемости представляется ошибочным.

Уяснение пределов прокурорского надзора, как правило, связано с разрешением вопроса о наличии правовых оснований для вмешательства органов прокуратуры.

При едином функциональном назначении органов прокуратуры (п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре) имеет место конкретизация предмета по основным направлениям деятельности. Отсюда проистекает научная градация пределов прокурорского надзора на внешние и внутренние. Вместе с тем, придерживаясь теории пределов исходя из предмета, полагаем, что более полная картина видна при анализе полномочий, предоставленных прокурору.

Внешние пределы характерны для прокуратуры в целом, а внутренние вызваны внутренним разграничением компетенции прокуроров различных функциональных и отраслевых специализаций.

Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства осуществляется в рамках прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Согласно функциональному назначению прокуратуры и в соответствии с предметом прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (ст. ст. 9.1, 21, 26 Закона о прокуратуре) представляется возможным определить, что органы прокуратуры не осуществляют надзор:

за законностью федеральных конституционных законов, федеральных законов;

за законностью правовых актов и деятельностью Федерального Собрания, Президента РФ;

за исполнением законов Правительством РФ (согласно п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ);

за деятельностью судебных органов (прокуратура обеспечивает участие прокурора в суде в рамках соответствующего процессуального закона);

за законностью деятельности физических лиц, не обладающих статусом должностного лица в органах, перечисленных в ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Особо следует подчеркнуть, что прокуратура не осуществляет надзор за исполнением диспозитивных норм, а надзирает только за исполнением правовых норм, носящих императивный характер и содержащихся в законах <1>; при осуществлении надзора органы прокуратуры не оценивают вопросы целесообразности осуществления деятельности, а только ее законности и антикоррупционности.

--------------------------------

<1> При этом верным будет утверждение, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законодательства, а именно законов и иных принятых во исполнение законов подзаконных правовых актов, составляющих основу определенной деятельности, однако только в единстве с нормами закона.

Органы прокуратуры согласно ст. ст. 10, п. 2.1 ст. 4, п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре:

в связи с осуществлением прокурорского надзора вправе получать в установленных законодательством РФ случаях доступ к необходимой им для осуществления прокурорского надзора информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами, в том числе осуществлять обработку персональных данных;

проводят проверки исполнения законов на основании поступившей информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором;

при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы;

не подменяют должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Приведенные внешние пределы надзора можно назвать сложившимися в теории прокурорской деятельности, доктринальными, однако их проявление при осуществлении прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства имеет значимые особенности, что требует их анализа и переосмысления, в том числе с учетом потребностей в совершенствовании действующего законодательства для достижения поставленных перед органами прокуратуры целей.

Принимая во внимание правовые предписания Закона о прокуратуре, особенности правового регулирования бюджетных правоотношений, полагаем, что можно обозначить следующие основные внешние пределы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства:

прокуратура не надзирает за законностью федерального закона о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также федеральных законов об утверждении отчетов об исполнении названных бюджетов, равно как и иных правовых актов, принимаемых высшими ветвями федеральной государственной власти в бюджетной сфере. Иными словами, относительно федерального уровня публичной власти РФ предмет прокурорского надзора составляют законность и антикоррупционность правовых актов и деятельность федеральных органов исполнительной власти по исполнению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

прокуратура не надзирает за реалистичностью расчетов доходов и расходов (ст. 37 БК РФ), однако в предмет прокурорского надзора включаются вопросы наличия установленных законом документов, подтверждающих реалистичность доходов и расходов (ст. 184.1 БК);

в предмет прокурорского надзора входит соблюдение участниками бюджетного процесса основополагающего принципа бюджетной системы (эффективность использования бюджетных средств), предусмотренного ст. 34 БК, выражающегося в исполнении требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

экономическое состояние субъектов Федерации, муниципальных образований как таковое не составляет предмет прокурорского надзора, однако вопросы полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК), достоверности бюджета (ст. 37 БК), в том числе как основание для межбюджетных трансфертов (ст. ст. 131, 136 БК), составляют предмет прокурорского надзора;

эффективность деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления может составлять предмет прокурорского надзора с учетом требований ст. 26.3.2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ст. 18.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части представления предусмотренных этими правовыми положениями статистических сведений; законности при исполнении федерального закона о федеральном бюджете (закона субъекта России о бюджете) в части использования грантов в целях содействия достижению наилучших показателей. При этом достоверность оценки эффективности вне рамок императивного предписания предмет прокурорского надзора не составляет;

ограничение компетенции и полномочий органов контроля и прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением бюджетного законодательства имеет особенности, продиктованные как ограничительной спецификой компетенции и полномочий органов бюджетно-финансового контроля, так и в не меньшей мере - значимостью обеспечения режима законности в бюджетной сфере для национальной экономической безопасности страны. Бюджетное законодательство России предусматривает предварительный и последующий контроль (ст. 265 БК).

Каждая бюджетно-финансовая операция в обязательном порядке предусматривает многоступенчатый обязательный предварительный контроль и включает санкционирование бюджетного финансирования. Последующий как внутренний, так и внешний контроль не носит сплошного характера. Представляется, что требование не подменять органы контроля в сфере бюджетных правоотношений не имеет особенностей и реализуется по общим правилам прокурорского надзора за законностью деятельности органов контроля.

Таким образом, традиционные ограничения в сфере прокурорского надзора за соблюдением режима законности в бюджетной сфере принимаются с оговорками ввиду усиления правового регулирования бюджетных правоотношений.

Сохраняется проблема определения внешнего предела прокурорского надзора в отношении субъектов бюджетных правоотношений.

Ученые обращают внимание на структуру ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре, в которых при отнесении к субъектам прокурорского надзора соответствующих органов публичной власти и органов управления юридическими лицами обособленно выделены органы контроля. Это позволяет не только определить, что предмет надзора составляют как государственные (муниципальные), так и негосударственные (немуниципальные) органы, выполняющие контрольную функцию, но и расширить перечень поднадзорных прокуратуре лиц, выполняющих контрольную функцию. Такое толкование дает возможность отнести к предмету прокурорского надзора в пределах выполнения возложенной законом контрольной функции, Счетную палату РФ, центральную избирательную комиссию (иные избирательные комиссии), Центральный банк РФ и др.

Существенное место в проблеме определения внешних пределов по кругу поднадзорных лиц занимают "статусные" участники бюджетного процесса, в том числе получатели бюджетных средств и лица, получающие средства из бюджета.

Так, суды не указаны в перечне лиц, деятельность которых составляет предмет прокурорского надзора (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), однако суды являются участниками бюджетного процесса, получателями, главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств. Полагаем, следует принимать во внимание, что Закон о прокуратуре не относит суды к предмету общего надзора, Бюджетный кодекс России не содержит указания на осуществление прокурорского надзора в этой сфере правоотношений, следовательно, суды ни по своему конституционному статусу, ни как участник бюджетного процесса предмет прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства не составляют. Таким образом, в этом случае по общему правилу, как ранее было отмечено, общий надзор не осуществляется, сохраняется правовая оценка органами прокуратуры законности судебных актов согласно соответствующему процессуальному законодательству. Иными словами, в отношении этих участников бюджетных правоотношений имеет место прерогативный контроль Счетной палаты РФ.

Предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, равно как иные физические лица, по нормам Бюджетного кодекса РФ могут получать средства из бюджета, в том числе субсидии из бюджета, в соответствии со ст. 78 БК - выступать стороной государственного (муниципального) контракта (договора) и относятся к иным лицам, получающим средства из бюджета. Проблема надзора за деятельностью этих лиц является актуальной. С позиции прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства первоначальной правовой оценке подлежит публичный субъект, его деяния и акты, включая легитимность государственного (муниципального) контракта (договора), а также осуществление им надлежащего контроля за исполнением государственного (муниципального) контракта (договора) его контрагентами, в том числе физическими лицами. Существо заявленной проблематики кроется в том, что если деятельность физических лиц, хотя и действующих в сфере императивного правового предписания, не составляет предмет прокурорского надзора, то это является препятствием для прокурорской проверки, непроведение которой исключает возможность применения мер прокурорского реагирования. Разделяя позицию о том, что есть объективная потребность внесения дополнений в ст. ст. 21, 22 Закона о прокуратуре по включению в перечень поднадзорных лиц физических лиц (не обладающих статусом должностного лица в органах, перечисленных в ст. ст. 21, 26 Закона о прокуратуре), в том числе лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, полагаем, однако, что применительно к бюджетной сфере это требует определенной конкретизации, что может быть решено путем дополнения Бюджетного кодекса нормами об осуществлении прокурорского надзора.

По вопросам судебной защиты интересов бюджета полномочия прокурора по участию в рассмотрении дел судами регламентируются соответствующим процессуальным законодательством (ст. 45 ГПК РФ, ст. ст. 52, 198 АПК РФ), определяющим порядок и основания участия прокурора в гражданском и арбитражном процессах. В настоящее время редакция ст. 45 ГПК предоставляет прокурору широкие полномочия. АПК определяет категории требований, с которыми прокурор вправе обратиться в суд, а также виды дел, возбужденных иными лицами, по которым прокурор принимает участие в их рассмотрении судом. Придерживаясь мнения о том, что полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве существенно ограниченны, полагаем возможным отнести к наиболее существенным ограничениям отсутствие права на обращение с исковыми заявлениями в связи с неисполнением (ненадлежащим исполнением) государственных (муниципальных) контрактов и иных договоров, заключаемых лицами, перечисленными в ст. 52 АПК, являющимися участниками бюджетного процесса.

Эффективность уголовно-правовых норм в значительной степени проявляется при их реальном применении. Прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного расследования не имеет какой-либо особенности при расследовании преступлений в бюджетной сфере. Однако, по нашему мнению, отсутствие у прокурора права возбуждать уголовные дела затрудняет достижение целей деятельности органов прокуратуры по обеспечению режима законности в бюджетной сфере.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Финансовое право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ