Информирование о фактах коррупции: правовые стимулы и гарантии защиты (зарубежный опыт). Статьи по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ИНФОРМИРОВАНИЕ О ФАКТАХ КОРРУПЦИИ: ПРАВОВЫЕ СТИМУЛЫ И ГАРАНТИИ ЗАЩИТЫ (ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ)

Э.Л. СИДОРЕНКО

Министерство труда и социальной защиты РФ в соответствии с поручением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. N ДМ-П17-3229 подготовило проект Федерального закона о совершенствовании юридического и организационного обеспечения защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции. Этот документ вызвал большой общественный резонанс и охотно был использован СМИ как информационный повод для обсуждения проблемы неискоренимости коррупции в России.

Намеренно оставляя за рамками обсуждения идеологические вопросы принятия осведомительства как новой парадигмы нравственности (в противовес парадигме неприемлемости "стукачества"), считаем необходимым сосредоточить внимание исключительно на юридических предпосылках создания института информирования о фактах коррупции и рассмотреть наиболее успешные практики его реализации.
Первым аргументом в пользу создания такой системы является пробельность действующего законодательства в части правовой защиты лиц, сообщающих о совершении преступлений и правонарушений. Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" устанавливает далеко не полный перечень правовых гарантий безопасности и в большей степени ориентирован на участников уголовного процесса, т.е. лиц, имеющих соответствующий процессуальный статус <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3534.

В соответствии со ст. 2 настоящего Закона в отдельных случаях меры государственной защиты могут быть применены до возбуждения уголовного дела в отношении заявителя, очевидца или жертвы преступления либо иных лиц, способствующих предупреждению или раскрытию преступления (ч. 2 ст. 20). Однако на практике защита указанных лиц осуществляется только после приобретения ими статуса потерпевшего или свидетеля, поскольку в России фактически отсутствует отлаженный механизм правовой защиты лиц с неясным юридическим статусом. Кроме того, нормы настоящего Закона ориентированы только на уголовный процесс и не могут распространяться на участников административного судопроизводства. Получается, что лицо, сообщающее о совершении должностным лицом коррупционного правонарушения, фактически оказывается беззащитным.
Говоря о необходимости и целесообразности создания института правовой защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, нельзя не упомянуть и о международных обязательствах России <2>.
--------------------------------
<2> Волеводз А.Г. Международное уголовное правосудие: от идеи к современной системе // Вестник МГИМО-Университета. 2009. N 2. С. 56 - 61.

В рамках саммита "Большой двадцатки" в Сеуле в ноябре 2010 г. был принят антикоррупционный план действий (приложение III к Рамочному соглашению "Большой двадцатки" по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста), который предусматривает обязанность сторон, в том числе и России, принять до конца 2012 года законодательные акты, направленные на защиту заявителей о случаях коррупции <3>. Дополнительным доводом в пользу активизации деятельности по разработке проекта федерального закона стал доклад Transparency International - Австралия, Мельбурнского университета, университета Гриффита и организации Blueprint for freespeech "Законодательство о защите заявителей в странах "Большой двадцатки". Приоритеты для действий" (Whistleblower Protection Laws in G20 Countries. Priorities for Action). На основе 14 критериев составители доклада оценили страны по трехбалльной шкале: от 1 (полностью или почти полностью соответствующие требованиям) до 3 (совершенно не соответствующие требованиям). Россия оказалась худшей с точки зрения защиты заявителей в частном секторе - она получила оценку "3" по всем пунктам и вошла в пятерку худших по защите заявителей в госсекторе - без единого высшего балла. В числе положительных моментов эксперты отметили наличие в стране процедур защиты заявителей в рамках общих мер безопасности свидетелей и потерпевших <4>, но эти меры были признаны недостаточными.
--------------------------------
<3> URL: http://static.kremlin.ru/media/events/files/41d51a1a22de759f698a.pdf.
<4> URL: http://www.transparency.org.ru/zashchita-zaiavitelei/zashchita-zaiavitelei-luchshie-praktiki-i-khudshie-primery.

Как отмечают разработчики проекта Федерального закона "О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях и иных нарушениях законодательства РФ, и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", в нем учтены лучшие международные и зарубежные практики защиты заявителей о коррупции.
Но с этим выводом трудно согласиться. Можно условно выделить три группы вопросов, составляющих каркас института осведомительства: круг информаторов, подлежащих государственной защите, характер стимулирования и источник получения информации о фактах коррупции.
К сожалению, выбранные разработчиками законопроекта решения по кругу обозначенных выше вопросов далеко не всегда отвечают современным международным тенденциям. В частности, вызывает возражение ограничение круга лиц, имеющих право на защиту только внутренними информаторами: должностными лицами, государственными и гражданскими служащими, работниками госкорпораций и др.
Действительно, в некоторых странах защита предоставляется только государственным служащим, однако чаще обеспечивается безопасность работников и публичных организаций, и частных компаний (Южная Корея, Япония, Южная Африка). Интересную позицию по данному вопросу занимают Австралия и Великобритания: ограничивая институт осведомительства преимущественно публичным сектором, они не делают различий между действующими и бывшими сотрудниками. Защита распространяется не только на государственных служащих, но и на консультантов, контрагентов, временных работников, бывших работников, стажеров, практикантов и тех, кто выполняет агентские функции.
В этой связи не ясна позиция авторов анализируемого законопроекта. Определяя круг лиц, подлежащих защите, они чрезмерно сужают его, оставляя вне рамок правовой помощи лиц, ранее уволенных с государственной или муниципальной службы, а также претендующих на занятие вакантных должностей. Неясно также, почему гарантии защиты не распространяются на лиц, работающих в компаниях, имеющих государственные контракты. Как показывает статистика, высокий объем коррупции фиксируется именно в этой сфере и помощь в раскрытии такого рода преступлений может только приветствоваться.
К чему могут привести подобного рода ограничения, позволяет судить зарубежная практика. Так, например, большой общественный резонанс в американском обществе вызвало дело "Гарсетти против Цебаллос" N 547 410 US (2006 г.). Верховный суд США постановил, что государственные и муниципальные служащие не могут пользоваться Первой поправкой к американской Конституции, выступая с заявлениями, критикующими их работодателя <5>. Такое решение фактически исключало всякую возможность предания гласности фактов злоупотреблений в официальных структурах. Верховный суд США вынес это решение в ходе судебного разбирательства по делу калифорнийского прокурора, который утверждал, что ему было отказано в продвижении по службе, более того, он был понижен в должности после того, как указал своему начальству на ошибку в криминальном разбирательстве. Апелляционный суд, в который обратился истец, решил дело в его пользу, аргументировав свое решение Первой поправкой, гарантирующей гражданам США свободу слова. Однако дело попало в Верховный суд, который пятью голосами против четырех постановил, что Первая поправка к Конституции не распространяется на госслужащих. Администрация Белого дома одобрила это решение, утверждая, что подобный подход поможет "защитить" правительственные структуры от нападок сотрудников, которые могут заявить, что вскрывают должностные злоупотребления, но на самом деле просто затаили обиду на начальство <6>.
--------------------------------
<5> Ceballos v. Garcetti, 361 F.3d 1168, 1173 (9th Cir. 2004).
<6> Dooley K., Cain R.C. Case Summaries: Garcetti v. Ceballos. URL: http://www.radford.edu/content/va-chiefs/home/july-2006/garcetti-v-ceballos.htm.

К счастью, эта практика пока еще не является нормой, хотя предпосылки для этого имеются. В целях создания максимально строгой системы отбора заявлений, в США была учреждена структура, эквивалентная судейству по разрешению административных дел, которая отбирает обращения, требующие судебного рассмотрения. Этим занимаются генеральные инспекторы. Они являются независимыми лицами и занимаются исключительно расследованием фактов коррупции. В итоге отсеивается около 97% заявлений, поступающих от государственных служащих о фактах коррупции со стороны их работодателей.
Таким образом, ограничение круга лиц, сообщающих о фактах коррупции, только государственными (муниципальными) служащими имеет серьезные финансовые преимущества, но вместе с тем создает ауру обособленности (закрытости) госсектора, что, в свою очередь, неизбежно приводит к появлению контрмер, препятствующих разглашению служебной информации, что нивелирует предупредительный потенциал института осведомительства.
Не менее важным является вопрос о необходимости стимулирования лиц, сообщающих о факте коррупции.
Согласно ст. 13 законопроекта лицу, сообщившему о готовящемся или совершенном правонарушении и (или) ином нарушении законодательства РФ, которое позволило предотвратить причинение ущерба государственной или муниципальной казне, выплачивается вознаграждение в размере от 5 до 15% от суммы возможного ущерба, установленного решением суда, Счетной палаты РФ или иного уполномоченного органа при условии, если такое вознаграждение не превысит 3 млн. рублей.
Существующие в зарубежной практике модели стимулирования информаторов можно условно разделить на два блока: 1) создание механизма материального вознаграждения; 2) мероприятия по популяризации неприятия коррупции (рекламная кампания, обучение, распространение информации, постоянный обзор и анализ практики сообщений о коррупции), не предусматривающие материального вознаграждения.
В основу антикоррупционной политики США заложен тезис о том, что выплата премии заявителю о коррупции стимулирует работника к обращению с заявлением о фактах коррупции. В стране предусмотрена возможность предъявления индивидуальных исков от лица государства о возмещении вреда, причиненного коррупционным деянием и получения от 10 до 30% от взысканной суммы. Например, в 2013 году один из информаторов получил 14 млн. долларов, а в среднем выплачиваемая сумма одному информатору составляет 240 тыс. долларов.
Однако более глубокий анализ этой практики заставляет сомневаться в ее эффективности. В июне 2014 года правительство Великобритании заявило о своем намерении изменить отношение общества к доносительству. Было заявлено о создании федеральной программы осведомителей, которая бы поощряла лиц, сообщающих о фактах коррупции. Но по мере рассмотрения возможностей финансирования этой кампании правительство стало склоняться в пользу отмены материального стимулирования. Поводом для этого послужил отчет, подготовленный Банком Англии, о влиянии финансовых стимулов на информаторов в США. В нем, в частности, отмечалось, что в Соединенных Штатах: 1) только незначительная часть осведомителей получили компенсацию. Подавляющее большинство не получают денег вовсе; 2) нет эмпирических данных, говорящих об увеличении числа и качества раскрытия информации, полученной от информаторов; 3) введение стимулов сопровождается введением сложной и дорогостоящей процедуры. В докладе особо подчеркивалось, что: 1) эта практика подорвет внутренние механизмы реагирования на коррупцию, а именно - они лежат в основе английской модели; 2) существуют серьезные опасения, что такая система может привести к фальсификации отчетности, провокациям, мошенничеству, конфликту интересов ввиду отсутствия ясности критериев квалификации.
Но есть и положительный опыт материального стимулирования информаторов. Постановление правительства Республики Казахстан от 23 августа 2012 г. N 1077 утвердило Правила поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией. Для лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией, устанавливаются поощрения, осуществляемые в форме единовременного денежного вознаграждения, размер которого дифференцируется в зависимости от характера коррупционного нарушения.
Полагаю, что опыт зарубежных стран в части внедрения практики материального стимулирования лиц может оказаться весьма кстати при определении размера и механизма вознаграждения. Так, нуждается в доработке подход Министерства труда и социальной защиты РФ к определению процентной "вилки" вознаграждения. При этом неясно, в каких случаях лицо вправе рассчитывать на поощрение в виде 5%, а в каких - в виде 15% от суммы ущерба.
Кроме того, неясно, что понимается под ущербом в ст. 13 законопроекта: реальные убытки, понесенные казной, или убытки вместе с упущенной выгодой.
В первом случае лица, сообщающие о взяточничестве (ст. 290 УК РФ) или причинении имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием (ст. 165 УК РФ) априори находятся в неравном положении <7>. Сообщающий о взяточничестве вправе претендовать на 5 - 15% от суммы взятки, а сообщающий о преступлении, предусмотренном ст. 165 УК РФ, вовсе лишается материального вознаграждения ввиду отсутствия реального ущерба.
--------------------------------
<7> См.: Гриненко А.В. Категоризация преступлений и положения Общей части Уголовного кодекса РФ в свете гуманизации законодательства // Уголовное право. 2012. С. 46 - 47.

Если же верен второй вариант и вознаграждение выплачивается исходя из суммы реального вреда и упущенной выгоды, возникает справедливый вопрос, как будет рассчитываться упущенная выгода и не приведет ли это к ущемлению прав заявителей.
Вызывает возражение и определение максимального порога денежной выплаты в виде 3 млн. рублей. Такая модель не характерна для стран, практикующих материальное стимулирование осведомителей по той причине, что она автоматически исключает из сферы действия закона лиц, знающих о крупных финансовых аферах и коррупционных преступлениях.
Третий блок вопросов связан с определением каналов получения сообщений. В мировой практике выделяется три способа передачи информации о фактах коррупции:
1) внутренний канал. Под "внутренним" сообщением понимается сообщение о правонарушении во внутреннее подразделение государственного и муниципального органа. Таким подразделением может быть служба кадров, специальный сотрудник юридического департамента, отдел compliance. В некоторых государствах (Великобритания, Южная Африка, Канада) требуется, чтобы заявитель воспользовался "внутренними" способами заявления о коррупции, прежде чем обращаться во внешний орган;
2) внешний канал. "Внешнее" сообщение может осуществляться в специальный орган государственной власти, в профсоюзы, в правоохранительные органы с заявлением о факте коррупции и с заявлением о нарушении прав заявителя. В этой части интерес представляет опыт ЮАР. Закон о раскрытии охраняемой информации 2000 г. (South Africa's Protected Disclosure Act 2000) не ограничивают осведомителей в выборе адресата раскрытия информации. Это может быть практикующий юрист или лицо, чья профессия предполагает дачу правового совета или консультации, работодатель, органы местного самоуправления, администрация провинции, общественный защитник, а также любое иное лицо или СМИ <8>.
--------------------------------
<8> Cloete F. Knowledge management and trust in government: Lessons from South Africa // 7th Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government 26 - 29 June 2007 Vienna, Austria.

В большинстве же стран заявитель может направить сообщение о фактах коррупции в СМИ или правозащитные общественные организации. Однако в некоторых странах (например, в Великобритании) этим способом рекомендуется пользоваться в крайнем случае. Например, в Австралии заявитель должен обращаться к журналистам, только если орган, в который было сделано заявление, принял решение не проводить расследование, не дал никакой рекомендации после расследования или не сообщил заявителю о своем решении в течение 6 месяцев.
Интересен подход швейцарского законодателя. Сотрудник обязан сообщить о факте коррупции, прежде всего, по внутренним каналам, но за ним сохраняется право обратиться к третьим лицам и СМИ, если: в установленный работодателем срок, но не более 60 дней, ответ не получен; а работодатель не провел необходимую проверку информации, работник предвидит увольнение или объективные трудности рассмотрения дела или существует опасность для жизни, здоровья и окружающей среды;
3) существует также модель "третьей стороны". Ее суть заключается в том, что специально образованные организации информируют о фактах коррупции руководителей государственных учреждений или коммерческих корпораций, не раскрывая сведений о заявителях. Такие учреждения организованы во многих странах мира, но особенно развиты в США, Канаде, Южной Корее и др. <9>.
--------------------------------
<9> Подробнее об этом см.: Сидоренко Э.Л. Антикоррупционные стандарты ОЭСР и их реализация в национальном уголовном праве (опыт прохождения странами третьей фазы оценки) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 1. С. 85 - 88.

Что же касается подготовленного Министерством труда и социальной защиты РФ законопроекта, то в нем предусмотрены только внутренние каналы передачи информации, что, как представляется, продиктовано практическими, но далеко не стратегическими соображениями. Согласно ст. 5 законопроекта прием, рассмотрение, проверка и обеспечение конфиденциальности сведений осуществляется подразделением по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностным лицом кадровой службы, ответственным за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) государственных органов, органов местного самоуправления или организации. При этом сроки и порядок рассмотрения заявлений определяются соответствующими указами Президента РФ (ст. 2 законопроекта).

Литература

1. Волеводз А.Г. Международное уголовное правосудие: от идеи к современной системе // Вестник МГИМО-Университета. 2009. N 2. С. 55 - 68.
2. Гриненко А.В. Категоризация преступлений и положения Общей части Уголовного кодекса РФ в свете гуманизации законодательства // Уголовное право. 2012. N 5. С. 46 - 49.
3. Мищенкова И.А. Защита свидетелей и потерпевших в российском уголовном судопроизводстве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 11.
4. Сидоренко Э.Л. Антикоррупционные стандарты ОЭСР и их реализация в национальном уголовном праве (опыт прохождения странами третьей фазы оценки) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. N 1. С. 85 - 88.
5. Сидоренко Э.Л. О статусе потерпевшего в уголовном праве // Журнал российского права. 2011. N 4. С. 77 - 84.
6. Dooley K., Cain R.C. Case Summaries: Garcetti v. Ceballos. URL: http://www.radford.edu/content/va-chiefs/home/july-2006/garcetti-v-ceballos.htm.
7. Cloete F. Knowledge management and trust in government: Lessons from South Africa // 7th Global Forum on Reinventing Government: Building Trust in Government 26 - 29 June 2007 Vienna, Austria.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Правоохранительные органы Российской Федерации, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ