Правовые аспекты совершенствования системы управления в сфере рационального использования и охраны земельных ресурсов. Статьи по предмету Земельное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Земельное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ

Ю.В. ПОДНАВОЗНОВА

Земельный кодекс Российской Федерации <1> впервые ввел понятие управления в качестве полномочий собственника. В п. 2 ст. 9 ЗК РФ указано, что "Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации". Аналогичные формулировки используются в отношении права собственности на землю субъектов РФ (п. 2 ст. 10 ЗК РФ) и органов местного самоуправления (п. 2 ст. 11 ЗК РФ). Заметим, что ранее никогда и ни в каком законе "управление" не включалось в содержание права собственности и споры о включении управления в содержание права собственности велись только в теоретическом плане, хотя в другом значении этот термин в законодательстве использовался <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<2> См.: Прохорова Н.А. Понятие "управление" в земельном праве // Государство и право. 2003. N 6. С. 90.

Законодатель при определении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования земельных правоотношений в части управления земельными участками использует термины "управление" и "распоряжение", делая тем самым акцент на том, что органы власти осуществляют управление земельными ресурсами наряду с полномочиями собственника. Управление является процессом осуществления функций исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, распоряжение, в свою очередь, является полномочием собственника.
А.М. Турубинер относительно этого подчеркивал, что научные работники, ставящие знак равенства между распоряжением и управлением землями, смешивают две разные вещи: распорядительную деятельность государства, проявляющуюся в различных областях государственной жизни и в различных юридических формах, и распоряжение в смысле определения "юридической судьбы" имущества. Если мы возьмем распоряжение как правомочие по определению "юридической судьбы" имущества, то очевидно, что в ряде случаев тот, кто управляет этим имуществом, вовсе не обладает правом распоряжения. Тем более такое право не принадлежит по общему правилу органам, осуществляющим управление землей. Если бы это было так, то каждый орган, осуществляющий управление тем или иным земельным массивом, имел бы право передавать его от одного пользователя другому <3>.
--------------------------------
<3> См.: Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1957. Т. 1. С. 285 - 286.

В настоящее время в юридической литературе доминирующей является позиция ученых, склоняющихся к точке зрения, что для характеристики содержания права собственности достаточно указать только правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, хотя очень настойчиво предлагалось наряду с названными правомочиями указать правомочие по управлению имуществом. Как отметил С.А. Хохлов, "очевидно, что... управление может рассматриваться как составная часть права собственника распоряжаться имуществом" <4>.
--------------------------------
<4> Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. М., 1998. С. 387.

Другие авторы, напротив, акцентируют внимание на том, что "управленческая функция" в силу своего публично-правового происхождения (участие властного субъекта) не может быть связана непосредственно как с субъектом управления, так и с объектом (поведение граждан и их объединений). Данная функция существует опосредованно и является внешним выражением отношений по управлению земельным фондом <5>.
--------------------------------
<5> См.: Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Земельное право России: Курс лекций. Волгоград: Панорама, 2006. С. 49.

Рассмотрение функции по управлению земельными ресурсами как одного из полномочий собственника ведет к косвенному признанию государственных и муниципальных органов собственниками казенного имущества.
Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства <6>.
--------------------------------
<6> См.: Кухтин П.В., Левов А.А., Морозов В.Ю., Руднев А.В. и др. Управление земельными ресурсами: Учеб. пособие. 2-е изд. СПб.: Питер, 2006. С. 10.

Органы государственной и муниципальной власти являются непосредственными уполномоченными властными представителями государственных институтов, которые находятся на службе в интересах обеспечения стабильности и развития государства в целом. Кроме того, применительно к землям, находящимся в государственной и муниципальной собственности, органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют управление как представители собственника.
По нашему мнению, именно смешение таких разноплоскостных правовых понятий, как "полномочие управлять" и "право распоряжаться" земельными ресурсами, привело к негативной практике участия органов власти в частноправовых отношениях в качестве властной структуры.
Так, в юридической литературе отмечается, что в теории права власть государства, не связанная с его титулом собственника, получила название "империум", а правомочие государства, вытекающее из его титула собственника, - "доминиум". Один из основных принципов земельного права заключается в том, что юридическая власть государства (империум) выше, чем его полномочия, вытекающие из титула собственника (доминиума) <7>.
--------------------------------
<7> См.: Павлов П.Н., Крамкова Т.В., Мартьянов Г.А. Современное земельное законодательство. Комментарий и сборник законодательных актов Российской Федерации. М.: Элит, 2005. С. 519.

Л.Б. Шейнин, рассматривая данный вопрос, приходит к выводу о том, что недопустимо участие органа в одном конкретном случае то как хозяйственной, то как властной структуры, и приводит пример из практики, демонстрирующий издержки такого рода дозволений со стороны органов власти.
Так, правительство Москвы предоставило ряд городских участков под застройку частным организациям. Это предоставление было оформлено в договорном порядке, т.е. подразумевало равенство сторон. Впоследствии правительство Москвы посчитало, что некоторые стороны не выполняют принятых ими на себя обязательств, и отобрало у них участки. Между тем договорной характер отношений в данном случае не допускал их одностороннего разрыва. Если правительство Москвы было недовольно бездействием некоторых своих партнеров, то оно должно было добиваться расторжения заключенных между ними договоров через суд, тем более что у другой стороны могли быть свои возражения и претензии к правительству Москвы <8>.
--------------------------------
<8> См.: Шейнин Л.Б. Земельное право России: Учеб. пособие. М.: Эксмо, 2007. С. 122.

Подобные трансформации правосубъектной самостоятельности органов управления земельными ресурсами в конкретных отношениях, в частности в земельно-правовых и гражданско-правовых, на наш взгляд, недопустимы на практике и должны иметь лишь теоретическое существование и значение. Вступая в любые правоотношения, субъект обладает совокупностью признаков, определяющих его правовой статус, в частности наличие властных полномочий, в связи с выполнением государственных функций и задач. Возникновение тех или иных правоотношений со спецсубъектом не может изменять его правовой статус, упуская из внимания тот или иной признак в конкретных случаях.
В отличие от частного собственника земельного участка, который вправе отступиться от своих интересов при управлении землей, собственник государственного или муниципального имущества, управляя, лишь исполняет приоритетные направления национальной политики, закрепленные в нормативных актах соответствующего уровня, в области земельных ресурсов, продиктованные интересами государства в целом <9>.
--------------------------------
<9> См., например: Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. N 237. 1993. 25 декабря; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; Закон Саратовской области от 21 мая 2004 г. N 23-ЗСО "О земле" // Саратов - столица Поволжья. 2004. N 99(1050) и т.п.

Органы государственной и муниципальной власти, вступая в любые правоотношения, одновременно выступают и от лица суверена, и от лица собственника, что накладывает на них определенные запреты, ограничения и ответственность при осуществлении своей частноправовой и публично-правовой деятельности.
Многоаспектное значение правового статуса органов власти предоставило им возможность все чаще выступать в качестве субъектов земельного и гражданского права, заключая при этом договоры, одной из сторон которых является публично-правовое образование. Так, в частности, договор о развитии застроенной территории согласно п. 1 ст. 46.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации <10>, одной стороной которого является орган местного самоуправления.
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.

Договор о развитии застроенной территории можно сравнить с муниципальным заказом, направленным на удовлетворение градостроительных нужд, осуществляемым со стороны органов власти посредством административно-правовых механизмов, предоставления и изъятия (резервирования) земельных участков, выступающих в качестве основных условий договора.
Основные обязательства органов муниципальной власти, исходящие из условий данного договора, являются непосредственными их полномочиями. Орган власти, заключая договор о развитии застроенной территории, выступает одновременно и в лице представителя собственника, и в лице суверена, хотя гражданско-правовые отношения исключают возможность использования принципа "власти-подчинения".
С нашей точки зрения, в данной ситуации происходит неправомерное изъятие функции управления земельными ресурсами из земельно-правовых отношений и ее внедрение в имущественные отношения по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами как полноценными объектами гражданского оборота.
Таким образом, на наш взгляд, в целях дальнейшего совершенствования правовых возможностей реализации публично-правовыми образованиями своих полномочий в сфере управления земельными ресурсами на рынке земли они, являясь реальными субъектами конкретных правоотношений, не в ущерб своей правосубъектной самостоятельности могут и должны в общем порядке строго подчиняться действующим нормам и правилам.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Земельное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ