Конституционное правосудие на защите конкуренции: обзор практики 2015 г.. Статьи по предмету Конституционное право России

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Конституционное право России. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ НА ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ: ОБЗОР ПРАКТИКИ 2015 Г.

Е. ТАРИБО, Д. КУСТОВ

Нельзя сказать, что проблемы конкурентного права образуют большой сегмент в практике конституционного правосудия. КС РФ нечасто поднимает вопросы антимонопольного регулирования на уровень содержательного разбора. Возможно, причина в том, что в этой сфере регулирования экономика преобладает над правом. Причем это такая "экономика", которой тесно в строгой правовой одежде, для которой оценочные юридические термины - то, что нужно. Вероятно, подобная специфика проявляется в антимонопольном регулировании в большей мере, чем в других экономических отраслях законодательства (налоговом, таможенном и т.д.). Между тем КС РФ, как установил специальный закон, регулирующий его деятельность, решает исключительно вопросы права. Вопросы права, имеющие конституционное значение. Однако не каждый сложный правовой вопрос относится к числу конституционных: подавляющее их большинство решается на уровне арбитражных и общих судов. Тем не менее время от времени в практике Суда появляются решения антимонопольной тематики, в которых конституционно-правовой компонент представлен довольно значительно.

О соотношении лицензии и договора в сфере природопользования

Рассмотрим все по порядку. Известно, что природные объекты все больше вовлекаются в экономический оборот, соответственно, возникает вопрос об обеспечении конкурентного доступа к ним на основе конкурсов и аукционов. Не стали исключением и охотничьи угодья, которые до 2010 г. распределялись на договорной основе путем предоставления лицензий, а в настоящее время - через аукционы.
Введя аукционные правила распределения охотничьих угодий, законодатель установил переходную норму. В соответствии с ней хозяйствующие субъекты, у которых право долгосрочного пользования животным миром возникло на основании долгосрочных лицензий до дня вступления в силу Закона об охоте <1>, наделялись правом заключить охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий без проведения аукциона. Возникает ряд вопросов. В частности, на какой срок можно заключать такие соглашения? Может ли срок их действия превышать срок действия лицензий? Если такое превышение допустить, не приведет ли это к нарушению конституционного требования о недопущении недобросовестной конкуренции? Требование, которое конкретизируется в положениях Закона о защите конкуренции <2>: этот Закон запрещает соглашения между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами, если они приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (п. 4 ст. 16).
--------------------------------
<1> Имеется в виду Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<2> Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Нужно отметить, что упомянутая норма специального Закона об охоте и раньше вызывала проблемы в правоприменительной практике, не достигая тем самым цели обеспечения надлежащего перехода от старого регулирования к новому, более конкурентному. Например, она не позволила однозначно ответить на вопрос о том, может ли осуществляться право долгосрочного пользования животным миром на основании формально не отмененной лицензии при условии, что договор на предоставление в пользование территорий, необходимых для ведения охотничьего хозяйства, расторгнут. К слову сказать, в ответах на этот вопрос существенно разошлись арбитражные суды и суды общей юрисдикции при рассмотрении споров хотя и схожих по предмету, но разных по составу участников <1>. Однако проблема соотношения долгосрочных лицензий на пользование животным миром и договоров аренды лесных участков была поставлена перед КС РФ в другом, новом аспекте: в аспекте соотношения сроков. Именно так был сформулирован запрос Верховного Суда РФ в Конституционный Суд РФ, по итогам рассмотрения которого было принято Постановление от 25 июня 2015 г. N 17-П.
--------------------------------
<1> Более подробно об этом см.: Тарибо Е.В. Еще раз о доступе к природным ресурсам // Конкуренция и право. 2013. N 6. С. 29 - 33.

Проблема назревала давно, ведь возможность оформления охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона на длительные сроки от 20 до 49 лет с охотпользователями, владеющими лицензиями, в отдельных регионах привела к дефициту качественных охотничьих угодий. В частности, в Тульской области с апреля 2010 г. (дата вступления в силу нового Закона об охоте) не было проведено ни одного аукциона на право заключения охотхозяйственного соглашения, поскольку "все хорошие участки перешли в пользование к лицам, ранее получившим лицензии, без учета срока их действия" <1>. Подобная ситуация была характерна и для других регионов.
--------------------------------
<1> Алпатова Д. Охота по-антимонопольному, или Проблемы доступа к охотничьим угодьям // Конкуренция и право. 2013. N 2. С. 72 - 74.

Между тем законодатель, установив новый порядок регулирования правоотношений в сфере пользования животным миром, мог бы ограничить (по общему правилу) срок действия охотхозяйственного соглашения, заключенного без аукциона, сроком действия ранее выданной лицензии. Оформление же в особом льготном порядке таких соглашений на более длительный период в виде исключения могло бы, к примеру, быть предусмотрено для охотпользователей, вложивших значительные материальные ресурсы в используемое охотничье угодье. Но ни того, ни другого сделано не было.
Характерно, что во время слушаний данного дела представители заинтересованных органов, приглашенные в заседание КС РФ, существенно разошлись во мнениях. Представитель Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей склонялся к необходимости ограничить действие договоров сроком долгосрочных лицензий, поскольку это будет способствовать развитию конкуренции в сфере охотхозяйственной деятельности. А представитель Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов "Ассоциация Росохотрыболовсоюз" указывал на то, что расторжение договоров приведет к нарушению прав тех хозяйствующих субъектов, которые вложили немалые средства в развитие арендованных ими угодий и снабдили их необходимой инфраструктурой. КС РФ оказался в непростой ситуации, столкнувшись, по сути, с необходимостью установления новой нормы вместо законодателя. Однако ему удалось избежать такого поворота событий. Неудачная переходная норма Закона об охоте была признана неконституционной, а законодателю было поручено незамедлительно принять меры по устранению неопределенности ее нормативного содержания. А впредь до внесения в законодательство об охоте необходимых изменений применение оспоренной нормы было приостановлено.
При этом Конституционный Суд РФ в порядке компромисса указал на недопустимость прекращения права заниматься охотхозяйственной деятельностью, уже возникшего у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в силу полученных долгосрочных лицензий. Хозяйствующим субъектам, которые в установленном порядке инициировали процедуру заключения охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона до вступления в силу Постановления КС РФ от 25 июня 2015 г. N 17-П, была предоставлена возможность завершить эту процедуру с применением надлежащих правил. Что касается охотхозяйственных соглашений, заключенных к моменту провозглашения названного Постановления на основе "неопределенной" нормы Закона об охоте, то Суд особо отметил: они не подлежат пересмотру из-за длительных сроков действия, в том числе в случае судебного оспаривания.

Об основаниях внеплановой проверки

Теперь от вопросов качества переходных законодательных норм обратимся к вопросам реализации контрольных процедур, которые в антимонопольном законодательстве в наибольшей степени наполнены юридическим содержанием. Как ранее неоднократно указывал КС РФ, государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, по своей конституционно-правовой природе производную от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присущую всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции (Постановления КС РФ от 18 июля 2008 г. N 10-П, от 17 января 2013 г. N 1-П; Определение КС РФ от 3 апреля 2012 г. N 630-О).
Контрольные процедуры неизбежно налагают на хозяйствующих субъектов ограничения, которые должны предусматриваться именно федеральным законом, быть соразмерными и преследовать исключительно цель пресечения деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, но не на ограничение свободы законной экономической деятельности. То есть вмешательство государства в лице его уполномоченных органов в хозяйственную деятельность субъектов допустимо лишь в исключительных случаях нарушения ими установленных правил ее ведения. Это в полной мере касается и контрольных отношений, складывающихся в связи с осуществлением государственными органами антимонопольной деятельности.
Суд сформулировал ряд правовых позиций по вопросам контролирующей деятельности государства в сфере защиты конкуренции в Определении от 14 мая 2015 г. N 1076-О, которое, надо сказать, не осталось незамеченным официальными средствами массовой информации <1>.
--------------------------------
<1> Захарова М. Никакой самодеятельности. Конституционный Суд внес дополнительные разъяснения для практики антимонопольных проверок // Российская газета. 2015. 8 июля.

Поставленный перед КС РФ вопрос заключался в следующем. В соответствии с подп. 5 п. 4 ст. 25.1 Закона о защите конкуренции обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства является одним из оснований для проведения внеплановой проверки. В то же время подп. 5 п. 2 ст. 39 того же Закона указывает на то, что основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства.
Нетрудно заметить, что "выявление (обнаружение) признаков нарушения антимонопольного законодательства" выступает и как основание для проведения проверки, и как основание для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Получается, что одно и то же основание может рассматриваться в качестве причины разных юридических фактов: проверки и ее результата, хотя обычно один факт предшествует другому.
Заявитель посчитал, что оспоренный им Закон о защите конкуренции предоставляет контролирующему органу право проводить проверки хозяйствующих субъектов с целью выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства при отсутствии у государственного органа каких-либо достоверных и достаточных сведений о том, что такие нарушения могли в действительности быть.
Иначе говоря, по мнению организации-заявителя, антимонопольный орган фактически "вслепую" проводит проверку лица, к чьей деятельности у него пока нет никаких претензий, с единственной целью - найти "что-нибудь" противозаконное. Такого рода "профилактические" проверки не проходят абсолютно незаметно: в рабочие помещения организации приходят уполномоченные лица проверяющего органа, они отвлекают сотрудников организации от работы, истребуют документы, на подготовку которых также необходимы время и материальные средства, а за несвоевременное выполнение требований контролирующего органа предусмотрена административная ответственность.
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что оспариваемое законоположение не может рассматриваться как порождающее несоразмерные ограничения прав хозяйствующих субъектов. Вместе с тем он сформулировал ряд оговорок, отметив, что проведение антимонопольным органом внеплановой проверки деятельности хозяйствующего субъекта возможно в пределах определенного предмета конкретной проверки, оно может быть обусловлено наличием конкретных сведений, указывающих на признаки нарушения хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства, и осуществляется в целях подтверждения или опровержения достоверности соответствующих сведений и уточнения их достаточности для возбуждения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства.
Таким образом, Конституционный Суд РФ фактически обобщил и обозначил границы применения действующего антимонопольного законодательства, что позволит применять его с соблюдением конституционных прав граждан и их объединений, обеспечивая баланс интересов как проверяемого хозяйствующего субъекта, так и других участников рыночных отношений.
Не лишне отметить, что о необходимости именно такого правоприменения говорилось на встрече Президента РФ с руководителями российских промышленных предприятий, состоявшейся 18 июня 2015 г. в рамках Петербургского экономического форума (вопрос был поднят руководителем предприятия, по жалобе которого было принято комментируемое Определение от 14 мая 2015 г. N 1076-О) <1>.
--------------------------------
<1> Стенограмму встречи см.: http://kremlin.ru/events/president/news/49722.

Кроме того, Конституционный Суд РФ в данном Определении отметил особую роль судов, рассматривающих конкретные дела в сфере антимонопольных правоотношений, которые призваны осуществлять судебный контроль за действиями контролирующих органов, отслеживая тонкую грань между допустимым и недопустимым вмешательством в свободную экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Ведь, несмотря на то что суды не уполномочены проверять целесообразность решений антимонопольных органов (их должностных лиц), которые действуют в рамках предоставленных им законом дискреционных полномочий, необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере антимонопольного регулирования как сфере властной деятельности государства предполагает возможность проверки законности соответствующих решений, принимаемых в ходе выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства, в том числе решений о проведении внеплановых проверок, истребовании документов и т.д.

О третейском разбирательстве и госконтрактах

Тема судебного урегулирования антимонопольных споров была затронута Конституционным Судом РФ и в Определении от 5 февраля 2015 г. N 233-О, которое также имело отклик в массмедиа <1>. Могут ли третейские суды рассматривать споры бюджетных учреждений со своими контрагентами по поводу государственных контрактов? Поставленный вопрос заставляет задуматься над пределами действия ч. 2 ст. 45 Конституции РФ, в силу которой каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Каждый, но как быть с бюджетными учреждениями?
--------------------------------
<1> Пушкарская А. Судить о госзаказе предложено государству. Конституционный Суд отказался поддержать третейских судей в борьбе за госзакупки // Коммерсантъ. 2015. 3 марта.

Отвечая на этот вопрос, Суд воспроизвел разъяснение Министерства экономического развития РФ, данное в письме от 4 октября 2011 г. N Д28-418, где указано, что все закупки товаров, работ и услуг осуществляются бюджетным учреждением для государственных нужд за счет средств соответствующего бюджета и за счет внебюджетных источников финансирования, включая средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые косвенно являются составными частями доходов бюджета. В силу этого такие закупки должны осуществляться в соответствии с процедурами Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Вместе с тем в решении КС РФ нет однозначного вывода о том, что все споры по поводу государственных контрактов должны разрешаться арбитражными судами. Вывод же о том, что конкретный спор не может быть предметом третейского разбирательства, можно сделать в результате исследования и оценки юридических обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения вопроса о нарушении третейским судом основополагающих принципов российского права с учетом оценки фактических обстоятельств, свидетельствующих о наличии существенной публично-правовой специфики характера спорных правоотношений. Именно судам принадлежит прерогатива квалификации, например, правовой природы требования о расторжении договора, заключенного в соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", как вытекающего из публично-правовых отношений.

О судебной проверке ведомственных писем

Упомянутое выше в контексте судебных споров по государственным контрактам ведомственное письмо, разъясняющее статус бюджетных учреждений, дает повод вспомнить еще одно важное решение Конституционного Суда РФ. В недавно принятом Постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П он разрешил вопрос о возможности оспорить в Верховном Суде РФ письмо ФНС России, разъясняющее отдельные вопросы уплаты налога на добычу полезных ископаемых. КС РФ подчеркнул особую ценность права на судебную защиту, которое является важнейшей конституционной гарантией всех других прав и свобод.
Практическая значимость данного Постановления для хозяйствующих субъектов заключается в том, что в нем предпринята попытка дать оценку актам федеральных органов исполнительной власти, прямо не подпадающим под доктринальное определение нормативного акта, но вместе с тем обладающим нормативными свойствами и содержащим разъяснения отраслевого законодательства. Такие акты федеральных органов исполнительной власти в силу принципа субординации становятся обязательными для подчиненных им территориальных органов власти и, опосредованно через них, для неопределенного круга хозяйствующих субъектов, которые вынуждены подчиняться содержащемуся в них толкованию законодательства. Подчиняться, даже если полагают, что это толкование противоречит закону. Таким образом, федеральные органы исполнительной власти, формально не принимая нормативно-правового акта, фактически определяют для хозяйствующих субъектов единственно допустимый вариант поведения, сужая, расширяя и интерпретируя законодательно установленное правило. Указанный вариант толкования закона принимают во внимание и суды, рассматривая конкретные дела на основе норм "разъясненного" закона.
В связи с этим в Постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П КС РФ пришел к выводу о том, что судебный контроль, предусмотренный для нормативно-правовых актов, должен распространяться на акты ФНС России, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков.
Несмотря на то что в данном Постановлении указанный вопрос рассматривался применительно к практике разъяснений ФНС России, в нем КС РФ оперирует аргументами общего характера, а выводы Суда касаются всех федеральных органов исполнительной власти, чья компетенция предполагает принятие актов, разъясняющих неопределенному кругу лиц положения действующего отраслевого законодательства.
Проведенный обзор практики конституционного правосудия ясно показывает, что акты КС РФ вносят существенный вклад в систему правового регулирования, обеспечивающего необходимый баланс частных и публичных интересов в сфере осуществления хозяйствующими субъектами экономической деятельности. Нет сомнений, что потенциал конституционного правосудия и дальше будет востребован как государственными органами, так и субъектами предпринимательства для более полной реализации в отечественной экономике конституционных принципов свободной и справедливой конкуренции.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Конституционное право России, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ