Муниципально-частное партнерство в России: современное правовое регулирование и новеллы законодательства. Статьи по предмету Муниципальное право

Наша компания оказывает помощь по написанию статей по предмету Муниципальное право. Используем только актуальное законодательство, проекты федеральных законов, новейшую научную литературу и судебную практику. Предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все выполняемые работы даются гарантии

ЗАКАЗАТЬ

Вернуться к списку статей по юриспруденции

МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ: СОВРЕМЕННОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И НОВЕЛЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

С.М. МИРОНОВА

В условиях ограниченных финансовых возможностей для привлечения частного капитала в решении социально-экономических проблем муниципальных образований особую актуальность приобретает сотрудничество муниципалитетов с частным бизнесом в форме муниципально-частного партнерства.

Через механизмы МЧП возможно реализовывать отдельные социально-значимые проекты в дорожной сфере, сфере благоустройства городской территории, жилищно-коммунального хозяйства и др. <1>, в том числе на условиях долевого софинансирования из средств местного бюджета. Такой формат взаимоотношений муниципалитета с представителями частного бизнеса - один из способов повышения эффективности муниципальной поддержки инвестиционной деятельности соответствующей территории. В то же время чаще всего недостаток собственных финансовых ресурсов у муниципального образования не позволяет им в полной мере развивать МЧП и участвовать в инвестиционных программах по поддержке предпринимателей.
--------------------------------
<1> Например, в 2015 году в Волгограде заключено концессионное соглашение МУП "Городской водоканал г. Волгограда" с компанией ООО "Концессия Водоснабжение" по передаче последнему централизованных объектов и систем холодного водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности Волгограда, сроком на 30 лет.

Механизм муниципально-частного партнерства берет свои истоки еще в Древнем Риме, когда муниципы (самоуправляющиеся общины) практиковали заключение концессий на объекты транспортной инфраструктуры (порты, почтовые станции), объекты торговли и сферы услуг (рынки, бани) <2>. Примеры концессионных соглашений можно найти и в Европейских государствах средних веков, и в дореволюционной России, и в советский период истории российского государства <3>. Современные формы муниципально-частного партнерства (наряду с государственно-частным партнерством) применяются во многих государствах мира. Таким образом, институт МЧП не является новым как с точки зрения мирового опыта, так и в российской практике.
--------------------------------
<2> Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. М., 2014. С. 5.
<3> Так, в 1923 - 1937 гг. действовал Главный концессионный Комитет при СНК СССР - ведомство, занимавшееся предоставлением концессий иностранным физическим и юридическим лицам для торговой и производственной деятельности. Им было рассмотрено более 2200 заявок и более 10% из них были реализованы. См.: Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. М., 2014. С. 5.

Вместе с тем до последнего времени не было единого федерального нормативно-правового акта, который бы определял признаки МЧП и требования к заключению соглашений в рамках МЧП; федеральное законодательство состояло из разрозненного круга правовых актов, каждый из которых регулировал свои формы взаимодействия муниципалитета и бизнеса <4>.
--------------------------------
<4> К данному перечню можно отнести: Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и т.д. Действует ряд подзаконных нормативно-правовых актов.

В июле 2015 года был принят Федеральный закон о государственно-частном партнерстве <5>. Принятию его предшествовало долгое рассмотрение законопроекта в Государственной Думе РФ (законопроект в первоначальной редакции был внесен еще в марте 2013 года и не предусматривал распространение действия на муниципально-частное партнерство <6>).
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350. Далее Федеральный закон о ГЧП.
<6> Одновременно с ним был разработан проект Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", подготовленный Минэкономразвития России в 2012 году. Однако он так и не был внесен в Государственную Думу РФ.

В регионах и муниципальных образованиях работа по созданию соответствующей нормативно-правовой базы началась задолго до этого. Первые региональные законы о государственно-частном партнерстве появились еще в 2006 году <7>. Основной же пик развития регионального законодательства в этой сфере пришелся на 2010 и 2011 годы, когда законы о государственно-частном партнерстве приняли большинство субъектов РФ. В 2010 году законы были приняты в 22 регионах РФ, а в 2011 году - в 20 регионах <8>. В 2012 году таких законов было принято лишь 7 (Томская область повторно). Таким образом, в настоящее время в большинстве субъектов РФ (более 70) приняты законы о ГЧП. Одним из немногих субъектов РФ, где до сих пор не принят региональный закон, остается Москва.
--------------------------------
<7> См., например: Закон Томской области от 16.10.2006 N 244-ОЗ "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области"; Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 N 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" (в ред. от 06.12.2010).
<8> Следует отметить, что в ряде регионов были приняты уже новые законы о ГЧП, например, на Алтае.

Муниципально-частное партнерство стало развиваться вслед за принятием регионального законодательства. Так, первые положения о МЧП появились в г. Улан-Удэ еще в 2007 году <9>, раньше чем был принят региональный закон. Через некоторое время были приняты соответствующие положения в Махачкале <10>, Набережных Челнах <11> и Рыбновском муниципальном районе Рязанской области <12>. В 2010 году еще ряд муниципальных образований ввели правовые акты о МЧП: в Ивановской области городской округ Вичуга и Пучежский муниципальный район, город Чита в Забайкальском крае, Киясовский район в Удмуртии и муниципальный район "Удорский" в республике Коми.
--------------------------------
<9> См.: решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 15.02.2007 N 578-58 "О Положении "О муниципально-частном партнерстве в городском округе "город Улан-Удэ" (в ред. от 11.12.2012); Постановление администрации г. Улан-Удэ от 21.05.2007 N 248 "Об утверждении Положения о порядке заключения соглашений о муниципально-частном партнерстве в городском округе "город Улан-Удэ".
<10> Решение Махачкалинского городского Собрания от 29.02.2008 N 8-2 "Об утверждении Положения "Об участии городского округа "город Махачкала" в муниципально-частных партнерствах".
<11> Решение Горсовета муниципального образования "г. Набережные Челны" от 13.12.2008 N 36/6 "Об утверждении Положения об общих принципах организации муниципально-частного партнерства в городе Набережные Челны" (в ред. от 24.06.2010).
<12> Решение Рыбновской районной Думы Рязанской области от 28.01.2009 N 149 "Об утверждении Положения об участии Рыбновского муниципального района в муниципально-частных партнерствах".

В 2011 году прирост новых муниципальных образований, где бы применялось муниципально-частное партнерство, был незначительным, за исключением Ивановской области и республики Коми, в которых предыдущий опыт был распространен на другие муниципальные образования. Незначительный прирост муниципально-правовых актов о МЧП наблюдался во все последующие годы - как правило, каждый год не более 10 - 20 муниципальных образований принимали решение о развитии у себя муниципально-частного партнерства и необходимости его правового урегулирования.
По состоянию на 10 августа 2015 года наибольшее число муниципальных образований, принявших положения о МЧП, расположены в республике Коми, Московской и Волгоградской областях и Ставропольском крае. В Забайкальском и Хабаровском краях, Кировской, Нижегородской и Тамбовской областях таких муниципальных образований несколько, в остальных же регионах положение о МЧП принято только в одном или двух муниципалитетах. Всего же число регионов, где приняты муниципально-правовые акты о МЧП, едва превышает тридцать.
Кроме положений о МЧП, муниципальные образования разрабатывают и другие правовые акты, регулирующие данный институт и его реализацию на соответствующей территории. Например, в городе Волгограде, помимо Положения об участии городского округа города-героя Волгоград в муниципально-частном партнерстве, утвержденного решением Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2409, также приняты:
- Постановление администрации Волгограда от 30.09.2013 N 1623 "Об утверждении Положения о взаимодействии структурных подразделений администрации Волгограда и о порядке проведения конкурса в сфере муниципально-частного партнерства";
- Постановление администрации Волгограда от 16.09.2014 N 1186 "О рабочей группе по решению вопросов при подготовке и реализации проектов муниципально-частного партнерства".
Исполнительно-распорядительные органы муниципального образования разрабатывают и утверждают методику оценки эффективности использования средств бюджета города в муниципально-частном партнерстве (например, в Ставрополе такими полномочиями наделена администрация города - Постановлением администрации г. Ставрополя от 22.06.2012 N 1768 утверждена Методика оценки эффективности использования средств бюджета города Ставрополя в муниципально-частном партнерстве в муниципальном образовании городе Ставрополе).
Таким образом, в отличие от федерального законодательства нормативное регулирование МЧП в субъектах РФ и муниципальных образованиях стало складываться гораздо раньше.
С одной стороны, это обусловлено объективными причинами, поскольку региональные и муниципальные правовые акты позволяют учесть местную специфику, особенности конкретного муниципального образования, его социально-экономическое развитие и сосредоточиться именно на тех формах МЧП, которые актуальны для данной территории.
С другой стороны, принятие единого федерального закона о ГЧП позволит обеспечить развитие института МЧП в целом и позволит обобщить лучший опыт, накопленный в течение последнего десятилетия применения МЧП муниципальными образованиями.
В ряде регионов вопросы муниципально-частного партнерства регулируются на уровне региональных законов о ГЧП (например, в Якутии, Ставропольском крае, Воронежской области), собственно говоря, региональные законы о ГЧП не препятствуют муниципальным образованиям участвовать в партнерствах.
Как установлено, например, в Законе Республики Саха (Якутия) от 02.04.2014 1293-3 N 141-V "Об участии Республики Саха (Якутия) в инфраструктурных проектах государственно-частного партнерства" (в ред. от 09.10.2014), муниципальные образования могут самостоятельно осуществлять реализацию проектов муниципально-частного партнерства, объектами которых являются объекты общественной инфраструктуры местного значения и (или) муниципальной собственности. При этом условия, порядок и формы участия муниципальных образований в проектах муниципально-частного партнерства устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципальных образований.
Таким образом, для полноценного участия в муниципально-частном партнерстве муниципальному образованию в любом случае необходима собственная правовая база для урегулирования всех вопросов.
Небольшое число регионов, в которых муниципальные образования осуществляют правовое регулирование МЧП, однако, не означает, что такие механизмы не применяются муниципалитетами вовсе. Отдельные формы муниципально-частного партнерства, например концессионные соглашения, применялись в муниципальных образованиях и раньше (например, решение Совета депутатов городского округа Орехово-Зуево МО от 24.06.2010 N 251/21 "О принятии Порядка организации проведения конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении создания и (или) реконструкции объектов недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности городского округа Орехово-Зуево Московской области"; решение Курганской городской Думы от 16.02.2011 N 30 (в ред. от 20.04.2011) "О разрешении инвестирования в объекты муниципальной собственности, используемые для переработки и утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, путем заключения концессионного соглашения"; решение Екатеринбургской городской Думы от 22.04.2008 N 30/58 (в ред. от 26.03.2013) "Об утверждении Положения "О концессионных соглашениях, объектом которых является имущество муниципального образования "город Екатеринбург" и др.).
С принятием Федерального закона о ГЧП восполнение муниципальной правовой базы в этой сфере неизбежно, поскольку Закон определяет принятие муниципальных правовых актов в ряде случаев, например, при установлении полномочий главы муниципального образования в сфере муниципально-частного партнерства (п. 1 ст. 18 Закона).
Также следует отметить, что до 1 июля 2016 года все муниципальные правовые акты в сфере МЧП, принятые ранее, должны быть приведены в соответствии с Федеральным законом о ГЧП.
Очевидно, что в ближайшее время должна быть проведена большая работа по приведению региональных и муниципальных правовых актов в соответствие с Федеральным законом о ГЧП. С учетом того, что новые положения о МЧП также затрагивают применение бюджетного законодательства, в соответствующие правовые акты в области бюджетных правоотношений по возможности должны быть внесены изменения уже в 2015 году, чтобы региональные бюджеты и бюджеты муниципальных образований на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годы могли быть приняты с учетом выделения средств на проведение мероприятий в рамках МЧП в соответствии с требованиями Федерального закона о ГЧП.
Поскольку муниципальные образования могут сами не справиться с таким объемом работы, целесообразно привлекать к разработке правовых актов различные общественные организации (например, региональные торгово-промышленные палаты, ассоциацию участников государственно-частного партнерства "Центр развития ГЧП" и др.), а также проводить обучающие семинары, форумы и т.п. мероприятия как для представителей муниципальных образований, так и для потенциальных инвесторов, частных партнеров МЧП <13>. Возрастает потребность в информационно-методическом сопровождении развития механизмов МЧП на муниципальном уровне.
--------------------------------
<13> Ряд таких мероприятий уже запланирован на вторую половину 2015 года: 7 сентября 2015 года в Завидово состоится IV Международный инвестиционный форум, 27 - 28 октября 2015 года в Москве состоится Общероссийский форум "Частные операторы коммунальной инфраструктуры", 23 - 28 ноября 2015 года в Москве состоится ППК на тему: "Применение механизмов ГЧП для развития региональной и муниципальной инфраструктуры" и др.

С принятием Федерального закона о ГЧП открываются новые перспективы для муниципальных образований, предоставляются новые возможности использования новых моделей взаимодействия с бизнесом. В связи с этим необходимо рассмотреть формы муниципально-частного партнерства.
Муниципально-правовые акты о МЧП, как правило, выделяют примерно одинаковый перечень форм, относя к ним:
1) вовлечение в инвестиционный процесс имущества, находящегося в собственности муниципального образования;
2) реализация инвестиционных проектов, в том числе инвестиционных проектов местного значения;
3) реализация инновационных проектов;
4) концессионные соглашения;
5) соглашения о сотрудничестве и взаимодействии в сфере социально-экономического развития муниципального образования.
В отдельных случаях к формам МЧП также относят: бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями; залог имущества, находящегося в муниципальной собственности; арендные отношения; долгосрочную аренду; создание совместных юридических лиц; залог муниципального имущества в соответствии с соглашением о муниципально-частном партнерстве; предоставление муниципальных гарантий хозяйствующему субъекту, участвующему в реализации проектов муниципально-частного партнерства, и др.
При этом отдельно закрепляются также формы муниципальной поддержки, оказываемой частным партнерам в целях развития муниципально-частного партнерства:
1) предоставление налоговых льгот;
2) предоставление бюджетных инвестиций;
3) предоставление льгот по аренде имущества, являющегося муниципальной собственностью;
4) субсидирование за счет средств местного бюджета части процентной ставки за пользование кредитом;
5) предоставление инвестиций в уставный капитал;
6) информационная и консультационная поддержка.
Как видно из представленных перечней, формы МЧП совпадают с формами поддержки, таким образом, перечень форм МЧП не является чем-то строго установленным и может отличаться в разных муниципальных образованиях в зависимости от тех целей, которые ставит перед собой муниципалитет.
Кроме того, проект МЧП может включать в себя несколько форм участия муниципального образования в муниципально-частном партнерстве.
Федеральный закон о ГЧП не закрепляет перечень форм ГЧП и МЧП, хотя и определяет необходимость определения такой формы при принятии решения о реализации проекта ГЧП или МЧП посредством включения в соглашение обязательных элементов соглашения и определения последовательности их реализации (ст. 6 Закона). Обязательные и возможные элементы соглашения закреплены п. п. 2 и 3 ст. 6 Федерального закона о ГЧП <14>.
--------------------------------
<14> Отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, с установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения, регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" - п. 2 ст. 2 Федерального закона о ГЧП. Таким образом, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы концессии, действуют в соответствии с Федеральным законом N 115-ФЗ, а не Федеральным законом о ГЧП.

Представляется, что успешное применение Федерального закона о ГЧП в муниципальных образованиях зависит от нескольких аспектов:
- определения уполномоченного органа и системы управления сферой МЧП;
- внедрения механизмов оценки эффективности проектов;
- организации процесса конкурсного отбора;
- выстраивания эффективного взаимодействия с инвестором и кредитными организациями;
- организации эффективного управления проектом на всех стадиях его осуществления.
Одним из не решенных пока вопросов остается оценка эффективности проектов. Как отмечается в литературе, развитие собственно партнерских отношений между публично-правовыми образованиями и частными субъектами предполагает объединение на взаимовыгодной основе их усилий, связанных с решением той или иной публично значимой задачи и достижением ожидаемого результата в виде конкретного положительного социально-экономического эффекта <15>.
--------------------------------
<15> Кустова М.В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // Закон. 2013. N 3. С. 119 - 125.

Федеральный закон о ГЧП выделяет два критерия, на основе которых проводится оценка эффективности проекта перед рассмотрением проекта на определение его сравнительного преимущества:
1) финансовая эффективность проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства;
2) социально-экономический эффект от реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, рассчитанный с учетом целей и задач, определенных в соответствующих документах стратегического планирования.
Порядок и методика оценки эффективности проектов ГЧП и МЧП должны быть разработаны на подзаконном уровне федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственной политики в области инвестиционной деятельности. Пока такой нормативный акт не принят.
Следует отметить, что муниципальные правовые акты, регулирующие МЧП, достаточно подробно подходят к вопросу проведения эффективности, начиная от закрепления принципов: максимальной эффективности использования средств местного бюджета при реализации муниципально-частного партнерства и эффективности реализации проектов муниципально-частного партнерства <16>, включая разработку методических рекомендаций по проведению эффективности <17>. Как представляется, разработка порядка и методики оценки эффективности проектов ГЧП и МЧП на федеральном уровне должна вобрать в себя лучшие практики субъектов РФ и муниципалитетов. Только в этом случае механизм проведения эффективности проектов будет действовать надлежащим образом, поскольку качественно разработанная методика позволит дать объективную оценку проекту на этапе его структурирования, избежать ошибок при принятии решений, а также обеспечит максимально комфортные сроки их рассмотрения.
--------------------------------
<16> См., например: решение городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 06.06.2011 N 80 "Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве в городе Астрахани" // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения 08.08.2015); решение Тверской городской Думы от 26.03.2014 N 116 "Об утверждении Положения о муниципально-частном партнерстве на территории муниципального образования городской округ город Тверь" (в ред. от 11.07.2014) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения 08.08.2015); решение Волгоградской городской Думы от 16.07.2013 N 79/2409 "Об утверждении Положения об участии городского округа город-герой Волгоград в муниципально-частном партнерстве" (в ред. от 24.06.2015) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения 08.08.2015).
<17> См., например: Постановление местной администрации городского округа Прохладный КБР от 03.06.2014 N 639 "Об утверждении Методики оценки эффективности использования средств местного бюджета городского округа Прохладный КБР в муниципально-частном партнерстве в городском округе Прохладный КБР" // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 10.08.2015).

В целом можно сделать вывод, что в связи с принятием Федерального закона о ГЧП развитие законодательства, регулирующее МЧП, должно проходить по двум направлениям:
- с одной стороны, должна быть проведена большая работа по приведению в соответствие с федеральным законодательством муниципальных правовых актов;
- в то же время должен наблюдаться и обратный эффект, когда лучшие примеры реализации МЧП должны быть положены в основу разработки подзаконных нормативно-правовых актов на федеральном уровне.

Список литературы

1. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4350.
2. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. М., 2014. С. 5.
3. Кустова М.В. Проблемы правового регулирования субсидий как инструмента финансового обеспечения публично-частного партнерства // Закон. 2013. N 3. С. 119 - 125.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Муниципальное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.

ИА ГАРАНТ